基于公共危机管理的媒介治理

基于公共危机管理的媒介治理

张金海　王润珏

【摘要】中国社会已进入矛盾凸显的高风险社会，公共危机频发。从SRAS到“苏丹红”事件再到汶川地震，我国媒介危机传播观念逐渐成熟。科层制媒介治理方式在危机化解中体现出优势。然而，媒介危机预警功能的发挥则有赖于治理方式的改进。

【关键词】公共危机　媒介治理　危机预警

近年来，公共危机事件接踵而至，发生频率持续上升。无论是作为政府危机管理的手段，还是作为民众信息获取的渠道，媒介在公共危机事件处理中的重要性日益凸显。公共危机处理的经验表明，公共危机传播中的媒介行为还对危机事件的发展产生影响。因此，需要思考的是，公共危机常态化背景下，什么是符合中国社会现状的媒介治理方式？

1　高风险社会与频发的公共危机

按照国际经验，人均GDP达到1000美元，基尼系数超过0.4，预示社会因收入分配差距加大而将进入矛盾多发期。如果不能有效消解多发的社会矛盾，将导致社会危机。西方发达国家都曾先后经历过这一社会发展时期。

改革开放以来，中国经济30年持续高速增长。据2007年的统计，我国国内生产总值已达246619亿元人民币，人均GDP2456美元。1994年，中国基尼系数达0.467，首次超过0.4的国际警戒线。其后十余年，我国的基尼系数一直维持在0.45以上；2005年，更是高达0.561。这预示中国社会不仅进入矛盾多发期，并已进入矛盾凸显的高风险社会。

中国社会正经历双重转型：一是从传统社会向现代化社会的社会结构转型，二是从计划经济向市场经济的经济体制转型。在中国经济30年持续高速增长的过程中，因市场机制先天缺陷所导致的某种“市场失灵”，也因制度建设滞后所造成的“政府失灵”，酝酿着多重的社会矛盾：因社会分配的不均，造成贫富两极分化的加剧；因社会保障机制的不健全，造成社会弱势群体的生存无助；因社会资源配置的不公，造成社会各利益主体利益冲突的日益激化；下岗、失业、低收入，引发日益增多的社会群体的生存危机；面积越来越广、程度越来越深的制度性腐败，造成官民、干群、执政者与社会公民对抗情绪的加深，等等。这一系列曾被中国经济持续高涨不同程度掩盖着的社会矛盾，当中国社会进入一个特定的历史时期时，同时显露，同时激化。在世界范围内还没有一个国家像中国这样，人口规模如此之大，发展速度如此之快，以及发展过程中遭遇的如此诸多的社会矛盾与冲突。

种种迹象表明，整个世界也已步入非稳定状态的危机频发期：进入21世纪，危机呈现高频次、多领域的发生态势，既有自然危机(如印度洋海啸、汶川地震)也有社会危机(如美国“9·11”恐怖袭击、SARS事件等)。由于缺乏既有认识，非传统危机往往不可预测、难以判断、控制滞后，已成为公共安全的重大威胁；社会化大生产和专业化分工造成社会生活各个领域间的普遍关联，突发性灾害事件极易被放大为社会危机；“利益共享、风险共担”的全球依存关系推进了危机事件国际化程度，世界上任何地方发生的危机都有可能影响中国。

因此，对当前的中国而言，全面提升公共危机管理能力的需求比以往任何一个时期都更为迫切。

2　三次突发公共危机事件中中国媒介行为的检视

2.1　SARS事件：集体失语

SARS自2002年11月在我国内地出现病例并开始大范围流行。我国媒体在这场危机中的信息传播状况，可以以2003年4月17日，中央政治局召开专门会议为界，划分为两大阶段：4月17日前，政府对SARS传播状况的信息严格管制；4月17日后，信息报道予以放开。

2003年1月5日广州《新快报》报道了广东河源收治的两名“不明病毒感染者”的病情报道，但并未引起政府和民众的关注。2003年2月8日(春节后的第一个工作日)中午时分，“广州发生致命流感”的消息以手机短信和口耳相传等形式在人群中传播，并引发板蓝根、白醋等物资的抢购风潮。3月初，SARS侵袭北京，但由于正值“两会”期间(3月3日到3月18日)，这一信息又被长时间隐瞒。在主流大众媒体“集体失语”的情况下，互联网及其他通信手段再次成为信息传播的主渠道。直至4月3日，卫生部就“非典”疫情召开了第一次新闻发布会后，主流媒体开始对“非典”疫情进行报道。4月17日，中央政治局召开专门会议，明确要求各级部门“准确掌握SARS疫情，如实报告并定期对社会发布，不得缓报、瞒报”，动员全民战胜“非典”危机，非典信息开始进入全面公开阶段，成为所有媒体的关注焦点。2003年4月20日中央宣布解除卫生部部长张文康、北京市市长孟学农的职务。进入5月中旬，广东与香港地区已基本控制疫情的大范围蔓延，北京的疫情也得到稍缓，但此时“非典”依然是各地方媒体新闻报道的头条和重点。

2.2　“苏丹红”事件：集体放声

2005年2月18日，英国食品标准管理局FSA，就食用含有添加苏丹红色素的食品问题向消费者发出警告，并在其网站上公布了亨氏、联合利华、麦当劳、可口可乐等30家企业生产的可能含有苏丹红的共360种产品清单。中央电视台随即进行了报道。

2005年2月23日，国家质检总局发出紧急通知，要求各地加强对含有“苏丹红一号”食品的检验监管，严防含有“苏丹红一号”的食品进入中国市场。2月24日，全国“苏丹红”彻查开始。随后，有关苏丹红的调查、分析报道成为各大媒体的重要内容。中央电视台在新闻节目中多次披露相关事件信息，并在《焦点访谈》、《每周质量报告》中以专题形式进行深度报道；从3月1日起《中国食品质量报》对“苏丹红”事件进行了不间断报道。自3月4日北京首先检出亨氏“美味源”辣椒酱含有“苏丹红一号”开始，涉“红”事件的报道不断见诸报纸﹑电视﹑网络等各大媒体。《人民日报》﹑《光明日报》等主流媒体和人民网﹑新华网﹑新浪网等网络媒体均将有关苏丹红的信息刊登于醒目位置。报道内容既包括“苏丹红”处理进展和涉“红”企业的曝光，如《山西市场惊现含有致癌色素“苏丹红一号”产品》(人民网，3月8日)、《再次发现“苏丹红”肯德基又有3种食品停售》(《北京晚报》，3月19日)，也包含大量对我国食品生产企业诚信操守和食品监管体系的问责，如《苏丹红让谁“脸红”》(《人民日报》，4月8日)、《监管部门工作的缺位是对维权最大的危害》(《法制日报》，3月16日)、《中国现代化要避免重蹈发达国家覆辙》(《新京报》，3月8日)。

2005年4月6日，卫生部发布《苏丹红危险性评估报告》，称偶然摄入含有少量苏丹红的食品，引起的致癌危险性不大。4月9日，“苏丹红”事件“元凶”广州田洋食品有限公司的两个主要涉案人员谭伟棠、冯永华被公安机关刑事拘留。至此，“苏丹红”事件告一段落。

2.3　四川地震：从容应对

2008年5月12日下午2点28分，四川都江堰市汶川县发生了里氏7.8级强烈地震(5月18日，国家地震局经详细测定将震级修订为里氏8.0级)。地震发生后约18分钟，新华网开始发布消息，第一张地震图片也由新华社在地震发生28分钟后迅速发出。新浪、腾讯等网站也迅速转发了地震发生的消息。中央电视台在地震发生32分钟后即15时，在新闻频道口播第一条新闻；15时20分，打破原有节目安排，推出汶川地震直播；1个多小时以后，温家宝总理已经在飞往地震灾区的专机上接受记者采访；新浪、搜狐等门户网站上开辟专栏并汇集大量地震相关信息，除地震发生的消息外，还包括地震防护、地震发生、震后自救等信息，以及汶川地理位置和地震可能波及范围的动画演示。22时，新闻频道和第一套综合频道并机直播“抗震救灾”特别节目，滚动播出抗震救灾有关消息和工作进展。

与此同时，《人民日报》、新华社、中央电台、中央电视台、四川电视台等多家国家和地方媒体均在第一时间派出多路记者奔赴抗震救灾前线。最多的时候，仅中央电视台派往前线的记者超过150名；新华社超过100名记者奋战在抗灾一线，在一周的时间内播发的稿件达4600多条。5月13日，国务院新闻办、四川省政府每天举行一场新闻发布会，分别邀请政府职能部门的有关负责人以及有关领域的专家，发布灾情震情及救灾动态信息，并公开回答中外记者的现场提问，而且对每场新闻发布会都进行现场直播，不遮掩，不回避，不以“无可奉告”作答。5月14日，新浪网友发布《5·12地震中国网民自律宣言》(不恐慌、不信谣、不传谣、不造谣、不盲动、不悲观、不恶搞、不冷漠、不无知、不谩骂)，5月20日，湖北荆楚网发起了千家网络媒体联合发出抵制汶川地震中各类谣言的倡议。救灾工作全面铺开后，少数境外媒体针对灾区校舍受损严重和学生伤亡较多的情况，提出了种种质疑。人民网迅速组织撰写了《地震中校舍倒塌是世界性难题》等几十篇正面评论文章，邀请有关专家与网民在线交流，解疑释惑。针对一些中国地震预警机制的质疑，新浪网在首页刊登《一定要看，关于这次地震认识的误区》一文，不到一天时间网民阅读达87万多人次。⁽¹⁾

地震发生后的数月内，全国各级、各类媒体均以文字、图片、视频、博客等形式，多角度、全方位、立体化地对抗震救灾进行报道，内容涉及震情灾情、死亡人数、抗震救灾感人事迹、抗震防震和卫生防疫基本知识、灾后重建等相关内容。至今，各类媒体仍保持着对灾害情况的持续关注。

三次公共危机传播中的媒介行为及其所带来的影响存在明显差异：

2003年发生的SARS事件给中国社会造成了巨大的冲击，以事实的形式第一次对中国公共危机管理能力提出了全面拷问。由于没有在危机出现的第一时间发布真实的疫情信息，导致了疫情的大面积蔓延和群众恐慌，危机处理陷入被动局面，政府、媒介面临信任危机。SARS事件以后，我国媒体在危机传播方面获得了较为宽松的政策环境，政府在危机信息的发布上也表现得更为积极、成熟。

“苏丹红”事件中，我国媒体在第一时间发布了相关信息。随着全国范围内“苏丹红”彻查工作的展开，媒体对于涉“红”企业的争相曝光，并发表对中国食品生产企业、质监部门的责问。一时间，人们谈“红”色变，对政府、企业抱怨不已。很多市民甚至因食用过相关企业产品，怀疑自己患上癌症而寝食难安。致使“苏丹红”事件上升为对我国的食品安全恐慌，甚至是对中国制造的恐慌。

汶川地震中，我国媒体以最快地速度发布了相关的文字、图片和图像信息。其后，政府职能部门、新闻媒体均保持对灾情震情及救灾信息的动态发布。在报道内容上，媒体既没有一味地强调、渲染悲痛，也没有对应对灾难态度进行过多说教，而是通过真实的反映、合理的引导，恰到好处地把握了感性与理性，以媒体的责任和良知凝聚社会力量。信息的及时、全面、正式公开保证了信息的权威性、保障了公民的知情权，也有效地制止了谣言的产生和传播，消除了社会恐慌，增强了社会凝聚力。

从SARS到“苏丹红”，再到汶川地震，我国媒介在危机传播中的表现逐渐成熟，这一变化的实质乃在于中国政府危机处理能力提升和危机传播观念演进，也是媒介在其公共危机传播的实践中不断对自身角色检讨和调整的结果。

3　基于公共危机管理媒介治理结构的重新审视与改进对策

3.1　基于公共危机管理媒介治理结构的重新审视

公共危机发生时，政府、公众对媒介产生刚性需求。媒介既是公众获取危机状态、应对方式等相关信息最主要和最直接的来源，又是政府发布信息、稳定社会、与民众沟通的重要手段。媒介直接参与危机信息的生产、发布，其行为对危机本身的发展变化产生直接影响：信息缺失或过少会导致谣言的传播、造成信息混乱；报道过度可能引起社会恐慌，加速危机扩散；议程设置偏差可能造成对危机管理的其他措施执行的障碍。2007年，“完善突发事件应急管理机制”作为国家发展战略中的重要命题被写入“十七大”的报告，建立基于公共危机管理的媒介治理方式成为必须。因此，我们有必要对我国媒介的治理方式进行重新审视。

从SRAS事件中的集体失语到“苏丹红”事件中集体放声，再到从容应对汶川地震，三次公共危机中的我国媒介行为截然不同，危机传播策略逐渐成熟。然而，从2003年到2008年，我国媒介环境和媒介治理结构并未发生重大改变，这也就意味着，我国媒介治理方式并非导致我国媒介公共危机传播中出现失误的根本原因。制度环境不变的前提下，媒介在危机事件中行为的变化以实践的方式驳斥了诸多关于我国媒介治理方式在危机处理中有效性的质疑。

科层是我国传统的媒介治理方式：包括传统书、报、刊在内的纸质媒介主要隶属国家新闻出版总署，广播和影视传媒隶属广电总局管理，网络、手机等新兴媒介则分别隶属文化部、新闻出版总署和国务院新闻办公室。上述部门只负责传媒行业的日常行政管理，事关行业命脉的人事和导向的问题则统一由宣传部管理。在媒介系统运作中，这种科层治理方式权力依职能和职位进行分工和分层，同时以规则制度为管理主体，进而形成严密的组织体系和管理方式。组织内部具有明确的等级关系，以理性决策为前提，实行专业化分工、规范化操作，采用技术化激励方式，以保证组织正常运作和目标实施。

尽管作为一种治理方式，科层制并不完美，但应用于公共危机管理时却有其优越性。一方面，公共危机的突发性对我们危机管理的反应速度提出了极高的要求。科层治理以权威性实现整合，以行政命令促使决策高效完成，是一种强制性的协调机制。这就大大减少了决策和执行中的“交易成本”，实现公共危机管理的集中决策、统一领导；另一方面，科层式媒介治理方式符合我国公共危机管理的基本原则。《国家突发公共事件总体应急预案》中明确指出“统一领导，分级负责”是我国公共危机治理的基本原则之一。明确的等级关系是科层制的基本特征之一，为分级负责制的实施提供了组织基础。

3.2　从危机化解到危机预警：媒介治理的改进

危机的发生往往要经历多个阶段，包括潜伏期、突发期、蔓延期和解决期。如果能在潜伏期及时发现并评估危机，将大大减弱危机带来的损失。许多国家和组织都致力于建构一个合理的危机预警体系，试图实现对危机的诱因、危机的征兆进行事前的检测和评判，并据此做出危机警示。例如，由环太平洋二十多个国家参与的太平洋海啸预警中心等国际预警系统，在防灾、减灾方面显现了巨大作用。当前，危机事件接踵而至，公共危机成为一种常态化的社会现实，强化危机预警意义重大。

目前的危机预警体系主要是以科技为手段，通过对相应的数据和指标的监测进行对危机的预测，预警对象以已知的自然危机为主。社会危机与自然危机相比，它具有多样性、多变性、未知性的特点，重复发生几率小，规律性弱，更多地表现为非传统危机。这些特征使得既有的危机预警体系往往难以对此类危机给予预测和判断，科学评估指标的建立遭遇困境，也由此导致社会危机的控制滞后。危机一旦发生，其影响范围和破坏程度都难以估算。社会危机日益频发的今天，如何实现对此类危机的预警成为公共危机管理的重要课题。

我们认为，大众传播媒介可以成为公共危机预警的重要手段之一。传播学四大先驱者之一的拉斯韦尔早在1948年曾指出媒介具有环境监视功能，即媒介通过传播信息，了解和分析那些会对社会及其子系统带来影响的机遇和威胁，对社会起到“瞭望哨”的作用。

现代社会里，大众传播媒介以其巨大的传播网络，以其巨大的信息覆盖，以其巨大的传播影响力，深度介入到整个社会的各个系统。因此，媒介可以迅速察觉社会中出现的新的变化和问题。如，2003年1月5日广州《新快报》就曾对广东河源收治的两名“不明病毒感染者”进行了报道。当我们的社会发展进入矛盾凸显期，不仅要强调媒介在危机传播中疏导社会矛盾、协调社会利益的作用，更应发挥其监视环境的“警示器”功能。大众媒介应被纳入社会危机预警体系的设计框架。

媒介的危机预警功能体现在两个方面：一是面向公众的危机预警。在风险社会中，风险普遍存在于社会生活的各个领域，每个人都可能是公共危机的被影响者，每个人都需要提高风险意识、掌握基本的风险防范知识。作为人们获取信息的主要渠道，大众媒介应成为传递风险信息和全民风险教育的重要手段。媒介对信息的传递是双向的，既向公众传递信息，也获取各种社会信息。我国的大众媒介已经建立了以记者、通信员为基础的广泛的社会信息网，可以实现对社会动态的及时察觉和迅速反馈，提供社会危机预警所需的信息。

传统的科层制在危机爆发时能保证集中决策、统一领导，有效实现媒介的危机化解功能，却不足以保障媒介危机预警功能的发挥。危机预警涉及的领域和方面极为广泛，一旦将媒介纳入危机预警体系的设计框架，基于“危机预警”的信息采集和反馈将成为媒介系统的一项长期性工作，与之相适应的媒介治理方式是媒介这一功能得以发挥的基础。

首先，需要在现有的治理体制基础上建立网络化联动机制。在危机预警中，大量获取信息只是其中一个步骤，还需要进行对危机信息的鉴别、评估等多项工作。媒介本身并不具备独立完成危机预警的能力，需要与其他部门和组织配合。因此，社会预警系统的建立需要打破组织界限，建立政府部门之间、政府与社会组织、媒介之间、媒介与政府、非政府部门、媒介与危机管理其他行动主体间的彼此合作，构建预警机制下的行动整体，以最大限度地保障危机预警机制的高效运作，实现有效预警，从而维护社会整体利益。

其次，为保障社会危机预警信息量和多样性，应赋予媒介足够的采访自由和报道空间，并建立专门的基于危机预警的信息流通渠道，以充分发挥大众媒介的“社会触角”功能。需要强调的是，这种“自由”和“空间”应是建立在合理的制度规约基础之上的，以防止媒介权力“失范”的出现。

媒介预警功能的发挥和相应治理方式的调整有赖于我国政府危机应对能力的进一步提升和媒介危机传播观念的成熟，这将是一个长期的过程。

【参考文献】

［1］［德］乌尔里希·贝克著，王武龙编译：《从工业社会到风险社会——关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考，马克思主义与现实》，2003年第4、5期。

［2］何水、蓝李焰：《中国公共危机管理的困境与出路——一个宏观的分析》，《管理学研究》，2008年1月。

［3］胡建红：《汶川地震中媒体的突击与突破》，《传媒》，2008年第6期。

［4］胡百精：《危机传播管理》，中国传媒大学出版社2005年版。

【作者简介】

张金海，武汉大学新闻与传播学院教授、博士生导师，武汉大学媒体发展研究中心主任；

王润珏，武汉大学媒体发展研究中心博士生。

【注释】

(1)相关报道数据参见胡建红：《汶川地震中媒体的突击与突破》，《传媒》，2008年第6期。