加强对程序设置和运作的监督

六、加强对程序设置和运作的监督

程序，它是体制、结构、系统中的一种，一旦确立，它就具有法规效应。但是，程序又是人制定和执行的。如果人本身的素质不高，就不可能制定出好的运动程序；或者即使有了好的程序，也会在实践中扭曲变形。所以，对于程序的设计，我们必须高度重视，因为它是我们一切工作和决策的基础和前提；同时，我们也不能把一切都寄希望于程序，好像有了程序就有了一切，正如制度不是万能的一样，程序也不是万能的。当今和以后的任务，就是不断地提高工作者和决策者的自身素质，从而设计出更适宜更优秀的程序；一切工作者决策者都要严格按制定的程序办事，并根据实践中发现的问题，不断地调整和修正程序，使之更好地发挥作用。

对程序的监督，是监督者对程序的设置和它的运作过程跟踪察看并督促实施的一种参与行为。程序是决策和组织运作的基本前提，是我们实现目标的途径、方法和手段。对程序的监督具有积极意义：一是可以事先预防，防止偏差，保证决策和行动的正确性；二是可以及时发现问题，及时纠正，把损失降到最低程度，使程序更加科学完善；三是可以通过监督过程的交流与沟通，融洽监督者与被监督者之间的相互关系，有利于决策和行动的良性运作；四是监督的过程也是一个公民接受教育、参与管理的过程。一般来说，程序的设置和它的施行大都是遵循一定的科学原则的。监督者在监督程序的过程中，也是一次受教育的机会。当然，对程序的监督也不排斥对结果的监督；相反，程序监督将结果监督视为自己的一个组成部分，只是相对于单纯的结果监督是静态的、惩治性的和事后的监督来说，程序监督中的结果监督则是动态的和相互联系的监督系统活动的一个组成部分，是以预防的、事前的监督为前提的。加强程序监督，对于确保决策、管理的有效性，降低执行成本，防止滥用权力的腐败现象是极有帮助的。

图4-11

图4-12　最佳人选

重视对程序的监督，促其在科学化、公开化和法制化的轨道上设置和完善，是在新的形势下加强社会组织管理的一项重要任务。为达此目的，还必须高度重视对监督程序的设置工作，建立和健全科学、有效、合法的监督机制。这是一个问题的两个方面，不可偏废，不可疏忽。在此仅以新闻舆论监督为例，研究其运作程序问题，这些理论一般也适用于其他监督。

完善监督程序，建立健全监督机制，一般来说可考虑以下几方面的程序——

法律程序　法律是我们行为的准则，一旦制定就具备强制性，一切正常人都不得以任何借口有违，对于监督者来说也应如此。舆论监督必须在宪法和法律、法规允许的范围内进行；同时，舆论监督也必然受到法律的保护。

法律保障舆论监督的正当权利。首先，我国的有关新闻法规，规定了新闻体制，即新闻传媒的机构设置、隶属关系以及机构运行原则与方针，保障了舆论监督的实施机构的合法性。其次，我国的有关新闻法规，赋予了新闻传媒传播权，即新闻传媒具有知情权、采访权、写作权、修改权、终审权、发表权和实行稿酬制度。再次，法律保障了新闻记者和新闻传媒的合法权益不受侵害。

同时，舆论监督也必须受到以下几方面的限制和制约：一是不允许利用舆论监督，进行反对、颠覆社会主义国家制度，反对执政党领导的活动；二是不允许利用舆论监督，损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利；三是不允许利用舆论监督，诽谤、诬陷他人；四是不允许利用舆论监督非法牟取经济利益，进行舆论误导；五是不允许利用言论自由和舆论监督非法牟取经济利益，败坏新闻职业道德，进行“钱稿交易”和舆论误导。^[16]

当前，舆论监督在法律程序上的不当表现是，不仅存在对上监督流于形式和对下监督“杀伤力”过大的问题，而且个别新闻媒介的舆论监督有时取行政和法律的功能而代之，表现出凌驾于其他社会机构和监督部门甚至法律机构之上的倾向，出现超越应有功能、不当干预，特别是影响司法操作的现象。新闻舆论监督促进了一些久拖不决的民生问题得到解决，起到了积极的作用；但是，有时出现的媒介主导现象不仅导致司法部门失去自己的独立判断和负责能力，而且助长了下层机构通过媒介信号揣测上级意图，唯上是听的不良社会风气。这种违反程序的操作，降低了新闻媒介的可信度，影响了新闻传播和舆论监督的效果。^[17]

道德程序　道德是以社会舆论、信心、习惯、传统和教育的力量来调整人们之间以及人与自然、人与社会的相互关系。道德虽然不像法律那样对人们具有强制性，但它也是调整人们相互关系的一种行为规范，在社会生活中，它与法律是相互配合、相互补充的。新闻舆论监督，除了遵循法律程序外，还必须遵循道德程序。

中华全国新闻工作者协会于1991年制定了新中国成立以来第一部《中国新闻工作者职业道德准则》，1994年和1997年又作了两次修订。其主要内容包括：一、全心全意为人民服务；二、坚持正确的舆论导向；三、遵守宪法、法律和纪律；四、维护新闻的真实性；五、保持清正廉洁的作风；六、发扬团结协作精神。

职业道德建设，是一项长期的艰巨的工作，不可能以一日之功达到目的。联合国新闻自由小组委员会、国际新闻记者联合会，以及美国、日本、韩国等不少国家都制定了相应的法规或条例。在改革开放和市场经济的形势下，中国新闻媒体得到了迅速的发展，新闻媒体在社会的作用也愈来愈被社会看好。但是，我们的管理体制、新闻从业人员的思想和业务素质却没有得到与之相应的提高，有的新闻从业人员真的当上了“无冕之王”，腐败也就在所难免。新闻从业人员如何打好理论路线根底，打好政策法规纪律根底，打好群众观点根底，打好知识根底，打好新闻业务根底，培养一支政治强、业务精、纪律严、作风正的新闻队伍，是一件刻不容缓的事情。这里需要新闻从业人员的自律，同时也少不了严格的管理机制和广泛的社会监督。据报载，新闻出版署从2003年开始，与人事部共同建立中国新闻从业人员资格准入制度。记者证书分为初级、中级、高级，并逐步替代现行的职业职称评定。计划用五年的时间完成对大约40万名记者的考评。而且，这项工作将最终向全社会开放，即只要符合条件，任何人都可以参加资格考试。此举对提高新闻从业人员的思想道德和业务素质是大有好处的。

新闻工作者的职业道德教育，不仅要长期不懈地抓下去，而且要从大学的新闻系学生抓起，从一切想从事这项工作的“准记者”们抓起。要制定一系列确实可行的行为激励和约束机制，使新闻从业人员的道德程序落到实处。

时间程序　时间程序说的是在新闻传播中，新闻媒体对新闻事实的采访、报道的时效性问题。新闻报道首先就要强调一个快字，只有迅速出击，才能在事件发生后到达事发现场，搜寻一切可能成为报道的素材，快速写作报道；同时，只有思维敏捷，才能在众多的事物表象或问题之中，发现新闻，对潜在的新闻素材进行挖掘，抓出好报道来。搞舆论监督也是这样。对存在的问题不能及时发现，发现了又不能及时报道，这样的舆论监督很可能成为“马后炮”，失去了监督的作用，有的还可能造成或大或小的损失。所以，在舆论监督中，我们应提倡新闻的敏锐和新闻的敏捷，凡是能够迅速到达现场和能够迅速报道的舆论监督稿，都宜以最快的速度进行，不得有延误。这是我们必须遵循的一个基本程序。2003年3月20日，美国政府未经联合国授权同意，开始对伊拉克动武。中国的新闻传媒和世界上大多数国家的媒体一样，大都能及时准确地报道伊拉克战争的战况，满足了广大受众的需要，受到广泛的好评；但是，与此同时，对发生在我国广东继而涉及香港、台北、北京、山西、内蒙古等全国大部分地区的非典型肺炎情况的报道，却没有表现出较高的及时性和公开性，导致了民众一定程度的恐慌和社会不安定。这是我们应该吸取的教训。

在舆论监督中，有时还会遇到下面几种情况：问题是存在的，但调查清楚它的来龙去脉还需要有一定的时间，不可能及时采访和报道；问题是存在的，其原因也大致清楚，但处理这类问题需要协调各方面关系，有的还需要等待一些条件的成熟，不能及时采访和报道；问题重大，报道后会对受众产生重大影响，考虑到受众的心理承受力，需采用逐步深入报道的方式；等等。舆论监督的目的是为了促使问题的解决，是为了有利于化解矛盾。所以，在舆论监督中，除了强调快速反应外，有时还需要采用延时报道的方式。当然，延时并不是故意的无限制的拖延，那样也是不利于问题解决的。

在时间程序中，强调“适时”是十分重要的。所谓“适时”，就是要把握一个度。该快则快，该慢则慢，该发则发，该压则压，一切从被监督的对象、问题、性质和有利于全局出发。

空间程序　空间程序说的是舆论监督传播的范围问题。在新闻报道中一般有两种情况，一种是公开报道，让大众广泛知晓；一种是采用“内部参阅”的形式，仅送上级领导或有关部门阅读。

搞舆论监督，一般来说都希望用公开报道的形式，这样可以使被监督者的行为和过程公布于众。公开报道一般来说有利于问题的解决，对于一些腐败问题，还可以起到震慑邪恶、伸张正义、警戒大众的目的。而作为新闻媒体，能够利用公开报道的方式揭露问题和腐败，促进问题的解决和对腐败的惩治，也是新闻工作者参与社会、为社会作贡献的一种表现，应该受到肯定和赞扬。

“内部参阅”是舆论监督中的一种不可少的报道方式，应受到媒体和有关领导、部门的重视。在新闻界，每年除了对公开发表的新闻作品予以评选、奖励外，还召开有关内参的研究和评选会。2002年8月就召开了“人民日报暨省市自治区党委机关报优秀内参评选会”。从参评稿件中反映的问题来看，内参大致有以下几种类型：

揭露型。它是内参最基本也是影响力最大的一种。此类有的揭露重大事件内幕、事实真相，如南丹“2001.7.21”特大矿难，就是《人民日报》记者冒着生命危险以内参的形式反映到中央后得到解决的；有的揭露领导干部的腐败丑行，如《湖南郴州市委大院有淫窝》就是这样一份内参，中央领导批示后，4名当事人被刑事拘留，5名干部被免职；有的揭露损害人民群众利益的恶性案件，如《湖北日报》的《监利县连续发生3起逼死农民的恶性事件》、《湖南日报》的《苏仙区一农民私接有线电视被民警活活打死》、辽宁电台的《沈阳市公安局霸占一家台资企业》；等等。

情况反映型。这类内参主要以反映信息、研究问题为主。它涉及国际国内政治动向；党的方针政策在基层实行情况；刚刚出现的新事物、新现象、新思潮、新苗头、新趋势等；对社会传言的不同声音；等等。

批评建议型。这类内参在于发现问题、反映问题，提供解决问题的方法和思路，为领导决策服务。^[18]

公开报道和内部参阅是新闻媒体进行舆论监督的两种不可少的形式，要视具体报道对象和问题决定采用哪种形式。在新闻从业人员中要纠正一种倾向——只愿进行公开报道，不愿干内参工作。其实，内参的作用是十分巨大的，同时，在司法过程中它还受到某种程度的保护。当然，内参也要实事求是，也要按新闻规律办事。

角色程序　角色程序说的是在舆论监督中，新闻记者在采访报道中的角色问题。人在社会中生活，因承担一定的社会责任而扮演着一定的社会角色。不同的社会角色，要求该角色有不同的社会表现，否则，便会发生角色冲突。党的十六大报告在阐述坚持和完善社会主义民主制度时指出，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。舆论监督就属于政治参与的范畴。公民的“有序”参与至少应包括这样两层意思：其一，公民在政治参与、管理国家大事中，要遵循有关法律程序、道德程序、时间程序和空间程序进行；其二，公民在参与管理中，要按各自不同的角色要求，遵循一定的角色程序进行活动。记者作为一个普通的公民，自然也应遵循这一原则。

在当前的舆论监督中，记者的角色错位大致表现在两个方面：一是超越法律的界限，以居高临下的姿态干预法律生活，在自己的采访报道中常有命令指挥司法部门如何行为的言词；二是超越普通公民的界限，以为自己就是人民的代言人，在采访报道中常以自己的意见代表大众的意见，对公民中的不同意见特别是与自己相左的意见不予支持，甚至全部否定。由于角色的混乱和错位，不仅影响了其他角色者的意见表达，同时也使我们的舆论监督报道在某些情况下表现出一定程度上的不足，影响到舆论监督的效果。

在2006年安徽省卫生厅副厅长尚军一案中，原安徽省卫生厅副厅长尚军，因涉嫌受贿九十余万元和九十八万余元巨额财产来源不明，被安徽省安庆市检察院提起公诉。此事一出，在没有经过司法机关证实的情况下，一些媒体将许多未经核实的所谓“桃色新闻”公之于众，并被全国众多都市类媒体和网站转载。而有媒体记者亲赴安徽阜阳、安庆调查采访后，证实这是一起无确凿证据情况下被夸大了的“新闻”。^[19]这种媒介审判的现实危害性被法学界和新闻学界的学者诟病已久，可是仍有蒋艳萍、张金柱、董晓阳、尹冬桂等诸多报道确都明显地干预了法律审判，使得舆论监督一再错位。

审批程序舆论监督是一项严肃的工作，一般来说都需要经过严格的审稿程序，这是保证舆论监督有效性的重要一环。多年来，经过新闻工作的实践，新闻管理部门和有关信息发布的审核部门逐渐形成了一些审批程序，对于新闻报道来说是有效的。如对“重大自然灾害(如地震、水灾等)和灾难性事故，应及时作报道。有外籍和港澳乘客的飞机、火车、轮船、汽车失事，应尽可能在事件发生的当天对外报道。如有一些情况一时查不清，可先作简短的客观报道，然后再作详细的报道。突发事件凡外电可能报道或可能在群众中广为流传的，应及时作公开报道，并力争赶在外电、外台之前”。又如，“为了争取新闻报道的时效，对于不同性质确定在不同范围分开报道的突发事件，可分阶段发稿。新闻发布单位在获得中央或地方有关部门提供的或记者自行采访到的确切消息后应尽快发出快讯，先对最基本的事实作出客观、简明、准确的报道，然后再视情况的发展发出后续报道。要减少快讯送审层次。为保证突发事件发稿时效，省、自治区、直辖市政府和国务院有关负责人对新闻单位送审的稿件，应随到随审，不要拖延，尽快退新闻单位”，等等。

上述文件精神都是为了保证突发事件的迅速报道。同时，对于一些涉及不同方面问题的报道，宣传管理部门及有关部门也制定了相关审稿程序。如“涉及国家重要机密和纵火爆炸造成惨重伤亡的火灾案例，一般不要公开报道。凡是公开报道的火灾统计数字和案例的事实情节，公安机关要指定专人负责核实，统一管理。新闻部门要注意复核，以保证新闻报道的真实性”。又如“关于地震、气象、洪水等可能造成重大影响的预报或预测，一般不作公开报道；需要报道时，必须经国务院有关部门批准，由新华社统一发布”。再如“对突发事件的报道要有利于我国的改革、发展和稳定，有利于维护我国的国际形象。报道必须真实准确，争取时效，把握时机，注重效果。加强对采访突发事件记者的管理。负责处理突发事件的单位要指定专人管理参加现场采访的记者，并为记者提供必要的工作方便。记者在采访中要严格遵守宣传纪律，服从现场指挥，不得妨碍事件处理工作”，等等。

对突发性事件的报道是舆论监督中的一项重要内容，对它的审稿程序是一项政策性很强的工作。在报道中仅仅只注意一个“抢”字、一个“新”字显然是不行的。在报道中严格遵守上述各项规定，是保证报道准确无误，有利于解决问题和保证社会稳定、促进社会发展的重要环节，我们不可有任何轻视和疏忽。^[20]

本章结语

世上一切事物都是需要并按照一定的程序运动的。而程序的制度化和科学化是保证工作有效的基本前提。程序一旦设置，它就以严格的条文形式要求所有参与行动者都必须按此规定的步骤行动，不得有违。这种规范的程序可以克服人们的随意性，特别是防止有权者滥用职权胡作非为或越俎代庖。这种程序的规范性有利于保障参与者利益，促使社会活动正常进行。

科学的发展、时代的进步，不仅对人们提出了科学决策、民主决策的要求，而且，对于决策程序的科学化、民主化、法制化和完美化也提出了更高的要求。我们应该认真地研究程序制度化的各方面问题，使我们的工作、学习、生活和思维的各个方面都有一个大的进步。

【注释】

[1]参阅《环球时报》，2003年9月12日。

[2]赵振宇：《决策与程序》，载《人民日报》，2004年6月11日。

[3]赵振宇：《113∶6的启示》，载《人民日报》，1990年12月5日。

[4]参阅资料：《南方周末》2003年11月13日，新华社2004年2月22日电，《外滩画报》2004年2月25日。

[5]参见《人民日报》，1995年11月6日。

[6]如1926年以表彰“第一个揭开致癌原因面纱一角的人”菲比格而颁发的诺贝尔医学奖，20年后被证明是错误的。参见《中国科协报》1993年10月14日。

[7]参见《南方周末》，1998年7月10日。

[8]赵振宇：《“科学家陪审团”质疑》，载《中国科协报》，1998年9月10日。

[9]赵振宇：《今天我们该怎样开听证会》，载《南方周末》，2007年11月15日。

[10]据《人民法院报》报道，2000年4月8日。

[11]转引自《文史哲》，1999年第6期，徐显明文。

[12]［美］泰罗：《科学管理原理》，中国社会科学出版社1984年版，第155页。

[13]［日］谷口安平：《程序公正》，见宋冰编《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版社1998年版，第376页。

[14]参见韩强《程序民主论》，群众出版社2002年版，第34页、第295页。

[15]《立法争议显利益分歧，民意吸纳程序须改进》，《南方都市报》社论，2006年6月21日。

[16]唐惠虎：《舆论监督论》，湖北教育出版社1999年版，第145页。

[17]郭镇之：《当前舆论监督的结论和建议》，转引自展江主编《新世纪新闻舆论监督的语境与实践》，中国海关出版社2002年版，第41页。

[18]张厚琛：《新时期党报内参的特点及发展趋势初探》，载《应用新闻》，2002年第10期。

[19]吴秋余：《要谨防“媒介审判”上演》，载《人民论坛》，2007年第3期。

[20]以上内容参见赵振宇《程序的监督与监督的程序》，载《新闻与传播研究》，2003年第3期。