不断变革的文化体制

第一节　不断变革的文化体制

按照中央政府的要求，作为社会主义新闻事业的重要组成部分，新闻传播的主要任务是:发布新闻和传达政令，推广社会教育及文化娱乐。所以，媒体在成立之初的的内容基本上就三类:新闻节目、知识性节目、文艺性节目。十一届三中全会以后，中央、省(市)委、行业协会等各个部门给新闻媒体的发展提供了宽松良好的政策、制度环境。广播、电视、报纸、杂志等也因此都得到了持续、迅速发展。

20世纪90年代，传媒业在变革发展的矛盾中掀开了改革的帷幕，并在经历动荡变革后，逐步适应市场经济要求，开始走上了产业化道路。1992年6月，中共中央、国务院颁布的《关于加快发展第三产业的决定》中，传媒业被明确划入第三产业的范畴。十四大确定了社会主义市场经济体制，传媒业走向市场的愿望和面向市场的经营行为得到了充分的体现，新闻传媒改革开始呈现整体市场化的面貌。1995年，中国传媒业出现了根本变革，传媒的投资主体开始从政府转变为媒体自身。党的十六大提出了深化文化体制改革的整体思路，要求新闻出版行业的改革既要尊重意识形态、精神文明建设的规律，也要符合市场经济的要求，将文化作为一种产业看待，加快发展，积极推动文化体制改革。2003年10月，党的十六届三中全会从坚持以人为本和全面协调可持续发展出发，强调要统筹经济社会发展，提出要进一步深化文化体制改革，明确了文化体制改革的总体要求、基本原则、主要任务、工作重点和方针政策。这些会议使中国的传媒政策发生了很多变化。2003年，国家新闻出版总署和国务院办公厅相继颁发了《关于印发〈新闻出版改革试点工作实施方案〉的通知》、《国务院办公厅关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》，以事业和企业两分开为核心内容的文化体制改革正式启动，中央规定了9个省、35个试点单位进行试点。这一次对于传媒来说是非常凌厉的自上而下的改变。而转制是必须跨越的一步，同时这也必将带来更多的投资机会。

首先，体制变革全方位展开。2003年的文化产业体制改革拉开了此阶段传媒产业改革的序幕。此次改革以事业与企业作为划分标准，将改革在出版业、报业、广电业中全方位展开，其意义重大。出版业是此次改革的起征点，也是改革最为彻底的领域。

在报业领域，中国庞大的报刊体系变革进行得最为艰难。在2003年的中国报刊治理整顿中，治理的党政部门报刊共有1452种，其中停办的有677种，划转的有302种，实行管办分离的有310种，改为免费赠阅的94种，改革力度巨大。改革牵一发而动全身，这次改革取消行业报和县级报，将我国传统的四级办报模式转变为三级办报模式，并禁止摊派发行，更使行政权力逐步退出了报刊市场。在报业中，跨地区、跨媒体经营得以实现。如光明日报报业集团与南方日报报业集团合作主办《新京报》;2004年国家新闻出版总署批准了上海文广集团与广州日报报业集团、北京青年报社在上海合作主办《第一财经日报》，该报是中国第一张跨地区、跨媒体的全国性财经日报。《第一财经日报》的出炉打破了广电与报业两大系统之间的界限，完成了跨媒体传播平台的初步搭建。

在广电领域，媒介技术进步则直接推动了广电体制改革。2003年6月，国家广电总局发布了《我国有线电视向数字化过渡时间表》;2005年，我国数字电视用户超过3000万户;2010年，全面实现数字广播电视;2015年，停止模拟广播电视的播出。但在广电数字化进程中，遭遇了巨大的资金缺口。机顶盒以单价每台500元计算，加之完成有线电视双向数字改造费用约需500元，以1亿户用户计算，需要1千亿元以上的资金，数字电视发展表现出了对资本的极度渴求，这为资本力量的渗透提供了契机。与此同时，我国计划在2008年前开办150个付费频道，目前的节目制作量只能满足巨大数字频道资源的1/5到1/4，数字传播对海量信息的需求将使节目市场的开放成为一种必然。而观众从免费到付费的收视方式和相对过剩的传播渠道将使广电业持续20多年的经营模式发生改变。2004年以来，国家广电总局等政府部门相继颁发了《关于促进广播影视产业发展的意见》、《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》、《外商投资产业指导目录》等文件，允许各类所有制机构作为经营主体进入除新闻宣传外的广播电视节目制作业，广播电视可以把经营性资产从事业体制中剥离出来，面向市场成立公司，与事业部分别管理、运营。这一系列的文件，让我们看到了广电业巨变的制度基础。

其次，事业与企业分层管理成为基本原则。自1978年开始，政府对传媒的管理由“纯事业单位”体制转为了“事业单位，企业化管理”的体制。在计划经济转向市场经济的转型初期，以行政指令作为配置资源的主要手段，“事业单位，企业化管理”体制为中国传媒的发展提供了良好的制度基础。但随着市场经济的进一步深入，行政指令配置资源与市场机制配置资源之间存在冲突，这种冲突制约了传媒产业的进一步发展。2003年的文化体制改革中，明确指出了政府对传媒分层管理的基本思路，对于公益性的传媒，将采取由国家主办，实行新的事业体制的方式进行规范和管理。所谓新的事业体制，就是要改变国家投入的方式，实行灵活的事业体制，养事不养人，以提高投入的效益。^[1]在划分宣传业务和经营业务的前提下，实行宣传和经营两分开，把广告、印刷、发行等经营性产业从事业体制中剥离出来，转制为企业，面向市场。对保留下来的事业体制则继续深化内部劳动、人事、分配制度改革，建立充满活力的运行机制。对于经营性的传媒而言，重点是进行体制、机制创新，完善法人治理结构，按现代企业制度及现代产权制度要求，形成真正独立的市场主体。

目前，我们注意到一个严峻的事实，这就是传媒领域的变革仍在进行，然而已经从原有的“边缘性突破”重新回到体制内的制度设计;传媒仍在有限的扩张中，却已经从跨区域、跨媒体的扩张尝试，重新回到内生型增长的旧有路径;传媒仍在继续发展着，其所沿袭的依然是以传媒产品经营为基础的传统发展模式。中国传媒目前遭遇的并非生存危机，而是发展困境。

传媒具有独特的舆论力量，有着与政府有别的影响力，甚至有时会产生政府无法抗拒的“第三种力量”。所有的体制政策的归结点都归结在渠道的管理控制方面，这就是传媒业的一种基本发展状况。^[2]造成中国传媒现实发展困境的主因，从政府与传媒双方来审视，有两点:一是政府的制度安排不足;二是作为以往制度安排的既得利益者，传媒改革动力不足，发展目标不明。

目前，传媒产业的发展危机根源于“事业”与“产业”双重属性下的混合型体制和二元运作机制。由于传媒作为文化特殊部类的特异性，尽管各级政府在制定文化发展规划时都以不同的表述将传媒产业的发展纳入其中，但制约传媒业发展的体制性障碍依然严重存在。这不仅使得既往的改革往往只停留在机制与管理层面，也使得传媒的市场主体地位始终不明确，产权关系模糊，产权主体缺位，资源配置效率低下，传媒产业化水平较低。

正在进行的传媒体制改革是建立在传统传媒产品类别基础上的体制设想，并从多方面促进了传媒的创新与发展。但是传媒产业面临的是一个数字技术突飞猛进的时代，以网络为代表的新媒体发展速度迅猛，“数字技术革命导致传媒汇流和产业之间的弥合”。^[3]在传播媒介大汇流、大整合的形势下，一方面以市场为主导配置资源不可逆转，另一方面政府的管理调控也不可放松，从目前情况来看，传媒体制改革举措集中在资源配置方式领域，而在管理调控领域还存在诸多问题。如同国企改革一样，传媒转制也会出现阵痛，产权变革终究是利益调整的过程，它不仅调整个人利益，同时也调整不同利益集团之间的关系，“失业”、“破产”这些曾经在其他产业中出现的改革的代价同样也会在传媒领域出现。由原来的事业单位转制为在激烈市场竞争中的企业，传媒面临的既是巨大的市场机遇，也伴随巨大的市场风险。机遇和风险也在有形和无形中影响着传媒的舆论影响能力的提升。