全球化时代下中国传媒政策的演变

全球化时代下中国传媒政策的演变

冯应谦（香港中文大学新闻与传播学院副教授）

论文摘要：

中国并非一如欧美传媒所指，对传媒从未放松。在WTO来临之前，国际资本可有限度进入中国，不过，基于政治经济考虑下，中国孕育自己的传媒是大前提。本文旨在透过中国广播电视产业（包括电视、广播及电影），分析中国媒介政策的变化，以说明中国传播空间的存在、意义及其未来发展。

中国加入WTO，外界盼望中国的传媒政策会逐步开放。事实上，在转型期，中国已经开始执行新的政策以实现承诺。然而，本文认为，与其将这种政策转变看作中国传媒势在必行准备全球化，不如看作中国政府出于提高国有传媒的声望，并取得对传媒永久控制权的考虑。尽管全球化万能的观点流行于世界，实证研究却认为全球化的影响远远小于国家议程及意识形态的控制。在传媒与文化政策形成的欧洲议会的角色研究中，Sarikakis（2005：155－172）发现，在抵制全球化浪潮中，欧洲议会虽然成功地护卫了现存的传播空间及其文化，但欧盟内部的垄断却似乎无法控制。这也反映了中国的情况：国家力量试图抑制外国传媒公司进入中国，如媒介兼并、拥有权高度集中等（如Meier ＆ Trappel，1998：38－59）种种全球化带来的影响，结果却导致自己国家传媒机构的高度集中，无法在正常的市场情况下运作。这种分析视角告诉我们，媒介政策以及公共传播空间的确保受到利益主导的政治和全球化力量的结构约束双重影响，因此我们也应在此理解的基础上研究媒介政策和公共空间。

一些相关研究（e.g.Fung，2006：22－28和Shi，2005：33－36）已经指明，中国的媒介政策在对国际传媒的控制中仍然十分严厉。但是，在政策调整期，在全球化压力与国家议程调解过程中，于国家控制及市场力量外，是有可能出现相当程度的自由传播空间的。本文旨在透过中国广播电视产业（包括电视、广播及电影），分析中国媒介政策的变化，以说明中国传播空间的存在。不同于哈贝马斯公共领域（public sphere）的概念，公共空间（public space）起源于由下而上的社会运动（比较Braggmann，2005：57－74）。本文认为，公共空间可以是由上而下的结构和政策改变所带来的副产物。

回顾欧洲文化政策以及公共广播系统的历史，Syvertsen（2003：155－175）认为，尽管处于数字化、全球化、私有化的时代；尽管相对于传统文化政策形式，当前普遍的意识形态气候倾向于自由市场以及解除管制，这也为有利于公共领域及市民社会的形成的新政策创造了发展空间。在欧洲的传媒政策分析中，我们可以找到证据，主要的议题仍是平衡本土媒介在全球化下的商业竞争力和保存既有的地域价值观和文化（Wheeler，2004：349－369）。保护国家媒介的整体和垄断地位将会减少媒介间的竞争，但是让国家媒介靠拢全球资本却湮没了地区文化。

市场化下的媒介政策

2004年11月28日，中国国家广电总局发布了《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》（44号令）。作为中国“入世”的承诺，中国政府允许外资媒体公司在中国境内合资、合作设立专门从事或兼营广播电视节目制作发行业务。“44号令”同时规定，在合资企业中，中方持股不得少于51%，合营企业可以制作除时事新闻之外的各种电影、综艺和娱乐节目、动画片等广播电视节目。“44号令”同时暗含中国政府允许国家或地区传媒机构向投资者发行股票之意。

新规定刚一发布，国际主要的外资传媒就纷纷表达了他们对投资中国内容产品的兴趣。其中包括位于香港的凤凰卫视，与大陆民营企业神州电视合作，神州电视为其制作电视节目，凤凰卫视采购并播出。如果将来外资可以进入地方节目制作领域，在某种程度上凤凰将可能重拾控制权。对于其他外资传媒，由于被排斥在电视新闻制作领域之外，他们主要考虑与中国节目制作机构合作儿童节目、纪录片、音乐节目、娱乐节目等，以补充中国节目内容的不足。

通过一些文化产业试点，国家已经给外资传媒一个明确的信号。2004年11月24日，据英国《金融时报》报道，中国第一家直接经营电视频道的企业，山东视网联媒介发展股份有限公司，被媒体监管机构批准可以直接在国内上市。这一案例将成为尝试邀请外资经营中国传媒机构的先驱（郑重，2004）。此举并不是因为中国广电市场缺少资金扩大本土电视市场。实际上广电市场看起来相当繁荣，集结资本的目的是为了生产像《英雄》这样需要超过7亿人民币需大资金量支撑的世界级别的节目和影视剧。在这种情况下，为尽早达到国际标准，外资参与国产片的制作是有必要的。

“44号令”也刺激了其他主要国外电视节目供应商在中国的投资的速度。例如，维亚康姆旗下的尼克儿童频道与上海文广集团（上海所有电子媒介的母公司）合资成立儿童节目制作公司；索尼影视与中国电影集团——中国最大的电影分销商及制作者——合资成立华索影视数字制作有限公司；美国探索频道与中国DTV——在“44号令”颁布前刚成为中央电视台附属付费数字电视生产商——成立联合公司；主要营运卫星电视（特别是旅游）及电影电视制作的中国香港上市公司友利控股有限公司，也宣布以5.5亿港元代价换取保利华亿的五成股权，希望借此涉足中国影视制作和电视频道业务。

巨型国际影视公司也跟随而来。2004年10月，美国时代华纳影视公司（30%股权）、中影集团（40%股权）与横店集团（30%股权）宣布计划成立中国最大的电影制作与分销企业。但由于一些技术方面的限制，此计划最终没有成功。直到2004年为止，中国政府共审批了22家媒介联合公司。其中2003年审批了8家，2004年审批了14家。

尽管建立合资公司并不能保证内容生产上的合作，正如尼克在合资公司成立后又等了2年时间才拿到播出许可证，引进外资最少有两大意义：第一，尽管中国政府对它们仍持观望态度，外资普遍察觉到当前中国传媒政策为他们带来了机遇；第二，尽管对全球化充满怀疑，中国政府也需要前者为其传媒产业及传媒市场带来发展。在过去的十年里，虽然在娱乐节目领域传媒获得了相对宽松的发展空间，但媒介的所有权、结构及组织架构仍然限于媒介自身。然而国际资本的注入，将使国有传媒除了作为政党机关外，还成为真正盈利的机构。然而，媒介商业化并不意味着国家取消了对传媒的控制，只标志着国家开始通过更先进的经济手段，而不仅仅是政治手段来调整其控制机制。

政治与市场的矛盾

国家广电总局新闻发言人朱虹说，外资的进入并不意味着外国传媒企业可以直接输入其全球文化和品牌来取替中国国内品牌。相反，新规定旨在成立合资公司，在某种程度上以共生合作。这样，除了在短期满足国际期望，从长远看，合资公司将有助于增强以及获得更加成熟的媒介制作能力，从而为国家对海外的输出达到国际标准的节目铺路。上海文广与新闻集团探索频道的合作——后者免费提供节目以交换广告权及收入权（董晓常，2005），维亚康姆MTV通过制作当地普通话娱乐及文化节目而与中国内地各个省级电视台合作，这些例子都再次证明了国家最终的目的，并不是被动地接受外资，而是主动吸收国际传媒的经验。政府可以判断、管理并计算全球风险的程度。当钟摆摆到了极端，政府就会采取临时措施控制媒体的经济行为。

2005年3月，国家广播电影电视总局通知规定，大部分外国公司只能在中国合资组建一家合营企业，并且禁止任何被视为“不友好”的外国公司涉足中国媒体业。国家广电总局对媒体表示，“广播电视节目制作业有很强的意识形态属性。（我们要）了解境外合作者的政治倾向和背景，防止境外不良思想文化通过合资合作的方式进入我们的节目制作领域”（Oursee.com，2005.12.29）。在过去，政府只是简单禁止不受欢迎的媒介和“海外污染”。现在，政府却可以通过经济杠杆有效地促使外资遵守中国的社会和政治标准。

合作方式

诚然，公共空间的创立不是这种新传媒政策的目的。但是为何这种媒介合资公司对公共空间的出现有重要意义呢？一些人可能认为国有传媒与国际资本的合作根本是不重要的：因为此种形式的合作并不是新鲜事物，它早已在不同时期以不同方式存在过。但我认为，此前各种隐蔽形式的合作只是以资本形式，而未涉及内容生产，也不涉及一切联合进行的内容生产，因此自由的传媒空间很难出现。

根据所掌握的案例，本文粗略地总结外资投资的五种形式（部分引用李志坚，2005）。两种相似、也都具有很少风险的形式分别是市场投资与风险投资。前者包括在股票市场上获得主要的媒介与文化产业股份。例如，2004年年底在香港上市的北青传媒，就是一种允许外资投资从而间接进入中国大陆的机制。目前，国家允许的QFII方式，就是外资投资在国内已发行A股上市的传媒企业的方式之一。此种形式主要是获得股份。而第二种形式则关注对软、硬件技术的高风险投资，例如数字电视、网络电视、付费电视、3G以及其他与互联网媒体技术相关的传媒企业。显然，在获得大陆媒介股份以及对相关媒体技术的资本投资领域，没有任何控制，且海外投资者有投票权。

第三类方式是建立独资公司，负责媒体相关的业务，主要是广告及其他移动业务的互动服务。这些公司是承包广电传媒一个特殊项目的广告或市场公司，获得广告收益后，会按比例，与电台或电视台分账。2004年，默多克新闻集团旗下的星空卫视成立了中国第一家全外资广告公司，主要向广告商销售公司的节目时间及内容。SFX旗下的Clear Channel，作为全球最大的体育节目内容供应商之一，也在积极地与文化部门协商，建立合资公司获得节目播出权（在北京对其相关代表的访问），以促进节目销售。综合上述公司的商业模式，他们的投资都不包括任何内容生产。

第四种合作形式是外资媒体与中国媒体合作或进行联盟策略下的项目合作。CCTV－Channel V，以及CCTV、SMG和MTV音乐奖每年落户上海和北京，就是此种政府与外资临时婚姻的典型案例。根据笔者对其内容主管的个人访谈，维亚康姆MTV负责节目整个制作和编辑过程，而CCTV高层决定最终获奖名单。这种外资合作形式就包括内容生产，并对自由传播空间的出现有重要的意义。当然，基于这些合作涉及CCTV与SMG高层的决策，我们不能期待有极大自由度的公共空间出现。但是，这种合作也有其优点，由于外资的内容生产进入了高层国有媒介，即使有新规则设法限制外资（如2005年7月6日颁布的《广播影视系统地方外事工作管理规定》的规定禁止外资租赁国有电台或频道），这种合作也不会临时被腰斩。

事实上，类似上述的外资与中国合作方式并不意味着大的突破，此前已经有很多海外媒介以两种股份共享的方式控制中国媒介的案例。第一，尽管有《广播影视系统地方外事工作管理规定》，这些外资传媒还是冒着风险，通过条约将整个频道直接或经广告公司向外资包出。以前的例子都是影响不够大的媒体，主要是政府很少监管的城市交通广播，为了经济利益而非法与外资合作。而最著名的案例是北京环球七福广告有限公司。这是一个有台湾背景的公司，主要负责运作中央人民广播电台营运音乐广播部分。除了广告业务，实际上台湾部门对面向青年目标群体的音乐台进行了整体重新配置。第二，由于与政府高层良好的关系，国际传媒如默多克的新闻集团被授予共同拥有中国媒体的特权。新闻集团的STAR TV和控股的Channel［V］（87.5%）、ESPN（50%）、国家地理频道（66.7%），与大陆三十多个省市有线电视台合作制作电视内容。它还拥有主要面向中国市场的凤凰卫视38.25%的股权。

因此，允许合资及股份共享这种新政策的重要意义在于，在合资名义下外资与本土内容生产形式化这一方向。不论是宣称允许外资制作内容以繁荣中国媒体，还是为外资媒体积极提供安全的策略，到实践中去取得内容制作的经验，都是一种姿态。这种新合作形式也允许外资媒体贡献其媒体内容制作的经验和知识。

公共空间接近权

随着外资媒体逐渐进入内容制作领域，本土对内容的控制也会随后松绑。虽然最终的决定权很大程度上还掌握在本土控制者手中，但本土的控制权逐渐移交给外资传媒内容制作者。相应地，国家利益议程也应让位于受众兴趣及广告选择。新节目形式及内容应是各种利益、文化、娱乐及艺术的妥协。我认为，至少应有一些节目在不同程度上向中国受众体现自由的意识形态，比如，消费者主权、市民意识、民主原则等。例如，即便是MTV的节目《光荣榜》一档，对中国及国际艺术家进行特写及赞誉的节目，只要考虑受众是否会接受，也可被看作暗含平民主义形式。从长远看，在外资与本土合作的法律框架下，一个非正式的、微妙的公共空间会逐渐形成。

目前，各种节目的公共广播权大部分掌握在上千的全国、省级，以及各城市电视台手中，合资企业虽可以选择通过中国私人独立分销商直接销售VCD或DVD来销售其内容，但是，正如中国最大的音像产品发行商京文唱片的董事长徐京明所言，国外或本土VCD、DVD发行商在大陆做发行是存有高风险的。很少有发行商敢于开拓国外内容市场（笔者对徐京明的采访）。目前，京文唱片独家代理探索频道在中国大陆家庭音像市场（VCD/DVD）的发行，不过，这恐怕也是中国唯一成功的案例。要谈论国际资本是否能拓展其分销网络，甚至绕过国家控制建立自己的电视台，还为时过早。

结论：公共空间再讨论

本文已说明，中国“入世”后，在媒介政策领域，特别是外资方面，政府已经进行了具体的、积极的变化。这些领域的变化并不简单是政府对外资的妥协，或是完成其“入世”承诺的象征。依照中国政府的观点，中国传媒将持续吸收西方传媒的运作模式和管理经验。从这一点来看，国家视角已经从消极地抑制外资传媒帝国主义及文化入侵，转变为积极地、策略性地包容变化，以创造有益的媒介生态环境。

从另一方面看，有了外在的官方许可，外资媒体已经开始在中国投资并加速其本土化的进程。通过正式的渠道，外资不再急需利用中国管制政策的灰色地带渗入中国媒体市场。尽管本质上通过逐个案例的努力，媒介政策从临时性的放松到随后正式的合作政策出台，如CCTV与SMG的合作，对中国与外资传媒都是双赢的局面。

在高层媒介政策变更后，传播空间就成为一个真正的空间。中国政府与外资传媒都致力于以合作的方式最大化自身利益，提高自身媒介竞争力以及媒介控制的范围，因此，他们都相对很少把注意力放在合作的节目及内容上（Gooch，1995：98－111）。然后，这并不意味着内容制作可以激进、故意，或者挑战现状。我们所看到的是，只要合作模式是在官方监督之下，内容产品就只能在政治规范的框架下被接受。因此，只有媒介产品没有明显地触犯国家法律、某种层次的制作者的意见或受众期望才可以被建构到内容中来。后者则可以潜在地成为公共空间。

最后，我认为，站在高点上的媒介政策必须最终指向大众对媒介产业期望，为民主讨论提供公共领域，确保每个市民都能接触到信息，并提供新闻及娱乐内容以满足大众兴趣。在这些期望及分析的背后，媒介政策不可避免更广阔、更深入的民主理论原则（Drale，2004：213－235）。最后，媒介王国的自由公共空间并不只是一个媒介政策，它还反映了更广阔的国家的政治经济及全球地理政治学秩序。

参考文献：

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