程序设置的合法化

四、程序设置的合法化

程序的合法化是决策及程序科学化的法律保证。长期以来，人们对决策及程序的科学化议论较多，重视的程度也较高，而对程序的合法化问题研究较少，重视也不够，因此影响到决策的科学性。所以，我们要保证决策的科学化，必须要研究程序的合法化问题。

依照《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的司法程序，特别是依照“充分合议，当庭宣判”的司法程序，一般来说，大多数的案件都应该是当庭宣判的。但是，在我们的司法实践中，有许多案件却是久拖不决、超审限结案，以致引起了最高人民法院院长的不满，他特别强调指出，案件久拖不决也是司法不公的表现，其危害不亚于办错案^[10]。

在新闻报道中，我们常会读到这样的文字，某某案发后，受到有关部门的高度重视，及时查清了某某的严重违纪违法问题，除了给予行政方面的处分外，现已移交司法机关依法惩处。这里的“某某”自然不是一般的老百姓，而是够得上称之为“老虎”式的人物了。这样的报道，大家看多了也就习以为常了，以为是“在法律面前人人平等”的表现。但是，细想一下，这却是有违宪法规定的。因为，宪法上明确地写着：“人民检察院依照法律独立行使检察权。”检察院执法是不需要哪一级领导、哪一级机关批准后执行的，“移交”自然也是一种与宪法相悖的行为。

司法程序是司法活动中的“游戏规则”，是执法者实现司法公正的基本途径。司法公正是一个完整体，它包括实体的公正和程序的公正。但是，长期以来，在我们的现行体制中，在某些法官的头脑里，还存在着“重实体，轻程序”的思想和表现，其结果，司法程序制度未能贯彻始终，司法实体的公正也就会大打折扣。为什么有的人的案件可以不“当庭宣判”，而要拖很长很长的时间？为什么有的人犯了法，不直接由司法部门去处理，而要先由有关部门处理后再“移交”出来？“在法律面前人人平等”应该是实体的平等，即同罪同罚；同时，又是程序的平等，即嫌疑人在接受法律审判的过程中，其时间限度、环节顺序都应该是一样的。在某种意义上说，程序上的平等比实体上的平等更重要，因为，程序的不平等可能引起实体即结果的不平等；结果是否平等可能因为种种原因而使人们有不同的评价，而程序的不平等一下子就使人感觉到了。马克斯·韦伯说过这样的话：“司法的形式主义使法律体系能够像技术合理性的机器一样运行。这就保证了个人和群体在这一体系内获得最大限度的自由，并极大地提高了预言他们行为的法律后果的可能性。程序变成了以固定的和不可逾越的‘游戏规则’为限制的、特殊类型的和平竞争。”^[11]程序的合法化可以最大程度地维护人的尊严、保障人的人格与自由权利。所以，法律界有人打比方说，实体错误只是把一个东西称错了，而程序错误则是把秤杆上的定盘星定错了，称什么东西都不准。据1999年，5月21日《法制日报》报道：1998年1月至10月底，全国各级法院共复审案件411万件，其中实体错误的有12045件，占错案的15%左右，而程序错误的则有73143件，占错案的85%左右。所以，就我国目前司法不公问题看，首要的不是实体不公正，也不是制度不正义，而是程序不合法。从这个意义上说，程序合法化问题是我国当前司法界的一个重要问题。

图4-10　问题当然并不只是表现在司法界，在我们的日常生活中这样的问题也不少

据报道，东北某市作出决定，将坐落在该市中轴线上的3座平台式立交桥同时爆破拆除。这3座桥是1992年5月兴建的，每座桥的间距不过2公里，机动车的行驶速度在每小时20公里左右，只是将自行车与机动车分为桥上桥下行驶，多数机动车依然受阻，且时速比原来减少了近一半。由于桥上转弯半径小，公共汽车时常要碰撞桥帮部位，桥上虽有了全省唯一的一处交通信号指示，但绿灯时也不可以随例直行或拐弯，给城市交通带来许多不便。于是，建桥6年之后，将这3座投资1000万元的“塞车桥”给炸掉了。这大概又是一起“交学费”的例子。究其原因是决策失误，而造成决策失误的一个重要原因又在于决策程序的科学性没有得到法律的有效保证。

决策不仅要求科学，而且要求合法。这种合法性包括两方面内容，一是决策内容的合法，即一项决策是否在法律允许的权限范围内，是否违反法律的规定；二是决策程序的合法，即决策过程中是否履行了公示(广大公众评议或由他们的代表审议)、听证(允许利害关系人作合法性反对)、审查和批准程序。如地方政府对重大事项的决策，既应当向上级政府和中央政府报批，又应当向本级人大报告，由其讨论决定。有的还需交给广大民众讨论，听听他们的意见。但是，现在的状况是对上报告的多，报本级人大讨论的少，拿出来交给老百姓议论的就更少了。由于少了这样一些程序，“交学费”的现象就会不断地出现，给人民给社会带来一些不必要的损失。

加强法制建设是我国的一项重要任务，为了规范立法活动，健全国家立法制度，2000年3月15日，经第九届全国人民代表大会第三次会议通过，颁布了《中华人民共和国立法法》。该法不仅确定了各项立法权限，还制定了立法程序，如全国人民代表大会立法程序和全国人民代表大会常务委员会立法程序等。该法的制定，从源头上避免了“乱立法”、“争立法”，法制不统一，法律规章条款相互“打架”，部门、地方利益的不恰当保护等问题的发生，为我国实施依法治国方略打下了一个好的基础。

美国人泰罗在20世纪初说过这样的话：“过去，人是第一位的，将来，体制必须是第一位的。这并不意味着不再需要伟大人物，恰恰相反，任何好体制的第一位目标必须是发掘第一流的人才，并在系统管理之下，使最佳人才能比以前更有把握和更迅速地提升到领导岗位上来。”^[12]泰罗是从企业管理的角度来阐述体制对人们行为的重要性。从整个社会秩序的角度来看，风俗习惯、道德准则、规章制度和法律规范与人们的行为调节是密切相关的。在这四种调节形态中，法律规范是最为发达的形式。它是统治阶级意志的体现，它是巩固和发展有利于社会进步的重要工具，它是维护社会秩序的强制手段。法制精神应该体现在我们的一切工作之中。当前，各级领导部门、各级执法机关都在强调依法办事，其中一项重要内容就是办事程序、议事程序和决策程序的合法化。在我们强调决策科学化的同时，特别强调决策的合法化，它将会使我们的各个地区、各个单位、各个部门的工作搞得更好，因为，法律的强制性，能使科学的旗帜更高举起。