国务院新闻办公室和深圳市新闻办公室联合委托课题

国务院新闻办公室和深圳市新闻办公室联合委托课题——“政府信息公开与新闻发布制度研究”报告 政府信息公开与新闻发布制度研究——深圳“9·20”特大火灾事故处置与信息发布调查报告

复旦大学国际公共关系研究中心课题组⁽¹⁾

2007年1月17日国务院第165次常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)，并于2008年5月1日起正式施行。11个月后，国务院对这项以建设“阳光政府”、保障公民知情权为宗旨的条例进行了盘点。按照《条例》规定，各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。作为全国政府信息公开工作的主管部门，国务院办公厅于2009年3月31日在中国政府网站上公布了《国务院办公厅2008年政府信息公开工作基本情况》。在国务院27个组成部门中，有18个部门发布了本部门的信息公开工作年度报告。截至2009年4月1日17时，仍有外交部、监察部、民政部、司法部、国土资源部、住房和城乡建设部、铁道部等9个部委未见公布工作年度报告。

尽管《条例》的实施仍有不尽如人意的地方，但作为国务院制定的行政法规，作为我国首部有关保护公民知情权的法规，《条例》的建设与实施仍是我国政府法制建设的一件大事，也是我国行政公开法制的一个新起点。

推行政府信息公开，是保障公民知情权、参与权、表达权、监督权的政治要求；是化解社会矛盾，促进社会主义和谐社会建设的客观要求；是转变执政方式，深化行政体制改革的必然要求；是建立反腐倡廉长效机制的制度性要求⁽²⁾。而与《条例》密切相关的政府新闻发布制度，在探索起步、摸索发展、逐步完善等方面，也已经走在了《条例》的前列，并与《条例》实现了良好的互动。在本研究中，课题组正是从中国的新闻发布制度着手，选择了一个按照《条例》的规定，必须进行信息公开的突发事件典型案例；也期望通过此次全面考察、评估其新闻发布的实施与效果，来全面评估新闻发布制度与政府信息公开之间的关系。

1　新闻发布推动了政府信息公开

关于中国的新闻发言人和新闻发布制度的源起，有研究称，早在抗日战争和解放战争时期，我党就已经开展了新闻发布工作；1980年，我国政府也举行了三次新闻发布活动。但按照国务院新闻办官方的说法，直到1982年我国才正式确立了新闻发言人制度，同年3月，我国外交部以发言人形式举行了首次新闻发布会。1983年2月，中央要求外交部和对外交往较多的国务院各部门建立新闻发布制度，定期或者不定期地发布新闻。同年3月1日，时任外交部新闻司司长的齐怀远向中外记者正式宣布：中国外交部从即日起建立发言人制度。在中央提出建立全国新闻发言人制度的要求下，此后，国家统计局、外经贸部、国台办等部门陆续建立了新闻发言人制度。1988年，中央进一步明确要逐步建立和完善新闻发布制度。此后，中国政府的新闻发布工作进入了制度化建设阶段⁽³⁾。

2003年初爆发的非典疫情对国家各部门加快新闻发布制度的建立完善，也起到了一定的催化作用。非典疫情的发生，让党和政府更加感觉到政府信息的公开透明非常重要，也加快了中国政府应对紧急事件的新闻发布制度建设。2004年，我国开始建立从国务院新闻办、中央各个有关部门到地方政府三个层次的新闻发布的体制，并于2004年底基本建成。2006年9月，中国70个部门和31个省区市建立了新闻发布和新闻发言人制度。2007年12月底，国务院新闻办宣布中国的新闻发布制度基本形成。

2008年，也就是《条例》正式实施的第一年，中国政府新闻发布和新闻发言人制度得到了进一步的完善。2008年，国务院新闻办公室共举办了83场新闻发布会，这是历史上数量最多的一年。据统计，2008年，党中央国务院各部门举行新闻发布会521场，各省(区、市)人民政府新闻办公室举行新闻发布会983场。国务院新闻办公室、中央各部门和各省(区、市)人民政府三个层次举办新闻发布会的总数大大超过了往年，达到1587场(不包括奥运会期间北京奥运会新闻中心和北京国际新闻中心举办的300多场新闻发布活动)⁽⁴⁾。

中国新闻发布制度的更加完善，特别是重大突发事件发生后及时的信息发布，为贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》，推进政务公开、信息透明，树立中国开明开放的良好形象发挥了重要作用。2008年，国务院办公厅通过中国政府网、国务院公报、中央主要媒体报道、新闻发布会与出版发行等方式，主动公开了32件行政法规和78件规范性文件，并公布了国民经济和社会发展规划、重大工作部署等八大方面的信息。而在突发事件方面，相比过往，政府主动公开信息的力度有所加大，例如在汶川大地震中，政府及时发布抗震救灾进展情况，公布了汶川地震灾后恢复重建条例与灾后恢复重建总体规划，并先后公开报道了26次国务院抗震救灾总指挥部会议的主要工作部署情况。另外，政府还公开了抗震救灾捐赠款物的管理使用等方面的规定⁽⁵⁾。包括新闻发布会、新闻发言人在内，政府力推信息公开、政务公开，政府网站、百姓明白卡、政府公报、“政务超市”等新生事物被人们熟识。“知情是取得共识的基础，在群体利益诉求日趋多元的社会条件下，政府要把行政意图和可能出现的效果向公众讲清楚，就能获得良好的互动和配合，减少政策执行中的摩擦力。”⁽⁶⁾

2　政府信息公开条例保障了新闻发布

作为我国首部有关保护公众知情权的法规，《条例》的出台对提高政府透明度，建立阳光政府，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用都将产生积极而深远的影响。尽管还存在许多不尽如人意的地方，如一些国家部委或者地方政府不履行公开职责，公众援引该条例要求政府公开相关信息受拒，政府信息公开与涉及国家机密等诸多问题，但条例诸多明文规定在明确必须进行信息发布的同时，也从另一个方面保障了新闻发布制度的推进和深入。

第一，体现在政府信息公开的原则上。《条例》第五条明确规定：“行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。”

第二，体现在信息公开的时效性上。《条例》第六条明确规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”而对于一些涉及多个行政部门的信息公开，《条例》第七条明确规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制。行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。”

第三，体现在信息公开的范围上。尽管在实施过程中，会受到涉及国家机密等制约，但《条例》对政府应当主动公开的信息和重点应该公开的信息进行了明确。如《条例》第九条规定如下信息应当主动公开：(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的；(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。第十条列举了十一项条应该重点公开的政府信息：(一)行政法规、规章和规范性文件；(二)国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；(三)国民经济和社会发展统计信息；(四)财政预算、决算报告；(五)行政事业性收费的项目、依据、标准；(六)政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；(七)行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；(八)重大建设项目的批准和实施情况；(九)扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；(十)突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；(十一)环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。而上述标准的确立，依据的正是“公开是原则，不公开是例外”原则⁽⁷⁾，从而最大限度地保证了公开信息的范围。

第四，体现在政府公开的方式和程序上。《条例》第十五条明确政府公开信息应该以便于公众知晓的方式进行：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”

基于此，可以说《条例》的正式实施，在以法律条文的形式强制推进政府信息公开的同时，也赋予了新闻发布制度以法律之剑，保障了新闻发布制度的成熟和深入发展，保障了操作层面的渐入佳境。

3　本课题选择深圳“9·20”事故作为重要案例的原因

2008年9月20日22时49分，深圳市龙岗区舞王俱乐部由于舞台上燃放烟火引起了一起特大火灾，事故造成44人死亡，88人受伤。事故发生时正值北京奥运会闭幕之后，全国范围内毒奶粉、溃坝、矿难等一系列重特大安全事故频发的敏感时段。在深圳本地，又恰逢全国文明城市复查和纪念改革开放30周年等重大工作事件的关键时期。“9·20”特大火灾发生后，立刻引起了全国媒体以及社会各界的广泛关注，成为全国舆论关注的焦点。而不久后社会流传并经各类媒体广泛报道，特别是网络媒体疯传的“大火烧出亿元贪官”风波，在加剧舆论对特大火灾相关的内幕信息需求的同时，也再次将深圳市政府及相关部门推向舆论的风口浪尖。

在深圳实地调查中，课题组发现，深圳有关方面针对火灾采取的应急处置措施以及与之相关的信息发布，无论是在应急措施的及时性、针对性、力度等方面，还是在信息发布的时效性、公开性、准确性等方面，都走在了全国的前列，也受到了媒体记者和本地公众的好评。但如何量化此事在全国造成的重大影响？如何全面评估深圳市政府围绕“9·20”事故所进行的信息发布是否得到了有效传播，传播效果是否有效？全国民众对此是否满意？仅凭单一的定性研究，显然无法全面回答上述问题，必须引入定量分析方法，更全面地评估政府的事故处置与信息公开措施。正是基于这样的原因，复旦大学国际公共关系研究中心课题组受国务院新闻办和深圳市政府新闻办的委托，对深圳“9·20”事故处置与信息发布进行了全面调查与评估。

课题组在选取城市的时候，考虑到全国和深圳在规模和级别上基本相同的城市莫过于京、沪、穗三个一线城市，这些城市的市民整体素质较高，对于时事的关注度也比较高，样本的对比分析比较有意义。同时，为了更为完整地反映全国各地市民对于深圳火灾的认知度，课题组也选取一个西部的城市，考虑到成都人口众多、经济发达，又是西部的文化重镇，所以最后确定了北京、上海、广州和成都这样四个城市作为考察样本。在具体电话样本的选择上，主要根据上述四地的城区电话(不含郊县以及市辖县(市))进行电脑随机抽样。希望探求四地市民对于深圳“9·20”特大火灾处置与信息发布的认知度，以及由此造成的四地市民对于深圳市政府认知和评价的改变。

本次调查采取严格的电脑随机抽样的方式，从抽样框的制定、访员的培训、问卷的制定到抽样方法的实施都严格遵循科学性、严谨性、准确性的原则。课题组成功访问了上述城市城区的459名市民，其中，北京111份、上海137份、广州102份、成都109份，访问通过随机电话访谈市民，数据回收录入SPSS系统进行分析(见表1)。

4　京、沪、穗、蓉四地受访市民的主要情况

本次调查主要询问了四地市民的性别、年龄以及学历等个人信息，一方面可以检验样本与四地市民构成之间的一致性，以此检测抽样的合理性；另一方面也希望了解不同群体对深圳“9·20”事故的认知差别(见表1)。

表1　城市分类——性别

表2　城市分类——年龄

表3　城市分类——最高学历

图1　受访者的男女分布

从表1、表2、表3和图1、图2、图3可以看出，此次电话调查的受访市民男女比例大致相同，年龄主要集中在社会的青壮年阶段(18～45岁人数最集中)，最高学历以中等和高等教育为主，小学以下文化程度和硕士以上文化程度较少，这些情况都基本符合四市城区的人口构成现状(见当地的最新人口统计资料)。

5　京、沪、穗、蓉四地市民知晓度与知晓渠道的测量

一个事故，它的影响力到底有多大？课题组通过一系列信息知晓度的测量，去进行量化，并调查受访者了解事故的渠道。问卷在实施之前经过专家组咨询，保证了问卷问题的科学性和有效性。

5.1　知晓程度与知晓渠道

关于“9·20”事故的知晓度，从表4的数据可以看出，深圳“9·20”事故在全国的

图2　受访者的年龄分布

图3　受访者的学历分布

知晓率还是非常高的，在京、沪、穗、蓉四个城市，有94.8％的受访者听说过这件事。

表4　您知道2008年9月20日发生在深圳龙岗区舞王俱乐部的特大火灾吗？

通过对“9·20”事故知晓渠道的调查得知，公众对此次重大突发事故第一认知的渠道依次是网络(55.1％)、电视(26.8％)、报纸(6.5％)、人际传播(2.8％)、广播(2.4％)和手机短信(1.1％)。可以看到，在“9·20”事故的传播中，新媒体凸显了其受众面广、反应迅速、互动性强的特点，展示了其强大的社会基础。有超过半数的受访者是通过网络渠道第一时间了解到深圳大火的情况的，人数超过了其他传统媒体的总和(图4)。

在电视、广播、报纸等传统媒体中，通过电视媒体第一时间了解“9·20”事故的人数又远远超过了其他印刷媒体和广播渠道的总和，体现出了渠道传播的强大优势(表5)。

图4　受访者第一时间了解深圳火灾的渠道

表5　您最早是怎么知道这条新闻的？

可以看到，在当前的时代背景下的发达都市，网络媒体已经成为公众对重大突发事件第一认知和反应的重要渠道与导向。究其原因，一方面在于互联网新闻具有其他媒体所无法企及的互动性，它可以将传统媒体与受众的传播关系转变为双向或多向互动的传播关系。另一方面，网络新闻在表现形式上可以实现多媒体的整合运作，更加突出表现力与感染力，易于对受众产生冲击。

中国互联网络发展状况统计报告(2009年1月)指出，2008年网络媒体的使用率较2007年提升了近5个百分点，达到78.5％，用户群体增长7900万人，达到23400万人。因此，如何对网络实行有效的监管，以及如何把握此类监管的“度”，已经成为政府相关部门工作所必需面对的前所未有的时代课题(表6)。

表6　2007—2008年网络新闻用户对比

数据来源：中国互联网络发展状况统计报告(2009年1月)

对深圳市检察院针对“亿元贪官案”召开的新闻发布会，此次调查发现，有62.1％的被访问者有所认知。可以认为此次发布会收到了一定的效果。对此次发布会传播的具体内容和公众对这些内容的信度，课题组将在下文进行较为详细的分析(见表7)。

表7　针对社会和网络上流传的“深圳大火烧出亿元贪官”，您是否知道深圳市检察院对此专门召开了新闻发布会

5.2　受访者年龄、学历与知晓度之间的关系

此外，课题组还进一步考察了受访者年龄与“9·20”事故知晓程度之间的关系(见图5)。通过分析发现，19～45岁的群体对“9·20”事故的知晓度最高，其中26～35岁、19～25岁、36～45岁三个年龄阶段的受访者分别排在前三位。

在学历与知晓程度之间，调查发现，知晓度较高的民众的学历普遍在初中以上，其中又以高中或中专、初中、大专、本科居多，分别占据了前四位。这主要与四地市民的人口构成有关。总的来说，公众对“9·20”事件的知晓度与他们所受的教育背景没有特别显著的联系。

5.3　受访者年龄、学历与知晓渠道之间的关系

调查发现，在网络这一最主要的获知渠道之中，19～45岁的人群占据了绝大多数，他们既构成了网民的主体，也是社会力量的中坚和生力军，他们的认知和态度是“9·20”事故受众评估的主体所在(图5、图6)。

图5　受访者年龄与知晓程度之间的关系

图6　受访者学历与知晓程度之间的关系

通过对图7的考察可以发现，无论对哪一个年龄段的受众人群，网络都是其获知此次事件的最重要渠道。从数量来讲，相对年轻化的公众(14～45岁年龄段)，通过网络渠道实现对事件第一认知的人群远远超过其他媒体渠道。而46岁以上的公众群体，这种差距不是非常明显，其他媒体(主要是电视媒体)渠道成为他们获取重大事件信息的重要来源。

无论对哪个学历阶层，网络媒体都是他们获取此次信息最重要的认知渠道，电视媒体次之。在网络这一最主要的获知渠道之中，初中至本科学历者构成了主体，这与四市的市民构成有很大的关系(图8)。

图7　受访者年龄与获知渠道之间的关系

图8　受访者学历与获知渠道之间的关系

对深圳市检察院的发布会受众也可做进一步的分析对比。在受访者学历因素与其对深圳市检察院发布会知晓程度的分析发现，尽管初中学历以上人群成为主体，但其主要与人口构成有关，因此也可以认为学历对知晓程度无显著影响(图9)。

图9　受访者学历与新闻发布会的知晓程度

6　政府新闻发布传播效果的测评

课题组在深圳调研时了解到，9·20事故发生后，深圳市委、市政府、市新闻办和相关部门迅速行动，充分践行“第一时间”准则，按照“及时公开、实事求是、稳定大局”的原则，做到了新闻应急处置基本同步于事故应急处置，收到了较好的效果。这些措施是否得到了有效传播，是否得到了认同？根据调查，课题组将进行较为详细的分析。

6.1　深圳市检察院新闻发布会的传播效果

关于深圳市检察院针对“亿元贪官”所举办的专场新闻发布会，尽管得到了较好的传播，有62.1％的受访者知道了这场发布会，但在传播效果上，却收效甚微，并没有显著改变人们对“亿元贪官”传闻的看法。从表8的数据可以看出，即使深圳检察院专门就“亿元贪官”召开新闻发布会，但是从市民的反馈来看，知道深圳火灾的人，有55.9％还是相信“亿元贪官”的说法，32.2％说不清楚。

表8　根据深圳市检察院的辟谣，所谓的“亿元贪官”只查实受贿6万元，您怎么看这件事？

究其原因，课题组认为与受访者的信息获知源有一定的关系。“亿元贪官”的消息，有55.1％的国内民众是从互联网这一渠道获知的，他们对火灾以及“亿元贪官”等信息来源主要源于网络，不同程度地受网络影响，而在调查中发现，大量网络媒体对此次政府新闻发布的内容持怀疑态度。出于这些原因，被访问者此题选择相信检察院说法的仅有12.0％，结合上题62.1％的新闻发布会知晓率，如何有针对性地提高发布会的效果，是相关部门需要专题总结和研究的课题。

此外，在受访者年龄以及学历对深圳市检察院新闻发布会的信任程度的影响方面，调查发现，在态度没有改变的群体(即还是相信存在“大火烧出亿元贪官”一说的人群)中，26～35岁、36～45岁以及19～25岁列前三位。而在学历因素方面，高中、大专、初中以及本科学历的人群分别占了态度没有改变的群体的前列。对访问当地的城市人口结构，这一部分公众显然是重要的主流人群。因此，两者(图10、图11)都可以从侧面证明，此次深圳市检察院专题召开的新闻发布会没有得到当地主流人群的支持，发布会的实际效果并不成功。

图10　受访者年龄对发布会的信度

图11　受访者学历对发布会的信度

6.2　公众对于政府处置的态度和评价的变化

深圳“9·20”事故之后，从课题组在深圳新闻办调研、媒体报道以及现场采访记者的访谈来看，深圳政府的处理迅速而有效，然而公众是怎么看待的呢？

课题组采取定量分析的方法，采取五点量表的测量方式，问题选项从1～5，同向趋高。关于公众对政府处置的态度和评价变化，课题组向受访者提出了6个问题，分别是：

Q1.特大火灾发生之后，深圳市相关部门迅速查处了一批责任人，并进行了全市安全检查，作为一个市民，您觉得处理结果怎样？(1～5，从非常不满意到非常满意，满意度趋增)

Q2.您觉得，深圳市政府对这次特大火灾相关信息的公开，是否充分？(1～5，从非常不充分到非常充分，信息公开度趋增)

Q3.您觉得，深圳市政府对这次特大火灾的处理是否公正？(1～5，从非常不公正到非常公正，公正性趋增)

Q4.这次特大火灾发生之前，您对深圳的印象？(1～5，从非常差到非常好，好感度趋增)

Q5.这次特大火灾发生后，您对深圳的印象？(1～5，从变得非常好到变得非常差，好感度趋增)；

Q6.您认为，政府及时公开一些重大事故实际情况和处理结果，怎样改变了您对政府的评价？(1～5，从显著降低对政府的好感到显著增加对政府的好感，好感度趋增)

被访问者对这些问题的回答情况如表9。

表9　公众对于火灾事故处理的态度和对深圳城市印象的定量测量

可以看到，民众对于这次深圳火灾的处理结果、信息的公开性、结果的公正性的评价，以及火灾前对深圳的印象和对政府的好感度在“一般”到“比较好”之间。具体来看，被访问公众对深圳市相关部门及时查处责任人的评价相对稍好，不同被访问者之间的态度也比较一致。同时，绝大部分公众觉得深圳市在此次特大事故信息公开程度“一般”，同时也认为政府及时公开特大事件的实际情况和处理结果，对他们增加对政府的好感会有积极的作用。而对此次事故处理的公正程度，被访问者给出了“一般”的结论。总体来看，民众对深圳市政府对此次突发事件的应急处置还是可以接受的。

但另一方面，尽管深圳市政府有效处置了此次重大危机事件，但深圳的城市形象还是因此受到了一定程度的负面影响。

通过配对T检验来检测两组变量可以看到，公众在事故前后对深圳城市形象的印象出现了较大幅度的下降(Q9－Q8=2.7081－3.5556=－0.8475)，落差比较显著(表10)。

表10　火灾前后四市市民对深圳印象的变化

此外，为了深入了解民众对于火灾后深圳城市印象变化的影响因素，课题组把处理过程的公正、公开、市民对结果的满意度与火灾后深圳的印象也做了相关分析，很有收获：

从表11可以发现，处理结果的公开、公正和市民对结果的满意度是正相关的。根据表11所示，正相关程度很高，即上述处理得越好，火灾后对于深圳的印象更好。调查结果显示，尽管突发事件发生后会在一定程度上降低民众对当地形象的评价；但另一方面，如果政府处置公开、公正、迅速，这将提高人们对当地形象的正面评价。这也从一个侧面证明，政府处置突发事件理念、方式和方法的重要性，需要更高标准和要求。

表11　处理过程的公正、公开、市民对结果的满意度与火灾后深圳的印象的相关分析

＊＊Correlationis significant at the0.01level(2-tailed).

表12　影响火灾前后市民对于深圳印象的单因素方差分析

*The mean differenceis significant at the.05 level.

让课题组感到遗憾的是，在此次重大事故的处置过程中，课题组较少看到深圳相关方面“变危机为契机”的结果。从表12可以看出来，贪官和火灾的“传播合力”，使得公众对于深圳的整体印象明显下降。

6.3　公众对于“9·20”事故处置的关注点

只有了解公众的关注点，才能更有效地在传播途径中注意这些有效点，从而增加民众对于政府处理类似突发事件的满意度。就深圳“9·20”事故而言，大火发生后公众对于深圳事故的关注点有哪些呢？(表13)

表13　公众对于深圳火灾关注点的复合选项分析

Omissing cases，459valid cases

在这一道不确定项的选择问题中，平均每个被访问者关注了大约3个问题。在这些课题组预设的选项中，公众最关心的三个因素分别是“调查过程的全程追踪”、“第一时间公布真相”、“公开透明处理的过程”，而“主管领导的表态”和“符合程序的处理结果”两个因素的关注度相对较低，基本不到前三者的一半。

这一现象引起了课题组的关注。因为这显然有别于以往的政府突发事件的发布和新闻媒体对于突发事件的报道中所形成的普遍印象。即，突发事件发生后，政府在处置和媒体在报道突发事件中，总会积极突出某一层级领导的现场指示和批示，且领导人的级别与媒体报道的程度呈正相关。

而在此次调查中发现，公众对这种重大突发事件的关注点，主要还是集中在了迅速了解真相、过程的全程追踪和处理过程的透明公开三个层面，而政府和媒体更加看重的领导批示与作为(表态)竟居于关注的末位。同时，公众对政府和媒体公布事件真相和处置过程的需求，也远远大于对“符合程序的处理结果”的关注。

这些情况也在提醒相关部门，在政府的突发事件处置以及新闻应急处置过程中，重要信息的第一时间及时发布是抢占舆论制高点的重中之重，而全面、透明化的事件处理过程，则是满足公众知情权、掌握信息主动权的首要任务。

6.4　不同城市间对“9·20”事故处置的评价差别

上文课题组分析了北京、上海、广州和成都四个城市对深圳“9·20”事故的一些总体看法，那么四个城市之间是否也会因地域、经济、人文等诸种因素的差异，而对“9·20”事故评估存在不同？(见表14)

表14　不同城市间对于深圳市政府处理火灾评价的单因素方差分析

DependentVariable：recodedQ10Scheffe

从调查结果可以看到，上海被访问者对此次深圳“9·20”事故的处置相对满意度稍好一些，其次是广州和北京。而相比之下成都被访问者的评价更低一些。总的来讲，这些差别不是非常显著。

7　本课题对政府信息公开和新闻发布的启示

7.1　强化标准，确保信息发布及时、透明、公开、准确

在“9·20”事故中，深圳市政府以及相关部门充分践行了“第一时间”的行动准则，按照“及时公开、实事求是、稳定大局”的原则，迅速组织新闻发布，积极加强正面引导，抢占舆论主动权。9月21日凌晨1：30，深圳新闻办已拟定首份新闻稿散发给现场媒体。21日中午，协调龙岗区召开了第一场新闻发布会，向社会公众发布了事故相关信息，并成为深圳近年来突发事件组织新闻发布会最快的一次案例。22日，又召开了第二场新闻发布会，通报事故处置的最新进展情况。经过宣传部门在“第一时间”内的紧张工作，在事故发生后的几天里，绝大多数新闻媒体的报道中，有关事故的基本事实都来自新闻发布工作中公布的信息。

在本次调查中，公众对深圳此次火灾事故处理还是可以接受的，态度的均值都在3以上(Q5对政府处置事件的满意度：3.3，Q6政府对相关信息的公开度：3.1，Q7政府在事故处置中的公正度：3.2)，但也必须看到，公众对这些情况的满意度实质上并不是很高。因此，政府在处理类似重大突发事件的时候，还是需要尝试和探索更多的有效方法。

根据民众的需要进行信息发布，即民众最需要做到的应当是事件真相的及时、透明、公开。真相一定要跑在谣言之前。如果政府不能抢占舆论的制高点，让谣言肆意传播，对于政府的公信力会有很大的损害，也增加了政府处置的难度。

7.2　深化研究，健全突发事件的舆情研判机制

7.2.1　充分认识网络传播的特殊地位

尽管根据中国互联网信息中心(CNNIC)的《第23次中国互联网络发展状况统计报告》，截至2008年底，中国网民数量达到2.98亿，较2007年增长41.9％，互联网普及率达到22.6％，略高于全球平均水平(21.9％)。但在一般的认知以及传播研究之中，对网络和网民的影响依然没有引起足够的重视。但在本次调查中，网络已经超过其他所有传媒，成为深圳“9·20”事故的最大信源和传播渠道，受众人数占据了所有传播渠道的一半以上，这说明新媒体的崛起，已经成为民众了解深圳“9·20”事故信息、“揭发内幕”和“传播内幕”的重要渠道。

7.2.2　切实推进网络舆情监控工作

2008年6月20日，胡锦涛总书记在人民日报社考察工作时强调：“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，高度重视互联网的建设、运用、管理，努力使互联网成为传播社会主义先进文化的前沿阵地、提供公共文化服务的有效平台、促进人们精神生活健康发展的广阔空间。”

对于政府新闻发布来说，新媒体是了解舆情、占领“舆论场”的重要手段。要想更有效地利用新媒体，必须根据网络舆论的特点，采取相应对策。就目前而言，近年来，各地政府部门在网络舆情监测上投入了大量的物力和人力，并收到了一定的效果。但具体到一些突发事件个案上，是否能精确、及时、深入地把握网络舆情的态势和走向，并进行积极有效的舆论引导，一直是值得担忧的一个问题。就此次深圳“9·20”事故而言，“亿元贪官”风波显然出现了疏忽和滞后，直接影响了此次事故处理的公信度。且在检察院新闻发布会后，又未能及时评估发布会传播效果以及民众认知的改变，并依据这些变化采取针对性的信息发布和舆论引导措施，导致公众对此次重大危机事故处理乃至整体深圳市城市形象的看法都出现了显著的下降。这些都是应该引以为戒的。

7.2.3　健全舆情研判机制

在此次“9·20”危机应对中，“亿元贪官”事件是一个负面的教训。虽然深圳市政府新闻办较早地关注到这个动向，也及时地向有关部门作了通报并建议作出回应。但遗憾的是，建议未能得到相关部门的采纳。直至中国香港报纸、广东本地报纸甚至新华网都作了大篇幅报道，有关部门才采纳新闻办的建议举办新闻发布会。而此时显然已经失去了信息发布的先机。从事后的公众调查来看，此次发布会收效甚微。

从“9·20”事故进一步推广到类似事件的新闻发布，课题组建议：当司法介入突发事件调查后，地方政府宣传部门应当及时与司法部门进行沟通(必要时请上级协调)，在摸清基本事实和不影响司法公正及司法正常进展的前提下，应当及时向社会公布案情推进的基本情况，在最大限度上实现流程化的“全程发布”，而不应在社会上各种流言越传越广、越描越细之时“闷头苦干”，直到最终结果出来时再进行所谓的“总结发布”，甚至在发布后还需要继续付出极大的努力去扭转社会舆论。

7.3　制度推进，进一步提升新闻发布的引导效果

7.3.1　政府新闻发布的效果亟待改善

从本次调查的结果来看，公众对于政府举办新闻发布会的认知度较高，但是对于新闻发布会的内容相信的程度却不尽如人意，大部分公众宁可相信“亿元贪官”一说，也不愿相信检察院公布的现已查明的6万元事实。这固然与两个数字之间的巨额悬差相关，实际上更是与相关部门新闻发布的时机、新闻发布的方式方法(如没有回答记者提问环节)等高度相关。这也是政府在处置类似突发事件时，必须加以高度重视和引以为戒的。由此看来，政府新闻发布会的效果评估极为重要，不可缺少。虽然深圳市政府此次在国新办系统率先进行了全面评估，但受时间滞后等因素的影响，未能及时有效、有针对性地采取措施进行修正和完善。因此，课题组建议，突发事件新闻发布的效果评估，不但一定要做，而且一定要迅速。只有这样才能切实提高新闻发布的效果，特别是有针对性的提升突发事件的新闻发布效果。

7.3.2　政府新闻发布的技巧尚需加强

迫于日益紧张的舆论压力，在深圳市新闻办的建议下，深圳市检察院举办了专场新闻发布会，通报了深圳“9·20”特大火灾涉案人员的初步调查情况，并对一些媒体近日报道的“原深圳市公安局龙岗分局副局长陈旭明涉嫌在龙岗区舞王歌舞厅拥有干股，家藏现金千万余元，总资产过亿元”等传言作出了澄清。但遗憾的是，新闻发布会上，检察院新闻发言人在宣读完通稿后，匆匆离场，没有回答现场记者的提问。

在课题组的事后调查中发现，此次发布会在公众中产生了较大的反响。虽然部分媒体根据新闻通稿进行了报道，但也有很多媒体以评论的形式对深圳检察院的发布内容和发布方式发出了质疑之声，认为检察院有所保留，更有网络评论将矛头指向了官官相护，进一步扩大了“亿元贪官”案的负面影响。

7.3.3　注意探寻政府新闻发布的新模式

根据党和国家相关文件的规定，以及中国传媒体制等方面的原因，国家以及地方政府在突发事件新闻处置中往往重视传统的新闻发布会，重视党报、党刊、电视台等传统的主流媒体，而对网络等新兴媒体重视不足，也缺少专题的研究。此次调查中关于“亿元贪官”风波的发现也提醒我们，政府如果想迅速有效地进行突发事件的新闻发布，一定要注意对于网络的利用和管控，其重视程度甚至要超过其他所有媒体，尤其是类似“亿元贪官”之类的涉及社会敏感以及政府信誉的问题，在传统的新闻发布会等信息沟通模式的基础上，一定要建立在网上的新闻发布基地，比如把发布会放到网上实时发布等(网络直播或发布后的视频和文字整理后上网)，真正实现突发事件信息的“多元化发布”。

7.3.4　进一步强化政府新闻发布的时效性机制

课题组在深圳调研时了解到，深圳市政府新闻办自我加压，在全国率先提出了突发事件新闻发布的“120分钟原则”，即在突发事件发生后的120分钟内要将相关信息发布出去。尽管在执行过程中，受制于事故现场等因素的影响，这条原则实施有一定难度，但课题组认为这条原则的意义重大，作为政府新闻发布的时效性机制经进一步梳理后可向有条件的地区推广。

就“9·20”事故来说，受制于事故发生时间、现场进入等因素的影响，事故发生后近3个小时后，即21日凌晨1：30分已将第一篇新闻通稿分发给现场媒体。此后，随着事故调查以及领导到达现场(领导对事故作出了重要指示和批示)，新闻通稿内容也逐步丰富。但课题组注意到，这也困扰了新闻宣传部门：如果等主要领导的指示和批示都齐全后再发新闻通稿，势必会影响新闻通稿的时效性。课题组在访谈时，深圳新闻宣传部门的许多同志都提到了为新闻通稿“减压”的问题。他们认为，只要在基本事件明确的情况下，就可以立即发布新闻通稿，而领导的批示和指示，可以陆续单独发布，也可以在时间允许的范围内整理成后续新闻通稿发布，供党报等主流媒体采用。

7.4　统一认识，维护政府部门的形象

7.4.1　权威部门如何发出权威声音值得认真研究

政府把一切应当告诉公众的事务向公众通报，是政府相信公众、相信自身力量的表现，也是塑造执政公信力的重要手段。但在本次评估过程中，课题组发现了一个值得深思的现象。在“9·20”事故后，当深圳检察院对“亿元贪官”传言进行辟谣时，国内众多媒体或多或少地表现出了质疑的态度。而反观中国香港的一些主导媒体，在同一个事件中却会大量采用权威部门发布的信息，即便它们对内容有所质疑，也会基本遵循客观的原则，兼具报道双方的声音。是不是政府及相关权威部门的公信力出了什么问题，如何维护和再塑造政府部门在公众和媒体中负责的权威形象，都值得认真研究。

7.4.2　变危机为契机，不断提升政府部门形象

从我国最近几年的实践来看，我国各级政府总体上对新闻发布越来越重视，操作渐趋规范，在危机处理中发挥的作用越来越大。近年来，我国各级政府纷纷出台了在突发事件中发布新闻的有关规定，尽管很多规定的很多条款还有值得商榷之处，但总在朝着一个正确的方向前进，即“利用新闻发布来促进危机更快更好地解决”。无数次的突发事件已经从正面或反面证明：当突发事件发生后，政府形象的改善与政府在危机处置中及时、透明、公开、准确的程度高度呈正相关。本次调查也以第一手的客观数据证实了这一结论。这也进一步说明，只有将及时、透明、公开、准确作为突发事件处置和新闻发布的原则，才能真正做到变危机为契机，通过突发事件的处置，挽回、修复并提高政府业已受损的形象。

课题组也注意到，突发事件发生后，单单就突发事件本身进行媒体沟通还远远不够。如何针对突发事件反映出的深层次问题，策划好“媒介事件”，与媒体与民众进行深度沟通和引导也极为重要。如深圳“9·20”事故呈现出的内地媒体和民众对司法介入结果之不信任(而中国香港媒体却比较信任)，就是突出一例。这就需要我们适时进行“媒介事件”的进一步策划，以更好地沟通媒体和民众。

【作者简介】

孟建，复旦大学新闻学院教授、博士生导师、副院长，兼任复旦大学视觉文化研究中心主任，复旦大学国际公共关系研究中心主任、中国高校影视学会常务副会长。主要研究领域：视觉文化传播、公共关系学等。

附件：

深圳“9·20”事故处置与信息公开电话调查问卷

您好，我们这里是复旦大学国际公共关系研究中心，因为科研的需要，我们想了解一下您对深圳龙岗火灾的看法，麻烦耽误您两三分钟，谢谢。

1.您知道2008年9月20日，发生在深圳龙岗区舞王俱乐部的特大火灾吗？(就是烧死44人，警察收保护费，大火烧出亿元贪官等)

A.听说过　B.没有听说过(选择A请继续，选择B请跳至第8题)

2.您最早是怎么知道这条新闻的？

A.电视　B.报纸　C.广播　D.网络　E.别人告诉的　F.手机短信

3.针对社会和网络上流传的“深圳大火烧出亿元贪官”，您是否知道深圳市检察院对此专门召开了新闻发布会进行辟谣？

A.知道　B.不知道

4.根据深圳市检察院的辟谣，所谓的“亿元贪官”只查实受贿6万元，您怎么看这件事？

A.还是相信亿元贪官一说　　B.相信检察院的说法　　C.说不清楚

5.特大火灾发生之后，深圳市相关部门迅速查处了一批责任人，并进行了全市安全检查，作为一个市民，您觉得处理结果

A.非常满意B.比较满意C.不好说D.比较不满意F.非常不满意

6.您觉得，深圳市政府对这次特大火灾相关信息的公开，是否充分

A.非常充分　B.比较充分　C.不好说　D.比较不充分　F.非常不充分

7.您觉得，深圳市政府对这次特大火灾的处理是否公正？

A.非常公正　B.比较公正　C.不好说　D.比较不公正　E.非常不公正

8.这次特大火灾发生之前，您对深圳的印象

A.非常好　　B.比较好　　C.一般　　D.比较差　　F.非常差

9.这次特大火灾发生后，您对深圳的印象

A.变得非常好　B.变好了一些　C.没什么变化　D.变差了一些　E.变得非常差

10.您认为，政府及时公开一些重大事件实际情况和处理结果，怎样改变了您对政府的评价

A.显著增加对政府的好感　　B.增加了一些对政府的好感

C.没什么变化　　　　　D.降低了一些对政府的好感

E.显著降低对政府的好感

11.您觉得，关于政府信息的公开，哪些是您比较关注的？(可多选)

A.第一时间公布真相　　　B.调查过程的全程追踪

C.主管领导的表态　　　　D.公开透明处理的过程

E.符合程序的处理结果

被访者资料

请问您的性别：A男　B女

请问您的年龄：

A.14～18岁　　B.19～25岁　　C.26～35岁　　D.36～45岁

E.46～55岁　　F.56～65岁　　G.66岁以上

请问您的最高学历：

A.小学及以下　B.初中　C.高中或中专　D.大专　E.本科　F.硕士及以上

【注释】

(1)本报告是国务院新闻办公室和深圳市政府新闻办公室联合委托课题“政府信息公开与新闻发布制度研究”的一部分。课题组成员：孟建、裴增雨、卜昱、王帆、孙少晶。

(2)陈富智：《关于〈政府信息公开条例〉的几个问题(上)》，《中国行政管理》，2007年第11期。

(3)《中国新闻发言人制度25年：从不许问到舌战》，国务院新闻办公室网站，http://www.scio.gov.cn。

(4)王晨：《2008中国以更开放姿态向世界说明一个真实中国》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2008-12/30/content_10579309.htm。

(5)《国务院“盘点”政府信息公开情况》，《财经》2009年第4期，http://www.caijing.com.cn/2009-04-02/110132001.html。

(6)新华视点：《点击5年政府民主决策关键词》，新华网，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-02/28/content_7687295.htm。

(7)陈富智：《关于〈政府信息公开条例〉的几个问题(上)》，《中国行政管理》，2007年第11期。