中国传媒产业的“政治性规制”及其变迁研究

时间：2023-04-17 理论教育版权反馈

【摘要】：它不仅有宪法等相关法律的规定作为基础，而且还有媒介产业管理制度和方法、程序以及相应的奖惩措施作为保障，“政治性规制”成为中国传媒产业发展的游戏规则和政治法律保障，也划定了传媒产业发展的空间和方向。

黄玉波

【摘要】与西方传媒产业政府规制体系相区别的是，中国传媒产业政府规制具有鲜明的“政治性规制”特色，主要内容体现在角色定位、产业基本准则以及对媒介管理和资本运作等相关改革运作的政治底线，其目的是在宣传和经营两部分之间构筑一道‘防火墙’，确保经营市场化以后，宣传部分的舆论引导功能不被削弱。伴随着传媒产业改革的进一步深入，政治性规制与传媒产业的具体的规制政策会产生某种冲突，“变”与“不变”，在矛盾的对立统一中呈现出复杂的变迁轨迹。

【关键词】传媒产业　政治性规制　制度变迁

1　为何提出中国传媒产业的“政治性规制”概念

政府规制(Government Regulation或Regulation)是“具有法律地位的、相对独立的政府规制者(机构)，依照一定的法规对被规制者(主要是企业)所采取的一系列行政管理与监督行为。”⁽¹⁾西方规制理论认为，现代社会中诸多公共产业大多具有一定的自然垄断性、强烈的外部性以及信息不对称等特征。为防止可能出现的市场失灵，需要一定的政府规制予以干预。如斯蒂格利茨认为：“政府的显著特征——拥有全体的社会成员和强制力——使政府在纠正市场失灵方面具有某些明显优势，如政府拥有征税权、禁止权、处罚权和交易成本等四大特权，因此政府是唯一有能力和社会成员相平衡的组织。”⁽²⁾

但是，在西方传媒政府规制研究视野中，长期以来只有经济性规制和社会性规制理论，并没有“政治性规制”概念。本文认为，这是由于西方传媒产业发展过程中，西方传媒的政治意识形态属性发生变迁，由鲜明走向隐蔽和艺术的结果。因此，西方传媒规制中的政治和意识形态控制被称为间接的规制方式，而没有列入直接规制手段当中，但其本身没有消亡和削弱，而只是作用的形式发生了变化。政府往往是通过新闻发言人、公关宣传、广告多种手段和对信息选择性强调、加强信源权威力等方式来引导媒体的，这种引导与政党国家的新闻政策相比，没有明显的指令性和强迫性，没有所谓的“宣传腔”。但这种引导同样是一种隐性的控制。正如“美国白宫一再扩充其公关队伍，向媒体发布‘预制新闻’，其目的也就是为了实现政府对媒体的‘正面’引导。它没有‘宣传’那么张扬，但其隐而不见的政府操控同样左右着自以为独立的新闻媒体。”⁽³⁾正如马尔库塞也告诫人们，“人们真的能将作为信息和娱乐工具的大众媒介同作为操纵和灌输力量的大众媒介区别开来吗？必须记住，大众媒介乍看是一种传播信息和提供娱乐的工具，但实质上不发挥思想引导、政治控制等功能的大众媒介在现代社会是不存在的。”⁽⁴⁾

相对于西方政府对传媒政治和意识形态控制不断走向隐蔽和艺术，中国传媒产业中的政治和意识形态属性是鲜明的，也是在所有传媒产业运作过程中不断被强调的主题。鲜明的“政治性规制”，正是中国传媒产业与西方传媒产业相区别的独特标志和本质所在。因此，有必要运用“政治性规制”一词来研究中国传媒产业运作过程中受到强烈的政治和意识形态控制的现状，并与经济型规制和社会性规制相对应，共同构成中国传媒产业的政府规制体系。

本文提出“政治性规制”概念旨在理论建构中关注现实，有助于我们深化党和政府对传媒双重而又一体化规制方式的认识，有助于我们从意识形态变迁角度认识传媒产业与政府规制之间的互动关系。毕竟中国传媒产业的发展并非仅仅依赖于各种经济性和社会性规制措施，而更多依赖于决定这些规制背后的意识形态本身的变化，亦即现实意义上的“政治性规制”的变化；同时，本文运用“政治性规制”一词，是想表达这样一种观念：党和政府有必要对传媒实行政治和意识形态控制，但其方式需要改进，急需从以前的政策和口头指令层面提升到制度和法律法规层面，从而为传媒产业发展划定较为清晰的行动边界。

2　中国传媒产业“政治性规制”的内容

“政治性规制”即党和政府通过相关法规、制度、政策等手段对传媒(产业)进行政治和意识形态控制。它不仅有宪法等相关法律的规定作为基础，而且还有媒介产业管理制度和方法、程序以及相应的奖惩措施作为保障，“政治性规制”成为中国传媒产业发展的游戏规则和政治法律保障，也划定了传媒产业发展的空间和方向。它主要包括了传媒产业运作的角色定位、基本准则以及对重大媒介经营管理制度的经济型规制和社会性规制的政治底线等几个方面的内容。

2.1　角色定位：党和人民的喉舌和舆论工具

马克思、恩格斯于1849年指出：“报刊按其使命来说，是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万应的喉舌。”⁽⁵⁾从此“喉舌论”成为无产阶级新闻媒介的理论基础。列宁则全面论述了无产阶级新闻媒介的“党性原则”，进一步发展了马克思关于媒介“喉舌论”的理论。在我国，梁启超在《论报馆有益于国事》中也称报纸是国家的“耳目喉舌”。

马克思、列宁的这些思想以及独特的文化传统对以“喉舌观”为代表的党报理论形成产生了巨大的影响。准确地说，我国党报理论是在延安整风运动期间确立其地位的。1942年4月1日，《解放日报》发表《致读者》社论，宣布全面改版。这篇社论，首次把党报的品质明确的概括为“党性”、“群众性”、“战斗性”和“组织性”。⁽⁶⁾这集中体现了党和政府对于传媒喉舌定位的具体规制。

十一届三中全会后，党和国家的工作中心从“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”上来。关于新闻媒体的性质和功能，基本上不再使用“阶级斗争工具”的概念，但对我国新闻媒体既是党的喉舌又是人民的喉舌的性质与功能定位，可以说没有本质的变化。1985年2月8日，胡耀邦在中央书记处会议上的讲话中指出：“我们党的新闻事业，究竟是一种什么性质的事业呢？就它的最重要的意义来说，用一句话来概括，我想可以说党的新闻事业是党的喉舌，自然也是党所领导的人民政府的喉舌，同时也是人民自己的喉舌。”⁽⁷⁾1989年11月28日，江泽民在新闻工作研讨班上的讲话中也说：“我们党历来非常重视新闻工作。始终认为，我们国家的报纸、广播、电视等是党、政府和人民的喉舌。这既说明了新闻工作的性质，又说明了它在国家工作中极其重要的地位和作用。”⁽⁸⁾

中国传媒作为党和人民喉舌的角色定位，使得传媒产业的发展也有其清晰的定位与功能。尽管党和政府也非常审慎地支持新闻单位走产业发展道路，实行企业化管理，但是仍然把舆论宣传功能视为新闻媒体的首要功能。2001年8月24日中共中央办公厅、国务院办公厅联合转发的《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》中指出：“新闻出版广播影视业既有一般行业属性，又有意识形态特殊性；既是大众传媒，又是党的宣传思想阵地，事关国家安全和政治稳定，负有重要社会责任。无论在什么情况下，党和人民喉舌的性质不能变，党管媒体不能变，党管干部不能变，正确的舆论导向不能变。”⁽⁹⁾

而且，传媒产业的发展只能增强喉舌的功能和作用，绝不能削弱喉舌作用的发挥。这一点，无论是在我国传媒相关主管领导同志的讲话中，还是在关于新闻管理的诸多文件和法规中均有体现。正如在2006年1月举行的全国广播影视局长会议上，广电总局的领导同志讲话中表述的：“广播影视有公益性事业、经营性产业之分。随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，改革开放的不断深入，只有加快事业产业发展，建立强大的事业规模，形成雄厚的产业基础，才能不断满足广大人民群众日益增长的精神文化需求，不断巩固和壮大党的宣传思想阵地，不断增强宣传的覆盖面和影响力。”⁽¹⁰⁾

2.2　产业基本准则：坚持两为方针、以社会效益为主

《宪法》对我国新闻事业的性质和任务做出了明确的规定。《宪法》第二十二条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”1997年颁布的《出版管理条例》、《广播电视管理条例》第三条，根据宪法的这一精神，分别对包括报刊出版、广播电视在内的媒体必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向做出明确规定。此后陆续公布的涉及传媒产业发展的相关法规也都有类似的规定。这表明，在我国，只有为人民服务、为社会主义服务的新闻事业才有合法地位。

在传媒产业发展过程中，坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，就是要正确处理好产业经营中社会效益和经济效益的关系问题。“不管是广播影视产品生产企业还是服务企业，都要坚持把社会效益放在首位，努力实现社会效益与经济效益的统一。”⁽¹¹⁾

坚持把社会效益放在首位，努力实现社会效益与经济效益的统一，对中国传媒产业的运作具体要求就是传媒内容在面向市场和受众生产时，不能忽视舆论导向的重要性。在传媒产业化发展过程中，不仅在新闻时政类节目中有导向，其他娱乐类和服务类节目中也要有导向意识。“坚持正确的舆论导向始终是广播影视工作首要和根本的任务。需要指出，导向是广播影视永恒的主题、永远的重点。导向是全方位的，不论新闻节目，还是文化娱乐、信息服务节目，都有导向问题，都要增强导向意识。……我们必须不断强化宣传意识、喉舌意识、工具意识、阵地意识，确保在任何时候、任何情况下，都能坚持正确的舆论导向。”⁽¹²⁾

坚持把社会效益放在首位，努力实现社会效益与经济效益的统一，还要求传媒在新闻报道和产业经营过程中，必须在行为上严格自律，谨防产业化发展过程中商业势力的侵蚀，使得传媒成为某些利益集团和有钱人的代言人。为此，媒介管理部门认为有必要实现媒体的新闻传播业务和经营业务的分开。

1993年中宣部、国家新闻出版署联合发布的《关于加强新闻队伍职业道德建设，禁止“有偿新闻”的通知》中明确规定：新闻报道与经营活动必须严格分开。编辑、记者不得从事广告业务，从中牟利。⁽¹³⁾

两年之后，根据媒介产业发展过程中出现的新形势和新问题，1997年1月15日，中宣部、广电部、新闻出版署、中华全国新闻工作者协会联合发布《关于禁止有偿新闻的若干规定》，其中详细区分了新闻报道与广告、赞助等经营活动的区别，做出了更加严格的规定：“新闻报道与广告必须严格区别，新闻报道不得收取任何费用，不得以新闻报道形式为企业或产品做广告；新闻报道与赞助必须严格区别，不得利用采访和发表新闻报道拉赞助；新闻报道与经营活动必须严格分开，新闻单位应由专职人员从事广告等经营业务，不得向编采部门下达经营创收任务，记者、编辑不得从事广告和其他经营活动。”⁽¹⁴⁾

2.3　对其他经济性和社会性规制的政治底线

2005年11月19日，国家发改委文化传媒产业中心主任齐勇峰出席在中山举行的博鳌亚洲论坛国际文化产业会议时指出：“中国传媒业还将进一步对外开放，但不可能完全开放，开放的底线是不能损害国家文化主权和国家信息安全。”⁽¹⁵⁾传媒开放的底线是传媒政治性规制对其他经济和社会性规制的政治底线表现形式的一种，政治性规制在传媒产业发展过程中所表现出来的政治底线还表现在以下几个方面：

第一，组建传媒集团中的政治底线

组建传媒集团或者广电总台，是我国传媒业发展中的实现结构调整和产业做强做大的一个重要举措。其本身既是一项经济性战略，也包含着党和政府对于传媒产业发展格局调整的政治性规制内容。对报业集团的组建，不管组建的形式如何，中宣部的一位负责人曾强调要坚持几个原则不能改变：①党对报纸的领导不能变；②党委机关报的性质不能变；③基本理论、基本路线、基本方针的指导不能变；④“政治家办报”的思想不能变；⑤党的新闻工作的基本原则不能变；⑥三个服务方向不能变；⑦两个效益统一的原则不能变；⑧新闻宣传工作集中统一的领导不能变。⁽¹⁶⁾

第二，媒介经营与管理行为的政治底线

文化体制改革试点中，许多传媒集团把经营型产业部分资产从事业中分离出来与事业部门分别管理、分别运营。如何保证传媒产业运作中被剥离出来的频道和节目资源在市场化运作过程中确保编辑和节目的终审权，不会损害政治和意识形态的功能，是媒介经营管理行为中政治性规制的要求。比如，浙江广电集团的做法是：①将频道的经营业务与宣传业务分离，组建完全企业性质的具有独立法人资格的频道经营有限公司，由集团绝对控股。②确保党管媒体等制度和原则的贯彻落实。对于公司经营的试点频道，集团拥有所有权、宣传管理权、节目终审权、节目播出权以及要害岗位用人权；频道经营公司的总经理，须经集团党委审核后，由公司董事会聘任。⁽¹⁷⁾

由此可以看出，确保所有权(或绝对控股权)、宣传管理权、节目终审权、节目播出权以及要害岗位用人权是传媒产业经营与管理改革行为的政治性规制底线。正如，对于传媒产业的跨地区和跨媒体经营探索，原新闻出版总署副署长石峰表示：“报业跨地区经营还处于试验阶段，在操作层面上还存在不少问题，特别是管理体制问题。如果跨地区合作经营以后削弱了对媒体的有效监管，这种形式就值得研究。”⁽¹⁸⁾

第三，传媒资本运作的政治底线

原新闻出版总署副署长石峰在新闻出版总署报刊司主办的“20年改革之路及报业改革研讨会”上主张报业的融资渠道应该安全有效；所谓安全，就是要保证意识形态的安全，保证文化的安全；所谓有效，是指融资后，确实能够有利于促进报业发展。有些报社并不缺钱，但是通过融资以后，经营机制变化了，也能够解放生产力。⁽¹⁹⁾

安全、有效就是传媒融资行为的基本政治底线，即传媒产业的融资行为不能危及传媒喉舌功能的发挥。因此既有一定的原则刚性，又要有相当的艺术性和变通性，否则便相当困难。北京青年报社社长张延平在谈北青传媒上市体会时，最深的感受是要构建适合两分开体制的“防火墙”。两分开不仅仅是为了确保上市公司的人员、财务独立和资产完整，更主要的目的在于“综合性媒体作为党和政府的重要舆论阵地，具有鲜明的意识形态属性。只有在宣传与经营两分开后，在保证宣传工作不受到影响的情况下，经营部分才可以通过资本市场谋求做强做大。因此，在两分开的管理体制下，媒体尤其是意识形态属性较强的媒体，上市前首要考虑和解决的问题便是在宣传和经营两部分之间构筑一道‘防火墙’，确保经营部分上市后，宣传部分的舆论引导功能不被削弱”。⁽²⁰⁾

3　“不变”中求“变”：“政治性规制”的变迁分析

在中国传媒产业20年的发展历程中，其政治性规制的基本原则与核心内容并没有改变，但是随着传媒产业发展的不断深入，其表现形式和外在要求相应地发生改变。如何在“不变”中求“变”，中国传媒产业的政治性规制在矛盾的对立统一中呈现出复杂的变迁轨迹。

首先，坚守的是“不变”的原则。传媒产业运作的角色定位、基本准则以及对重大媒介经营管理制度的经济型规制和社会性规制的政治底线，是政府对传媒产业政治性规制的基本内容，是传媒经营管理体制改革的生命线，也是传媒生存和发展的基本“游戏规则”。只有坚持以上政治性规制的原则，传媒产业的改革与发展行为才能得到政治上和法律上的保障。

中国传媒产业政治性规制的核心归根结底就是坚持传媒产业发展中的党性原则：“党性原则与其说是一个观念上的东西，不如说是无产阶级新闻工作者在新闻传播活动中所必须遵循的行为规范，带有极大的实践意义。概而言之，如果一个社会主义新闻工作者缺少基本的党性原则，它不仅会在实践中处处碰壁，寸步难行，而且也不配做新闻工作。”⁽²¹⁾

其次，这些“不变”的原则奠定了传媒市场化改革的基调，也限定了传媒市场化改革的运作空间。因此，传媒产业的改革与发展要在“不变”中求“变”，也应在“变”中求“不变”。显然，“不变”是我国传媒的基本原则，而应“变”的，是使基本原则得以体现并且符合产业发展要求的各种运作机制。在这里，政府是传媒市场化改革中“变”与“不变”限度的具体设定者，控制着整个改革的框架。“对报社突破一些原有模式的‘非常规行为’，政府以意识形态、政策、行政、经济、法律的手段认可某些突破，否决另一些突破。”政府限定了传媒市场的操作空间，限定了传媒与其他资源提供者之间的关系，在传媒所有的社会资源中居于绝对的主体地位。⁽²²⁾

再次，在“不变”的原则语境下，传媒产业体制和运作机制的改革寻求原则性与灵活性的有机结合，不求单纯突破，力求务实推进。与经济体制改革一样，传媒产业体制改革必须在党管媒体的根本制度安排下进行，走务实和稳妥的路径。总的看来，这些年来，传媒产业体制改革的力度还是相当大的，即使在官方话语表达中也有一定程度的改变，主要体现为：

3.1　统一管理走向分类管理

多年以来，传媒产业的发展只是充当为传媒事业服务的配角，发挥着弥补政府财政供给不足的功能。因此，政府对于传媒业的规制，总是把传媒产业和事业混合在一起，采取管理事业单位常用的行政手段统一加以调控，其结果往往是一刀切、一锅煮。“多年来的教训之一就是不区分什么是事业，什么是产业，把最具有成长性的传播产业混同于党和政府的附属机构统一管理，束缚了生产力的发展。”⁽²³⁾

文化体制改革背景下，政府把我国传媒划分为“公益性事业”与“经营性产业”两种体系，这意味着政府开始注重区别规制，并对传媒事业和产业实施分类管理。所谓对传媒进行分类管理，即在宏观管理层面把新闻传媒划分为两类体系：公共事业型传媒体系(或称公共服务体系)和产业经营型传媒体系(或称市场运营体系)。政府针对不同的传媒体系制定相应的法律法规进行区别监管，并对传媒内部运作提出“事企分离”的“两分开”要求，以此为基点，政府提供不同的公共(产业)政策和政府规制标准对传媒予以激励和监督。

国家对传媒事业和产业实施分类管理，将有助于克服在单个体制内传媒所承担的双重角色带来的困扰，从而既确保执政党和政府所要求的宣传效果，又可以名正言顺地给予其他产业经营性传媒通过发挥信息传递、社会服务等功能，获得产业经营合法空间，以满足人民群众日益增长的文化消费需求。

3.2　单纯的社会效益衡量标准到社会效益与经济效益的统一

传媒的“事业单位”定位，决定了它必须以社会效益为主；而“企业化管理”的经营运作机制，其目标直指媒介利益最大化，收入、成本、利润成为媒介经营管理中关注的焦点。“一元体制，二元运作”向媒介提出了如何在追逐经济效益的同时，坚持与社会效益的统一的重要课题。

传媒产业的经营与改革活动，都应以社会效益为其“最高目标”。对此，传媒产业运营者与管理者显然有共同的话语理解。1999年12月在广州召开的“跨世纪中国报业与报业集团”座谈会上，几乎所有的报业集团领导都强调报业集团的最高目标不是利润的最大化，而是社会效益的最大化。⁽²⁴⁾从这个角度，正如中央宣传部的一位领导所提出的，党的媒体去占领传媒产业市场份额，也是一项严肃的政治任务。

其次，为了更好地发挥媒介的社会效益，就必须尽可能地提高媒介的经济效益。媒体只有赢得受众才能获得生存的权利，否则就会因为广告投放严重不足而无法生存下去。为了提高社会效益，就必须提高节目的收视率(收听率)。因此，从产业发展的角度，传媒发展实现了经济效益和社会效益话语的转化与结合点。“从这个角度来讲，最大限度地获得社会效益，才能最大限度地赚取经济效益，二者是统一的而不是相悖的。在目前传媒市场竞争日趋激烈的形势下，电视频道如果不能不断提高经济效益、没有强大的经济实力做支撑，正常的播出可能都会出现困难，更无法保障社会效益的实现。”⁽²⁵⁾

3.3　从管财产到管资产

适应传媒产业发展的要求，政府对于传媒的考核指标体系也发生了相应的变化。管人由单纯注重政治家办报、办台，转化为政治与经济双轮驱动，在政治考核的基础上增加媒介经营管理、改革创新能力的考核；管物由单纯的注重静态的财产，转变为动态的对国有资产保值增值、品牌(无形资产)影响力等指标进行考核。如2005年新闻出版总署在评选地方报社管理先进单位时，增加了新标准。“与前两届相比，本次评选增加了对报社财务管理、纳税情况、人力资本投入、报社人才以及报纸的发行、广告和非报业经营水平等方面的量化考核。”⁽²⁶⁾由于标准更严，受表彰的报社数量名单也由前两年的100家大幅下降到39家。

4　“变”与“不变”的矛盾

在中国传媒产业政治性规制制度复杂的变迁过程中，不变的基本原则和急速变化的产业发展实际之间相冲突，常常会出现对传媒产业的具体的政治性规制政策产生某种矛盾现象。比如，2004年12月召开的全国广播影视工作会议明确规定，“对于部分允许经营的体育、交通、影视、综艺、音乐、生活、财经、科教等频道，可以组建公司进行企业化运作，但吸纳社会资本不超过49％，并且不可以引进外资”。⁽²⁷⁾按照这样的要求，浙江广电集团将影视频道与广厦集团合资组建了浙江影视传媒集团，成为文化体制改革中的一大亮点，可是到了2006年，在全国广播影视局长会议上，王太华讲道：“需要强调的是，广播电视频率频道是国家专有垄断资源，广播电视频率频道可以专业化、品牌化、个性化，但不能公司化、企业化，更不能搞任何形式的合资合作。已出现类似情况的，要按有关规定逐步稳妥处理。”⁽²⁸⁾

类似的针对外资和民营资本的投融资政策的多变，也导致了诸多想进入新兴传媒产业(如数字电视、网络电视等)的投资者举棋不定。据2006年2月16日的《中国经营报》报道，近期数字电视频道运营或将对民营资本收缩。该报道指出：在2003年11月广电总局印发的《广播电视有线数字付费频道业务管理暂行办法》(试行)中，包括民营资本在内的境内资本获准进入数字电视领域的运营，资本第一次有了正大光明的进入数字电视领域的可能。但在2004年6月7日国家广电总局在其印发的《关于推进广播电视有线数字付费频道运营产业化的意见》，开始鼓励数字电视产业吸纳国有及国有控股企业的资金，并同时进一步强调广电部门要保持控股地位和实际控制力。这时候，民营资本的准入开始变得模糊起来。2005年8月8日，由新华社刊发的《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》中更是明文规定，非公有资本不得经营报刊版面、广播电视频率频道和时段栏目。这一次的规定，民营资本被明确排除在外。最近传出的国家广电总局关于民营资本严禁进入付费电视运营领域的消息，让原本紧缩的融资政策干脆完全封口。⁽²⁹⁾

面对传媒产业的发展，具体政策“不变”显然难以符合产业发展的要求；但传媒产业投资政策的“变”过于频繁，使得政策风险成为阻碍传媒产业发展的重要因素。作为一种刚诞生不久的新媒体，数字电视发展最迫切需要解决的就是资金问题。由于政策的变动，数字电视的困窘变得更加明显起来。据了解，复星集团、激动集团、浙江成功信息产业有限公司等一批民营企业，还有一些具有外资背景的企业或者基金都曾经与各地数字电视运营商有过深层次的接触，但最终都因为这个行业漫长的培育期和政策风险而持币观望。

“变”与“不变”矛盾冲突的实质来源于党和政府对传媒产业的二元双轨管理结构。传媒产业在实际管理中处于被多头管理状态。党主要管意识形态、管导向，主要依靠灵活的政策手段进行激励与控制；政府管理主要依靠法律和规章，重在管理行业与产业发展秩序，而具体管理传媒发展的广电总局和新闻出版总署，又是各级新闻出版、广播电视行业的主办者和行政主管者。巨大的行业利益，使得行业主管者制定的政策总是倾向于本行业内部大媒体的利益集团，并且极力限制电信、IT等其他行业巨头的进入。因此，行业内外利益的冲突、政府与政党管理方式和目标的冲突交织在一起，不可避免地会带来媒介经营与管理领域政策的前后矛盾和变异。

【作者简介】

黄玉波，博士，深圳大学传播学院副教授，深圳大学传媒与文化发展研究中心研究员。

【注释】

(1)王俊豪：《政府管制经济学导论》，商务印书馆2001年版，第2页。

(2)［美］约瑟夫·E.斯蒂格利茨著：《政府为什么干预经济》，中国物资出版社1998年版，第77页。

(3)《美国：政府“预制新闻”堂皇登场》，《参考消息》，2005年3月15日，第12版。

(4)以上转引自钱峰：《大众媒介：霸权、意识形态与政治三维中的角色》，文化研究网，http://www.culstudies.com。

(5)《马克思恩格斯全集》第6卷，人民出版社1961年版，第275页。

(6)陈建云：《中国当代新闻传播法制史论》，山东人民出版社2005年版，第25页。

(7)胡耀邦：《关于党的新闻工作》，载《人民日报》，1985年4月15日。

(8)江泽民：《关于党的新闻工作的几个问题》，载《求是》，1990年第5期。

(9)《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，2001年8月20日中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署联合发布，8月24日中共中央办公厅、国务院办公厅联合转发。