美国的信息公开和新闻发布制度

第一节　美国的信息公开和新闻发布制度

一、当代美国信息公开制度的建立

从19世纪末开始，特别是20世纪30年代美国实行“新政”后，行政权的扩大就成了美国政治中的一个主要特征。二战之后，美国的行政部门进一步增加，国家行政管理职能不断增强，这个庞大的行政系统不仅包括美国联邦政府直属的外交部、国防部、农业部、财政部、劳工部、商业部、司法部等为数不多的直属美国总统的部门，还包括了自19世纪末以来产生的约50多个专门的行政管理委员会（或管理局），这些新的行政机构掌握了巨大的权力，影响着每个公民的日常生活。如果说，200年前，美国人不知道行政政府的存在，那么现在的美国人无时无刻不在美国行政政府的掌握之中。一个人从生到死，其全部信息都掌握在政府手中。美国人越来越感到政府经常在侵害他们的权利，政府对他们不公正。因此，他们越来越希望了解政府到底在干什么，为什么要做那些事，做那些事对自己意味着什么，政府的决定依据是什么，这些依据正确不正确……人们的问题越来越多。

二战结束之初，尽管按照宪法第一修正案⁽¹⁾和版权法的规定，美国联邦政府机关很难借垄断性的消息牟利，但是，美国政府对外发布新闻时，主要仍然是选择对其有利的方面，部门负责人负责保存和保护政府的档案，根据普通法的惯例，按照“需要知晓原则”⁽²⁾，只向那些对政府档案感兴趣的人开放政府档案。事实上，除了对政府有利的新闻，其他人很难从政府部门获得政府的档案信息，也很难从中获得对政府不利的新闻。

针对这种情况，1945年，美联社的一位编辑肯特·库柏率先在一篇文章中呼吁公民应当享有更加广泛的知情权：“不尊重公民的知情权，在一个国家乃至在世界上便无政治自由可言”。

1946年，美国国会试图使人们更容易接触联邦档案的法规，为此通过了《行政程序法案》（Administrative Procedure Act），规定公众能接触政府档案，但该法案又补充说，机构“基于正当理由”，或“为了公众的利益”，可以对其接触档案施加限制，“需要知晓原则”依然有效，人们也不可能因为某个官员不允许公众或记者接触政府档案而被提出上诉，因而，在实际生活中，美国的联邦政府部门也动辄以国家安全、政务机密等含糊笼统的理由对本应予以公开的资料进行公开，又由于“冷战”的影响，美国政府对待政务信息公开一事态度消极，存在任意扩大保密权限的官僚主义倾向。

与此同时，美国公众要求信息共享的呼声却日益高涨，希望政府能够而且应该向公众提供更多更好的信息服务已经成为一种潮流。20世纪50年代，美国爆发了由新闻界倡导和推动的“知情权”运动，在有关学者、议员长期不懈的努力下，美国参议院在1964年7月28日通过了《朗—德克森法案》（即后来的《信息自由法》，Freedom of Information Act）。1965年2月，该法的修正案提交参议院表决通过，1966年6月众议院也批准了该法案。1966年7月4日，当时的美国总统约翰逊签署该法案。该法案建立了公众有权向联邦政府机关索取任何材料的制度，政府机关有义务对公众的请求作出决定。如果政府机关拒绝公众的特定请求，它必须说明理由。任何政府决定都可以被提起复议和司法审查。该法案还规定了信息公开和不公开的标准。也就是在这一年，美国对《联邦行政程序法》进行了有利于政府信息公开和发布的修改，此后，美国各州纷纷制定或修改了本州的信息公开法。不过，《信息自由法》在实际实施过程中并不理想，一是行政当局存在较大的抵触情绪，二是社会各界对如何行使这一权利有一个逐渐熟悉理解的过程。此后，美国又分别在1974年、1976年对该法作了一定的修改。

《信息自由法》是对美国新闻发布制度影响深远的一部法律，也是当代世界上第一部关于信息自由的法律。在它颁布之后，政府新闻发布的方式比之以往有了很大变化，政府不得不主动或者被动向外发布一些不利于政府的新闻。因此，有必要探究一下该法案的基本内容。

首先，《信息自由法》明确指出了信息公开的四大原则。原则一，政府信息公开是原则，不公开是例外。该法限制政府机构可以自由决定是否公开信息的权力。依据该法，除涉及国家安全、公民隐私、商业秘密等豁免事项提供的九项信息外，所有的政府信息均应公开。即使属于豁免公开的事项，政府机构仍然有权决定是否公开。原则二，政府信息面前人人平等。政府信息具有公共财产的性质，人人享有平等获取的权利。不仅和信息有关的直接当事人可以申请获取，其他任何人都可以申请，没有申请人资格的限制。个人申请获取信息无需申明理由。原则三，政府拒绝提供信息要负举证责任。政府拒绝提供申请人查询的信息，必须说明理由，证明该信息属于豁免公开的事项。联邦政府机构必须每年向国会提供一份年度报告，汇报有关情况——诸如申请提供信息而被拒绝的次数和理由，当事人就此向政府官员提出申诉的次数、结果及理由，拒绝提供信息的官员姓名、职称、职位及参与案件的数目，等等。原则四，法院具有重新审理信息权的权力。在政府机构拒绝提供信息、申请者请求司法介入时，法院对行政决定所提出的事实可以重新审理。《信息自由法》规定：法院拥有重新审理的权力，除了事实问题以外，法院还可以秘密审查政府机构拒绝提供的信息是否属于豁免公开的事项。如果发生不服从法院判决的事件，法院可以藐视法庭罪直接处罚有关责任人。

其次，《信息自由法》明确了公众获取政府新闻权力的一些具体规定。《信息自由法》要解决的首要问题就是确保公众对政府信息的获取权（Right of Access），为公众提供获取政府信息的机会。根据这一法律，公众有权了解政府机构的活动情况、政府机构制定的政策、作出的决定、颁布的命令以及对某一问题形成的意见。美国公民享有从政府的档案馆、手稿馆、图书馆、报刊、杂志、电台、电视台、情报所、科研所获得信息并利用信息的权利。这种权利不受年代的限制，也无论有关信息是保存在档案馆里、文献中心的库房里，还是在政府机构的办公室里。《信息自由法》的生效，实现了公开政府信息的决定权由政府机构向国会和法院的转移，从而保证了公众对政府信息的获取权。

再次，《信息自由法》明确了政府信息的公开方式。《信息自由法》强调信息的自由传播，规定了公民获取政府信息的办法和公众可以查询的信息内容。政府机构必须在《联邦登记》上登载具有普遍指导意义的规范性信息，包括：第一，该机构的总部及其在各地的工作部门；公众从该部门获得情况和决定、向其呈文、提出要求的固定地点、方式和办事人员；各部门开展活动、决定问题的一般程序和方法；程序规则、通用的表格、索取表格的地点，对各种文书、报告书、检验证书的说明；政府机构制定的实体法规章以及相关的政策说明和解释；对上述各项的修正和废止。第二，有些政府信息不要求在《联邦登记》上公布，但必须以其他方式主动公开。对这类信息，政府机构必须提供索引，方便公众查询和复制。第三，既不登记，又不主动公开的信息，可以根据查询人的申请进行公开。这是政府信息公开制度中运用得最多的一种方式。《信息自由法》规定，对于《联邦登记》和政府出版物上找不到的政府信息，个人和团体应当以书面形式提出查询申请，政府应在10日以内作出决定。对于拒绝提供信息的决定，当事人可以提出复议，政府机构收到复议申请后要在20日以内作出答复。如果行政机构仍然拒绝提供信息，申请人可以向联邦地区法院提起诉讼。

又次，《信息自由法》规定了政府信息豁免公开的具体内容。《信息自由法》明确规定了九项豁免条款（Exemptions），旨在保护特殊种类的信息。因为向未经授权的人披露这种信息会导致明显的危害或出现违反法律的行为。《信息自由法》规定的九项豁免公开信息包括：根据总统行政命令明确划定的国防或外交秘密；纯属行政机构内部的人事规章和工作制度；其他法律明确规定不得公开的信息；第三方的商业秘密以及第三方向政府机构提供的含有特惠或机密情况的金融、商务与科技信息；除了正与该机构进行诉讼的机构之外，其他当事人依法不能利用的机构之间或机构内部的备忘录或函件；公开后会明显地不正当侵犯公民隐私权的人事、医疗档案或类似的个人信息；为执法而生成的某些记录和信息；金融管理部门为控制金融机构而使用的信息；关于油井的、地质的和地球物理的信息等。

虽然《信息自由法》明确规定了豁免条款，但决不意味着政府对含有豁免事项的信息一律不予提供。该法还提出了“可分割性”（Severability）原则，即凡是可以从含有豁免公开的信息中分离出来的非保密信息，都应毫无保留地予以提供。根据这项原则，信息中可以合理分离的任何部分，在删除根据豁免条款应予保密的部分之后，应当提供给请求获取该信息的任何人。

最后，《信息自由法》规定了政府违法的诉讼方式。对于政府机构应当公开而没有公开的信息，以及政府机构拒绝公众的请求而不公开的信息，公众有权向法院提起诉讼。适用的范围包括：①必须在《联邦登记》上公布而没有公布信息的情况；②不在《联邦登记》公布范围之内，政府机构必须以其他方式公布信息而没有公布的情况；③上述两种情况以外，政府机构根据公众的请求必须公开信息而没有公开的情况。其中，最典型也是数量最多的诉讼发生在第三种情况下，争论的焦点通常是该信息是否属于豁免公开的事项。与此同时，向政府机构提供秘密信息者，有权为阻止政府机构向第三方公开该信息向法院提起诉讼。这种诉讼，原告一般是公司或企业的经营者，其目的与《信息自由法》公开政府信息的意图相反，称为反《信息自由法》的诉讼（reverse FOIA action）。

在通过了《信息自由法》之后，美国又先后通过了一些补充性法律。

1976年，美国制定通过的《版权法》明确规定，版权保护不适用于美国联邦政府的任何文件，联邦政府的任何文件都属于公有领域，任何人都可以加以复制并予以出售，也可以将联邦政府的公开数据上网。

1976年，美国又制定了《阳光下的政府法》（the Government in the Sunshine Act）。《阳光下的政府法》是一部规定美国合议制行政机关会议要公开举行的法律。依据该法，公众可以观察会议的进程，取得会议的文件和信息。该法适用于所有由两名或两名以上的个人成员为领导的委员会制的行政机关，以及被授权代表该机关行事的分支机构。不过规定其中多数委员必须是根据参议院的建议和认可并由总统任命的。公众根据这项规定取得出席、旁听和观看等项权利。合议制行政机关举行公开的会议时，应尽量选择适当的空间以便容纳更多的公众。为了方便公众观察，可以散发或张贴公开会议的指导手册，记载机关的主要人员，他们的职务，投票的程序，专门术语的解释，以及该机关根据该法所规定的程序。具体会议是否公开，需由机构成员投票表决确定，表决结果供公众查询；不论会议公开与否，机构应至少提前一星期公告会议的时间、地点和主要议题，以及该机构负责公众咨询的官员姓名和电话号码；上述情况以及公开与否的变更均应尽早公告，并在《联邦登记》上刊载；对依豁免条款不对外公开的会议，该机构应向公众提供由法律顾问出具的书面证明以及注明会议时间、地点和出席人员的详细说明书；除非认定讨论或证言含有豁免公开的信息，该机构应使公众能在方便的地方迅速得到关于讨论议程中任何一项议题或会议上听取的任何一项证言的会议记录、正式文本或录音磁带。

20世纪80年代初，冷战到了最后阶段，美国在经济停滞、治安恶化的时期诞生了政治上比较保守的里根政权。里根执政时期，为加强政府权力，排除在《信息自由法》之外的政府新闻信息增加了，一些政府机构向查找信息的受众收取更多的费用。在关于严格限定商业及营业方面秘密信息的公开方面，里根颁布了有关事前通告、听证手续等的600号总统令。里根在1982年制定了12356号总统令，放宽了“机密”、“秘密”级别的标准，但却没有像卡特总统命令中关于6年、20年自动解密的规定。美国职业新闻工作者协会（Society Professional Journalists）在其1982年的信息自由报告中，为里根总统打的分数只是较低的“F”级。根据里根总统令的建议，美国国会于1984年对《信息自由法》作了修订，对于国防及外交信息的公开范围方面作出了一些限制。1986年国会对《信息自由法》再次作了改正，又增加设立了关于犯罪搜查、恐怖活动对策等豁免公开的规定，同时，明文规定了手续费减免的标准。

不过，总的来看，《信息自由法》使得政府被迫发布了一些对政府不利的新闻。如原子能委员会（Atomic Energy Commission）对一个原子武器工厂的3万名工人中癌症发病率的研究、1986年美国国家航空和航天局（National Aeronautics and Space Administration）的“挑战者”号航天飞机发生灾难性爆炸前两个星期的联邦检查报告（该报告表明马歇尔航天飞行中心的设备监控显示了不正常情况）、对国防承包商的审计报告（这些报告揭露联邦税款竟被用于旅游和招待开支）等。在《信息自由法》发布之前，这类档案是绝对不会公开的。美国的媒体还主动利用《信息自由法》揭露了不少商业丑闻。例如，1989年，佐治亚州亚特兰大市的主要报纸《宪法报》（Constitution）怀疑当地的银行没有按公平的原则贷款给黑人去购买黑人街区的住房——这是联邦法律禁止的一种歧视行为。但是，如何证实这一情况呢？询问银行官员只会得到闪烁其辞但又非常圆滑的回答。实际上，他们的记录可能非常混乱，即使银行官员愿意去研究这一问题，也无法提供现成的答案。《宪法报》根据FOIA申请获取这一数据，上面列有亚特兰大前6年中的10.9万笔房地产贷款。随后，报社安排计算机中心将这一数据与可以显示居民的种族构成的人口普查表进行了对比。调查结果显示，亚特兰大各银行发放给白人的住房贷款笔数比同等收入的黑人高出5倍之多。后来，亚特兰大的银行修正了他们的借贷作法，承诺向黑人区提供数百万美元的住宅抵押贷款。而《宪法报》因巧妙地利用了知情权法写出的报道，荣获了普利策奖⁽³⁾。

20世纪90年代，克林顿政府对信息公开的态度逐渐明朗。1993年10月4日，克林顿总统就《信息自由法》向各州州长及各政府部门负责人发布了备忘录。对克林顿政府来说，这是扩大《信息自由法》效果的宣言。克林顿认为，信息公开制度在强化民主政府的机构方面扮演着独特的角色，尽到说明责任是政府达到公开性所不可缺少的。因此，他要求所有行政机构对《信息自由法》的实施进行重新认识，并呼吁各政府机构把率先公布信息、加强对电子信息系统的利用、增进普通公众对信息的获取当作自身的责任。克林顿总统于1995年4月又颁布了12958号总统令，规定政府新的机密文件的解密期限为10年、25年以前的机密文件除了特例将自动解密等，显示出了冷战之后美国民主主义的理想。据此，包括越战时期的文件，1970年以前的与国家安全有关的公用文件，原则上都可以公开。

在上述背景下，美国国会于1996年对《信息自由法》又作了一次重大修改，对电子信息的检索、公开等问题进行了规范，以解决政府信息电子化和政府对信息请求反应迟缓给政府信息公开带来的问题。

实际上，1996年的修正是与戈尔副总统提出的信息高速公路构想相呼应的。联邦政府的信息，依据联邦政府记录法及总统记录法进行管理。在美国1996年修改的《信息自由法》中，要求每一个政府机关以电子数据方式为公众提供索引材料或本机关指南，以便利公众提出信息申请，规定：“本法的目的是：①确保公众对行政机关的记录及信息的获取，促进民主主义；②改善公众对行政机关的记录及信息的获取；③确保行政机关遵守法定的期限；④尽可能扩大行政机关收集、拥有、使用、保存和发布的行政机关记录和信息的可用性。”（请见此法案的第2条第2款）该法规定：请求者在选择信息的形态时，不论是纸质文献，还是储存在计算机硬盘（或软盘）中的信息，都可以按照请求者的需要进行提供。而针对这种请求，行政机构有义务“及时排除对本部门信息自动化系统具有明显影响的故障，必须为电子媒体或形式的记录研究作出适当的努力。”关于一些特殊的信息，例如意见、声明、训令等，政府也有义务提供给普通大众进行阅览与复制的服务。更进一步的是，因某种信息向数人公开，实际上形成了针对同一记录成为公众请求公开的对象时，政府应向普通大众提供阅览与复制的服务。同时还按规定制作记录的综合索引，通过互联网络向外发布。在输入计算机的信息中，如果只公开某记录中的部分内容，“在技术允许的情况下，应将删除的程度与位置在记录中进行标记”。此外，该法的修改还有，将公开请求处理手续的普通期限从10天延长至20天。对于美国政府来说，由于将从网络获取信息的制度具体化，政府信息本身已成为美国整个企业界的重要资源，给美国经济注入了活力，这可以说是冷战之后美国新的世界战略的组成部分。

《信息自由法》及相应法规的颁布和不断修改成为了美国的新闻信息发布制度的重要基础，促进了美国政府职能的转变和信息社会的形成。但是，《信息自由法》所表现出来的缺陷也是十分明显的，主要有以下几点。

第一，记者和公众往往不能获得他们想获得的、具有新闻价值的信息档案。

FOIA规定，“任何人”都有接触联邦政府行政档案的权利，法庭可就其知情权作出裁决。但它不适用于美国国会、联邦法院系统，或白宫内总统的行政工作人员保存的档案。适用于这类档案的是其他一些限制更多的法规。若要根据FOIA从美国联邦政府那里获得信息，任何人——记者、普通公民，甚至外国人——需要提出书面申请，说明自己想要的信息，并将其递交给拥有这些档案的机构内负责FOIA的官员，就可以要求浏览这些档案或得到复制件。该机构可能会收取合理的查找和复制费，并在10天内提供申请者所寻求的档案。不过，如果负责FOIA的官员说明了这些档案属于FOIA中的例外情况，他们就有权拒绝提供服务。这些受到限制的种类通常是：国家安全、贸易机密和商业机密信息、机构的内部备忘录、某些可能侵犯个人隐私权的档案、执法调查档案及先有法律具体说明属于例外的信息（如纳税申报单中的信息）等。如果申请遭到拒绝，申请人可以先就这一决定吁请该机构再一次审查，直至最后向一家联邦法院上诉。政府的责任只是证明你索要的信息的确属于法定例外。自FOIA出台以来的情况表明，美国许多政府官员尽可能地紧扣字面解释该法案，迫使申请者诉诸法院要求澄清的案子比比皆是。许多起诉案例还涉及何为合理的查找和复制费。例如，1990年，美国能源部（De－partment of Energy）告诉科罗拉多州丹佛市（Denver，Colorado）《落基山新闻》（Rocky Mountain News）的一位记者，她的报社若要获得前能源部长的差旅档案，必须支付100万美元的查找和复制费⁽⁴⁾。政府机构还经常以根据FOIA提出的申请数量巨大为由，往往无法在10天回答期限内提供信息而拒绝服务。结果，许多记者只好放弃利用FOIA程序。《弗雷斯诺（加州）蜜蜂报》（Fresno［California］Bee）的一位调查记者说：“我通常对FOIA抱敬而远之的态度。我不能一辈子等着靠FOLA提供信息。”⁽⁵⁾

任何认为根据FOIA提出的申请未得到适当处理的记者，都可向设在培训华盛顿的信息自由服务中心（Freedom of Information Service Center）寻求帮助。争取新闻出版自由记者委员会（Reporters Committee for Freedom of the Press）的一个项目是监督政府是否遵守FOIA，并对记者进行有关FOIA程序的教育。各州的记者协会还监督州和当地政府遵循当地档案公开法和会议公开法的情况。不过，信息自由服务中心主任丽贝卡·多尔蒂（Rebecca Daugherty）说：“人们本应更多地利用FOIA，但他们认为这样做太麻烦而且太费时间。这很可惜。已出现过一些因利用FOIA而编写的优秀的报道。我们知道，还有许多其他报道有待撰写。”⁽⁶⁾

第二，一些法规只适用联邦政府，地方政府不适用。

美国是联邦制分权国家，存在复杂的法律体系。某些中央政府的法律规定对地方政府就不适用。例如禁止政府机关授用版权保护就只适用于联邦政府，州与地方政府可以对它们的信息产品援用版权法，在一些州中，甚至法律文件本身也被赋予版权。除了政治原因，一些地方政府还考虑经济因素。通常，政府的信息具有很高的经济价值，因此，许多州都根据版权法从这些政府信息中获取经济利益。另外，有些传统上公开的政府材料现在也被州政府封锁起来，如驾照与法院档案等。州政府对这些材料加以封锁，也是为了通过出售它们获取经济利益。

第三，除了信息公开外，国会也通过一些限制信息自由的法律。

美国国会曾通过了许多与信息公开相抵触的、限制信息自由的法律。例如，美国国会以立法形式设立了全国技术信息服务局（NationalTechnicalInformationService），该局隶属于商业部，职责是统一收集、整理、提供其他联邦政府机关所有的科学、技术与工程信息。法律明确要求该局独立核算，自负盈亏，其信息产品与服务的定价必须能够维持其成本。结果，该局的许多文件价格大大超出了其再生产成本，一些流行产品的赢利往往用来弥补发行量小的产品的亏损。该局甚至与一些私营部门签订了一些内容颇受争议的信息产品使用许可协议。又如，1992年，美国国会想废止一项对拥有休闲船船主征收的使用费，然而，废止这一收费以后会造成财政缺口。因此，国会又决定对使用联邦海商委员会（Federal Maritime Commission）关税电子数据系统的使用者收费，每分钟收取46美分，即使间接获得这些数据的使用者也要交费。尽管这一政策遭到了强烈的反对，但“信息税”仍然成为了法律。联邦财政赤字的存在，使许多政府机关想通过出售政府信息弥补开支缺口，因此，信息公开与政府预算之间的矛盾往往非常突出。

第四，美国政府总在千方百计地控制其所拥有和控制的信息。

美国政府机关总是想控制它们所拥有或创造的信息。它们或者漠视法律，或者对法律进行曲解以满足机关的利益。有时，政府机关迫使信息使用者或潜在的竞争者进入漫长且昂贵的法律诉讼程序。例如，美国内政部土地管理局开发了一个新的数据系统，以汇总现有的土地与矿藏资料。现有的资料都是公开的，但都以书面形式或不相容的计算机系统储存，因此，新开发的系统具有极大的使用价值和经济价值。在该新数据系统开发中，一家从事油气勘探信息汇编的私有企业向该局提出了信息自由申请，要求获得包含有新数据资料的磁盘。该公司准备以商业服务的方式向其客户提供这些信息。土地管理局则拒绝了信息自由申请，理由是该数据系统仍在开发中，属于正在制定过程中的决定，应该属于《信息自由法》规定的例外之一。然而，根据《信息自由法》，这一例外只包括观点而不包括事实。尽管当事人申请的材料的储存形式发生了变化，但在本案中，土地管理局的目的是想独占新开发的数据系统，并从中牟取经济利益，因此，排斥潜在的竞争者就成了必然。虽然最后它败诉了，但已经成功地使信息晚公开了好几年。

第五，法律的制定难以跟上技术的步伐，也影响了信息公开的实际效果。

不仅仅是美国，几乎所有国家制定的信息法律在当今都面临着迅速过时的处境。制定法律的速度远远赶不上技术进步的速度。例如，美国国会制定《削减公文法》花费了6年时间，其立法动机是计算机系统代替传统的书面公文。然而，当该法通过的时候，网络又代替了计算机磁盘，成为最基本的数据传输方式，结果技术走在了法律的前面。对信息使用者而言，《削减公文法》代表着一种进步，然而，该法根本未涉及到政府机关使用网络的问题。如果政府机关不是以传统的方式收集和保存信息，而是从网络上恢复（retrieve）网络信息，则政府机关有可能逃避信息公开的义务。对于政府机关而言，钻法律规定的空子，维护其部门利益，往往是一种下意识的行为。技术进步的步伐为这种行为提供了机会。另外，美国信息公开制度的最大难题是如何界定政府机关与私营企业在提供信息产品与服务上的界线。过去，由于受到政府预算与技术两方面的限制，联邦政府机关很难满足公众对信息产品与服务的特定要求，只能一般性地印刷文件来满足公众的部分要求。因此，私营企业仍有机会对政府信息进行加工并提供给其客户。20世纪80年代中期，里根政府甚至将政府机关传播信息的活动限制在法律要求的范围内，非法律要求的信息传播，只有不与私营部门的类似活动重复时才可以进行。这一颇具争议但明显有利于私营部门的政策只执行了几年就部分停止了。到1993年，克林顿政府重新发布了一份政策文件，对政府机关的信息传播活动给予了更广的界定，信息传播并不是自动地就应该由私营部门进行，政府也应参与其中。这些政策声明的实际效果目前还不确定，不过非常明显的是，在现实生活中阻碍政府机关传播信息的实际障碍已经随着技术的进步被打破了，那么政府应该提出那些服务却还处于模糊状态。

上述情况表明，美国政府制定了世界上最早最完备的信息公开制度，为美国进入信息社会提供了保障，也为在美国早已形成的新闻信息发布打下了坚实的制度基础，但是，总的来看，这项制度也存在一些缺陷，这是由美国的政治、经济和文化制度所决定的，在一定程度上妨碍了政府新闻信息的发布和大众知晓政府运作的真相。

二、美国最高行政机关的新闻发布制度

白宫是美国总统的府邸，也是美国最高行政机关所在地，所以发生在白宫的一举一动、一言一行，往往都会成为新闻。美国几任总统都曾抱怨住在白宫就像住在“玻璃房子”中一样没有秘密。对美国的媒体来说，新闻的中心内容始终是关于政府的报道，而在所有有关政府的报道中，白宫的新闻又始终是最重要的。

在19世纪20年代，美国各地的报纸开始派记者到华盛顿的时候，记者们都把国会而不是总统当作联邦政府新闻的主要来源。但是，从19世纪末20世纪初起，白宫就开始逐渐成为媒体关注的中心。1933年起，美国开始面临各式各样的危机：经济大萧条、二战、朝鲜战争、美苏对抗，美国公众对总统的关注程度日益增加，白宫也日益成为新闻媒体的最重要的消息来源。第二次世界大战之后，美国政府的消息和声音变成了新闻传媒中信息的主角。有学者研究表明，1949年至1969年《华盛顿邮报》、《纽约时报》的头版新闻的提供者中，美国国内外政府官员占所有消息来源的四分之三⁽⁷⁾；1979年至1980年，美国各地六份报纸均以政府官员为主要消息来源，而又以行政主管成为消息来源的比例最高⁽⁸⁾。为了适应这种需求，美国总统及其工作人员也在不断改进宣传运作方法，19世纪末设立了总统新闻秘书，20世纪初开创了新闻发布会，一战前成立了驻白宫记者协会，二战前设立了白宫新闻办公室。二战以后，白宫的新闻发布制度进一步完善起来。总的来说，白宫在二战后的新闻发布制度的建立与完善得益于以下措施的建立与完善。

首先，扩大和完善了专门的新闻发布机构

在美国白宫的400多名官员和职员中，属于公关宣传第一线的新闻办公室和交流办公室占了约四分之一。他们负责回答记者的问题、安排记者随总统出访的旅行、准备文件材料。白宫所有高级助理的日常工作都与总统的新闻宣传或多或少地有着关联。

美国白宫新闻官员的急增是在二战之后开始的。到20世纪70年代福特总统执政的时候，白宫新闻办公室增加到了45人，大约是1960年时的7倍⁽⁹⁾。

20世纪70年代，国会的相当一部分权力分散到了各专门委员会的主席手里，能够影响立法的人增多，给总统的政策行为带来了越来越大的困难，政党对于选民的意义也不像罗斯福时期那样重要了。面对越来越不安分的持怀疑态度的新闻媒体，白宫需要新的宣传渠道和交流模式来直接推销总统形象和他的政策计划。在尼克松政府时期，白宫新闻办公室的人员就已经占了白宫近500名工作人员中的10%⁽¹⁰⁾。

但是，由于白宫新闻办公室的主要工作是面向白宫记者团，所以尼克松决定增设交流办公室，这个办公室主要担负三项职能：一是向华盛顿以外的、以当地新闻为焦点的地方报纸和专业报纸（如面向西班牙移民的报纸）提供有关总统及其政策的宣传材料，二是制定长远的公关宣传计划，三是协调政府各部门新闻办公室的运作。

30多年来，白宫一直维持新闻办公室和交流办公室两套平行的班子，分别负责日常的和长远的新闻宣传业务⁽¹¹⁾。值得注意的是，交流办公室好几次越过了合法争取公众支持与非法诱导和制造假象的分界线。如在水门事件曝光之后，它利用政府操纵的来信和电报，以及公民委员会（成立的目的是独立的）来称颂政府的政策，甚至对不说白宫好话的媒体进行恫吓，声称要动用税务局查它们的交税情况，或用反托拉斯法整它们。1978年，总统新闻联络办公室每月平均向6500家新闻机构、少数民族组织及个人发布35551条新闻消息⁽¹²⁾。到了里根政府时期，白宫的工作人员有600名，其中至少有150人，甚至可以说可能有多达500人都在利用宣传与公共关系中的各种事件将他们的大部分时间与才能用来吹捧总统。⁽¹³⁾

1995年，白宫雇员中拿最高年薪（12.5万美元）的有16人，其中3人——新闻秘书、交流协调官、撰稿与研究助理——都直接与新闻宣传有关，剩下13人的职责中也有新闻宣传的任务。

表8－1　白宫交流办公室下属机构及其职责分工

续表

①在卡特时期，交流办公室作为一个总的机构只存在了一年，鲍威尔把为总统起草讲话稿的任务放在新闻办公室下面。而在福特、里根、克林顿任内，撰稿任务又归为交流办公室管。

必须要说明的是：

在白宫所有的新闻官员中，新闻秘书无疑是最为重要的。尽管总统的新闻秘书及其他政府官员都承担了向新闻界发布新闻的职责，但是，新闻秘书是专职的承担非常重要的新闻发布任务的官员。一些重要的政务新闻如果不方便由总统来宣布，就由新闻秘书来宣布。如麦克阿瑟被艾森豪威尔解除职务时，就是由时任白宫新闻秘书的肖特召见记者时宣布的，当时已经是美国时间凌晨一点。麦克阿瑟也是从新闻上得知这个消息的。

除了在新闻发布会上发布新闻外，一些重要的新闻秘书可以直接参与政府事务。因为时效性的关系，在一些重要的新闻事件发生时，新闻秘书不需要总统的首肯，就可以直接向白宫记者团⁽¹⁴⁾宣布消息。例如，艾森豪威尔的新闻秘书詹姆斯·哈格蒂（James C.Hagerty）就曾说过：“8年来，我了解总统做的每一件事，如果他做某项决定时我不在场，他会对参与决策的官员（包括内阁部长）说：‘你一会儿去哈格蒂的办公室一下，把我们做的决定告诉他。’”艾森豪威尔在任内曾病倒三次，每一次他都会让哈格蒂代他举行新闻发布会，哈格蒂成为总统与公众之间惟一的沟通渠道。哈格蒂时期，记者们在与他办公室正对面的房间里办公休息，只隔一条走廊，他向记者们吹风一天两至三次，随时把需要公众了解的总统的决定或活动通报给记者们。艾森豪威尔依靠有才能的新闻秘书哈格蒂的辅佐获得了极大的益处，被誉为美国历史上比较会与新闻界打交道的总统之一。艾森豪威尔干了两任总统，哈格蒂也干了两任，被他在职业争斗中击败的报人戏称为“从未当选的最出色的共和党总统”，说他懂得如何最有效地利用新闻界来为他的上司服务，并引以为豪。⁽¹⁵⁾再如卡特时期的新闻秘书鲍威尔，在卡特竞选的时候就与其一起共事，所以即便是对一些两人未曾讨论过的问题，他都敢替卡特回答。

不过，由于受种种情况制约，新闻秘书往往也会发布一些虚假的新闻，造成人们对新闻秘书的防范和诋毁。例如肯尼迪时代的五角大楼发言人阿瑟·西尔威斯特（Arthur Sylvester）曾经说过，在政府官员声称关系到国家安全的事情上，“说谎是政府的固有权利。”此话影响很坏。⁽¹⁶⁾里根总统的第一副新闻秘书斯皮克斯⁽¹⁷⁾对里根不让他了解全部情况感到很伤自尊，但他说：“平心而论，十个政治家中有九个都是如此对待新闻秘书的。”克林顿的第一任新闻秘书迪伊·迈尔斯“常常不能参与总统的议事，因此有的时候她刚表明自己不清楚总统更换助理班子这回事，五分钟后总统在椭圆形办公室里却对记者说，这个问题已经研究了五个星期了。”新闻秘书因此也处于极为尴尬的境地。虽然新闻秘书的职责发挥因总统不同而受到一定限制，但是，总的来看，机构的完善和人员的扩大是美国政府新闻发布制度的人事基础。

其次，完善总统新闻发布会或新闻吹风会。

从表8－2我们可以看出，二战后的第一任美国总统杜鲁门任职93个月，一共举行了324次记者招待会，平均每个月三到四次，是他的前任罗斯福每年举行的新闻发布会次数的一半，但是和他的继任者艾森豪威尔相比则多了一倍⁽¹⁸⁾。杜鲁门一般在开始记者招待会前先与新闻秘书查尔斯·G·罗斯（Charles G Ross）及其班子的其他人开碰头会，先听会前简介，并在会议开始后大量采用事先准备好的开场白。当他不打算对某一问题作详细说明时，他就会叫提问的记者参考他的开场白。1950年，总统新闻发布会的地点从白宫椭圆形办公室迁到了行政办公大楼一个有230个座位的房间。新闻发布会通报各种政府信息，包括官员的解职。例如，1951年4月11日凌晨1时，白宫的新闻秘书肖特紧急召见记者，当场宣布了令人震惊的决定，解除了美国远东军司令麦克阿瑟的一切职务。

表8－2　美国总统举行的新闻发布会一览

艾森豪威尔任期8年，共举行了190次新闻发布会。第一次新闻发布会有250名记者参加，最后一次有309人参加。他允许直接引用他的话和把讲话录音供电视台在之后播放，不过，这些材料必须先经他的新闻秘书詹姆斯·哈格蒂（James C.Hagerty）核对。

肯尼迪开创了电视与广播现场直播总统新闻发布会的先例，美国人可以亲眼看见新闻发布会的现场直播或者在晚间新闻节目的摘播。肯尼迪朝气蓬勃，可以根据情况的需要或是露出毫无戒备的幽默表情或是摆出一本正经的严肃面孔，总之，他表演得很好⁽¹⁹⁾。

约翰逊不喜欢举行电视直播的新闻发布会，但是，他还是举行了135次定期的新闻发布会，平均数比艾森豪威尔多一些，比肯尼迪来稍高一些⁽²⁰⁾。在约翰逊总统时期，白宫开始召开提供“背景说明”的新闻发布会。“背景说明”的运用和新闻发布会制度的形成一样，是一种隐藏消息来源的作法，可以免除麻烦和困扰。同时，有关消息是由某位非直接相关人士所描述的，而不是直接出自总统本人之口，必然显得更真实，更有说服力。它常被政府官员用来与记者讨论敏感的军事、外交问题，或提出政府对某项计划的构想。它是新闻界最容易被政府所操纵的方式。它对政府的好处是很明显的，一些政府官员利用它来打击政治对手、测试公众对事态的反应，甚至以此来影响其他国家的政策。也就是说，新闻发布制度这种通过“代理观察者”来报道新闻事件的作法，使得那些“代理者”在服务新闻界的过程中，也服务了自身的利益。于是，在大多数情况下，记者所获得的信息都是信息发布者极想广泛传播的信息。美国报人理查·霍奇勒在《操控新闻》一文中说：“许多美国报纸的读者并不知道，他们所阅读的‘新闻’，很多其实并非出自新闻人员本身的勤奋发掘或谨慎思考，而是来自某份由政府机构所发布、上面印有‘请勿引述来源’的新闻资料”⁽²¹⁾。不过，在美国，新闻界却不得不接受这种既提供新闻又操纵新闻的作法。只有在政治人物操控新闻的手法过于粗糙时，新闻界才会群起而攻之。因为，正如美国学者李普曼所说，除非借助一种标准作业方式，那么少数的人能够顾全这么大的报道范围，简直就是一个奇迹。记者常常必须经由别人的“告知”才能完成报道⁽²²⁾。记者们明白，失去了白宫的新闻来源，他们就有可能失去价值非常高的新闻。政府新闻机构的膨胀和新闻发布会、吹风会的繁杂也使得新闻界疲于奔命。不过新闻界对此也无可奈何，《费城公告报》的新闻中心主任就为政府新闻政策提出辩护说：各政府机构所发布的新闻消息极其重要，尤其是在像华盛顿这样一个新闻事件复杂多变、新闻信息到处充斥的地方⁽²³⁾。

福特是接替中途辞职的尼克松就任总统的，在他两年半任期内，只举行了39次正式的新闻发布会：1974年5次，1975年19次，1976年15次。他性格固执，说话直截了当，简单明了，保持着他的保守派特色⁽²⁴⁾。1976年卡特上台后，开始将新闻发布会正规化了，他每隔两星期举行一次正规的新闻发布会。

举行新闻发布会是一柄双刃剑，尽管它可以由此掌控新闻界，但有时候也会让总统的缺点暴露在大众面前。如里根总统，他之所以不喜欢举行新闻发布会，是因为他常常会给新闻记者不好的印象。据统计，在他的任期内，每年只举行3次新闻发布会，在他执政8个月以后，他只举行了3次新闻发布会，而同时期，卡特举行了14次，福特12次。里根常常在记者面前露怯。如他有一次说，肯尼迪总统曾派战斗部队到越南去，而他实际上指的是约翰逊总统。里根的助手设法保护他，不让他在机场或在公众场合露面会见记者，因为他即席说的话往往会成为令人尴尬的新闻标题⁽²⁵⁾。

召开新闻发布会对总统来说是非常艰难的。1998年，关于克林顿和实习生莱温斯基不寻常的关系的小道消息四处泛滥。在新闻发布会上，记者海伦·托马斯不留情面地向克林顿发难：“尽管调查仍在进行中，你很坦然地否认了你和莫妮卡·莱温斯基的关系。那么你应该可以在此说明一下，你们俩是什么关系？她的律师说是同事关系——你认为这一说法恰当吗？”这些发问使克林顿非常难堪。

再次，主动接受记者采访。

主动接受记者采访也是白宫新闻发布制度中的一个重要内容。主动接受采访，可以及时与新闻界沟通，树立政府在努力与新闻界保持良好关系的形象。此外，更主要的是，可以有选择地接触记者，使媒体成为政府的传声筒。因为这些优点，所以白宫新闻秘书和政府高级官员经常接受媒体记者的采访。国家安全事务顾问和经济顾问委员会主任在政府采取重要行动或出台重要政策，或在发生危机的时候，都要出席新闻发布会，并经常召集小范围的记者对其集体采访，以各种方式回答记者的提问。其他如主管立法事务、公共关系和政治事务的官员，也都把新闻宣传作为争取各界支持总统施政计划的重要战略。在媒体的选择方面，一些发行量不算太大，但是在政界有较大影响的杂志尤其受到政府官员的注意。《国家杂志》就是这样一种刊物。在尼克松时期，尼克松的国内政策首席顾问埃利希曼曾每周都同《国家杂志》记者做半小时的交谈。因为他把这份杂志当作对国会和整个华盛顿官场施加舆论影响的渠道。像《时代》、《新闻周刊》、《美国新闻与世界报道》等在美国很有影响的杂志，也会得到特别关照。传统上，每个周末，白宫都会安排专人为这些杂志驻白宫记者做背景吹风，提供事件的背景与细节。

除了美国政府的新闻官员和其他重要官员外，美国总统也常常单独接受单个或某一群记者的采访并与记者交朋友。例如福特总统在任期间就接受了85次记者们的正式访问，并多次与记者们随意交谈⁽²⁶⁾。

一般来说，总统和他的助理们总是把最有价值的新闻首先告诉白宫记者，但在遇到重大问题时，他们更重视通讯社的老板、专栏作家和电视台的节目主持人等。专栏作家常能直接采访到高级官员，有时甚至能采访总统本人，电视台节目主持人也有较多机会对总统做独家采访，媒体老板则有可能接到总统的晚宴请柬。特别是当民意测验的结果显示不利于总统的迹象时，或政府的政策遭到质疑支持率下降时，媒体老板就更成了白宫的常客。

主动接受媒体采访实际上是一种形式灵活的人际沟通方式。这种人际沟通的方式有可能为总统赢得与新闻界的良好关系，有助于树立总统的形象。例如，在肯尼迪当总统的时候，尽管很多记者在私下里会毫无顾忌地闲聊总统的桃色事件，但他们并不把这些写出来，公众对此一无所知，即使是最辛辣的专栏作家也对肯尼迪的负面新闻充耳不闻。肯尼迪死后很长一段时间，这些消息才慢慢被公布出来。有的记者甚至写得津津有味。有人认为，这些细节如果在当时传到自认为总统道德高尚的全体选民的耳朵中，那对肯尼迪来说意味着一场政治灾难⁽²⁷⁾。肯尼迪与媒体的关系避免了这场灾难。当然，并不是每一个人都具有与媒介交往的天份和好运气。约翰逊总统也喜欢与记者交朋友，为他们提供晚餐，带着他们一起在游泳池里游泳，甚至把他们带到自己的牧场⁽²⁸⁾，但是，他却并未赢得新闻界的友谊。他的新闻秘书乔治·里迪说：“他（约翰逊）仗势欺人，为了某个原因他会对新闻界大发脾气，弄得他们疑惑不解。约翰逊把每件事都看得过分严重，他无法理解为什么他请一个记者喝酒，带他到自己的牧场热情款待他，而那个记者却写不出合他胃口的文章……”⁽²⁹⁾经常与记者接触还要求总统和政府官员有随机应变的本领，白宫记者团成员也随时会问出一些让人不好回答的问题。例如在卡特执政期间，白宫记者海伦·托马斯⁽³⁰⁾得到消息说长岛附近海域发现前苏联拖网渔船，当时卡特总统正在教堂做礼拜，记者们事先就被告知禁止问这个棘手的问题。海伦等卡特出来就搭话说：“总统先生，复活节的天气真好。”卡特表示同意。“卡特先生，礼拜做得很棒吧？”卡特点头称是。她就接着问：“总统先生，那么苏联渔船呢？”

最近几任美国总统特别愿意上电视和电台的新闻节目和访谈节目接受采访，以显示总统的气质和形象。如克林顿总统仅仅在进白宫的第一年里，就接受过161个地方电视台记者的专访。不过除了全国性大台外，全美国有数以百计的地方电视台，白宫的媒体官员纵然有心让总统在更多的地方台上露面，总统的时间和白宫的经费也难以承受。

第四，通过直播向大众直接发布新闻。

利用媒体进行直播有很多种方式，广播、电视、网络都可以进行直播。20世纪30年代罗斯福总统的“炉边谈话”，是利用广播进行直播的经典。在20世纪中后期，当电视开始在美国家庭普及时，美国总统开始绕开记者，利用电视直接向大众进行新闻发布。肯尼迪在总统竞选时与竞选对手尼克松进行电视辩论，是利用电视说明政策的又一经典。如果说在罗斯福的“炉边谈话”之后带来了广播业的繁荣，而在肯尼迪的总统竞选电视辩论后又促进了电视发展的高峰。在打败了尼克松当上总统后，肯尼迪经常利用电视或广播现场直播总统的新闻发布会，这样，美国人民就可以在卧室和客厅里直接观看总统的讲话或者收听新闻。肯尼迪朝气蓬勃、语言简洁、动作干练，带来了很好的收视率和政府支持率。

通过直播发布新闻的目的是为了说服大众，为政府同时也为总统本人赢得支持率，但是，电视直播的特点也为总统或新闻官员的事前准备和随机应变提出了更高的要求。直播就曾为福特的政治生涯带来过危险。1974年9月8日福特在电视上露面，那天，在对尼克松水门事件的全部调查还没有结束之前，他就在电视前以总统的身份宣布赦免尼克松可能犯下的所有罪行。福特的新闻秘书J.F.特霍斯特（J.F.terHorst）随后就以辞职表示抗议。

演员出身的里根非常懂得利用他的职位制造戏剧性场面，特别是在全国电视节目上⁽³¹⁾。他在执政初期曾因在几个直播的场合因态度强硬而提高了威信：比如解雇罢工的空中交通管制员，坚持不提高所得税，特别是同“邪恶帝国”（里根对前苏联的称呼）领导人的对话。在他所谓重振美国的口号声中，这种态度强硬的作法很有吸引力。当韩国航空公司007航班被一架前苏联战斗机击落，造成269人丧生时，里根表现出来的愤怒和咄咄逼人的作风也为他赢得了不小的支持率。

第五，精心组织记者团随总统出访。

美国总统出访本身就是重要的新闻事件，而且在出访的过程中也是一个新闻不断的过程。作为政府来说，希望利用美国总统出访国外的时候带上一些记者，以便作出有利于政府政策的相关报道，影响本国和被出访国的舆论。而新闻界当然也不愿放弃这样抓住新闻的机会。双方一拍即合。

美国组织记者团随总统出访的历史非常悠久，至今仍然是美国政府新闻发布制度的重要组成部分。例如，在1919年美国总统威尔逊漂洋过海到欧洲参加巴黎和会时，其庞大的代表团中就有不少记者。2004年初，美国总统布什来华访问的时候，更是带来了多达120人的记者团⁽³²⁾。

即使是非常机密的事件，美国总统也会带上白宫记者团。2003年感恩节时，小布什对伊拉克进行了短暂的秘密访问。由于害怕遭到恐怖分子袭击，白宫此次的保密工作可是做到了家，先是散布消息称布什将和家人在得克萨斯州的牧场共度感恩节，而后是处处小心防范，连第一家庭的成员们都被蒙在鼓里。但是，在布什离开的前几分钟，白宫仍然通知了白宫记者团成员随行，以便让全体美国人都知道总统出访的新闻，以扩大这一事件的影响。

第六，组织因特网上的新闻发布。

20世纪末出现的电脑和因特网，是正在快速发展、极为便利的通讯工具和新闻媒体，美国政府当然不会放弃。网络可以非常容易地为信息的提供者和接受者所利用，而且不贵。加上软件业的高度发达，编制各种信息产品异常简单，这样，传播与接受信息的人力与物力成本可以大大降低，政府机关可以提供许多原来只能由私营部门才能提供的信息产品与服务。经过美国政府的开发和利用，不仅每一个媒体，甚至每一个人都能从白宫的网上阅读或下载总统的一些讲话、访谈或新闻秘书的吹风会记录。

从积极的方面来看，网络的发展使政府信息更容易以较低的成本更全面地为大众所接受。最明显的例子是美国国会图书馆所提供的网上服务。美国国会图书馆目前可以在世界范围内免费提供国会的最新立法信息，这一信息服务过去只能由私营企业以特别昂贵的价格提供。然而，从消极的方面来看，有些人认为政府机关大量提供信息产品与服务会带来极大的潜在问题。传统上，政府机关提供的信息比较便宜，而私营部门则通过更灵活地反映市场的需要并通过对政府信息进行加工来与政府机关的信息服务进行竞争。如果政府机关的信息服务随着技术进步在质量上进一步提高，在价格上进一步降低，就有可能使私营部门被迫离开信息服务市场，并最终使政府机关成为惟一的政府信息与服务的提供者。多元化的信息服务一旦消失，政府机关就会成为信息与服务的垄断者，违背竞争与多元化的精神。因此，政府机关与私营部门在信息与服务提供方面的界限如何界定目前正在争论之中。

上述6项是美国政府在新闻发布制度方面的主要措施，正是在这些措施的建立和完善过程中，美国政府的新闻发布制度也逐渐完善起来。

三、美国国会的信息公开和新闻发布制度⁽³³⁾

美国行政机关（即狭义的政府）的新闻发布制度有一个逐渐完善的过程。相比较而言，美国政府的立法部门（国会）和司法部门（法院）历来就比较重视将自己的活动及时向大众公布，这两个部门的信息公开和新闻发布制度从其建国之初起就比较完善。国会何时开会，讨论什么议题，国会代表的重要发言，都可以及时通过报纸、广播、电视和因特网等媒体向外发布。

根据惯例，美国国会开会通常都是公开举行，只有涉及国家特别重要的军事国防机密时才可以秘密举行。事实上，美国国会的会议历史上鲜有秘密举行者。在美国国会讨论对克林顿总统的弹劾时，有人曾建议不公开举行，理由是这个案件涉及许多性行为的细节，对青少年不宜。但国会权衡利弊，仍决定公开举行，因为国会认为公开审理此案有利于公民对总统的监督，有利于公民对本案的了解，也有利于国会作出为公众所理解的决定。

国会信息公开是指国会开会的全过程公开，会议产生的一切决议、法律全部公开。国会开会需要首先公布会议议题，开会时允许任何人（包括外国人）参与旁听。国会还设有专门的记者席，以便媒体对会议进行及时全面的报导。早在建国之初，美国媒体和传媒技术不发达，当时的国会就有由速记员将国会各议员的讲话照实记录下来，当日整理成文，向公众散发的惯例。后来有了无线电台和广播，国会设立了专门的会议频道，实况转播会议进展。20世纪中期以后，电视开始发展起来，国会又专门设立了电视频道，转播开会实况，让全体公众收看。对国会事务关心的人可以在家中实时收听、收看国会的所有会议活动。例如，在上述国会审理弹劾克林顿案时，由于这一事件关系重大、新闻性强，美国大多数公民都程度不同地在家里或在办公室里实时收看了每个议员的讲话和会议的讨论情况，同时报纸杂志也作了大量报道。

美国的民主政治家杰斐逊等人从一开始就认为，国会活动公开是民主的体现，如果国会开会不公开，百姓就没有可能真正监督他们的代表，本身就是违反民主原则的。所以在此问题上美国政治家们几无分歧。不仅全体会议需要公开举行，而且各种专门的会议也需要公开举行。

在美国，国会开会的结果全部对公众公开已经成了一种制度化的司法实践。国会每天开会的文字记录都在当日公开。除了社会新闻媒体的报道之外，美国还有一些专门报道国会活动的公共媒体，国会通过的所有法律、决议、报告等文件一律在国会指定的出版物上公开发表。对一些涉及国家重大事项的国会活动，美国的公共电视台（PBS）也会及时报道，比如2004年美国布什总统的国家安全事务顾问赖斯到国会就“9·11”事件回答质询，美国的公共电视台就作了直播。

美国国会中一项重要的活动内容就是听证会。国会各专门委员会经常就某个问题举行听证会，是国会调查研究、听取各方意见、监督政府的重要手段。听证会有立法听证、调查听证、监督听证等几种形式，有时的听证会是几种形式兼而有之。无论国会在开会期还是在闭会期，各专门委员会都可举行各种听证会。听证会可在首都华盛顿举行，也可在任何一个需要的地方举行。但不管在何时、何处举行，听证会都需要公开举行，而且必须至少提前一周，告知公众听证会的日期、地点、主题，以便公众参与。与国会开会一样，听证会也可由广播、电视或网络做现场报道。听证会的举行地点往往不固定，媒体一般不能用某种固定的方法进行实况报道。为了使媒体能客观及时地报导听证会的实况，众议院还专门制定了如何报道听证会的详细规则。

需要说明的是，由于听证会涉及大量敏感的问题，所以也有不少听证会可以秘密举行。例如，就国防问题举行听证会时，国会国家安全委员会可以传唤国防部、外资部和军事机构的任何人，以及负责武器研发、制造的有关人员作证。国会议员们要向证人们提各种问题，证人不得拒绝回答，这必然涉及到许多国防、外资机密。同时，国会可就任何一个它关心的事举行听证。例如，国会对某特大纵火案、爆炸案、杀人案可以开听证会，这必然涉及如何保护证人和如何保证不泄露犯罪线索的问题，这些信息的泄露可能会对国家的刑事侦察不利，所以，国会对某些听证会秘密举行是必要的。美国众议院规则第11条就明确规定：因公开证据、证言或其他审议事项影响国家安全的听证会，可以秘密进行，各专业委员会决定举行秘密听证时，要由该委员会全体委员投票表决决定。

四、美国司法部门的新闻发布制度⁽³⁴⁾

美国是属于海洋法系的国家，对新闻自由实行的是“直接保障”制度，对新闻自由的保护许多都是由司法案例来加以落实的。同时，美国也是司法制度比较完善的西方国家，所以，信息公开和新闻发布在司法部门的实践就显得尤为重要。在实践中，美国司法部门的信息公开制度也是比较完善的。

在美国，从地方法院到最高法院，审理任何案件都要公开举行，只有少数涉及未成年人的案件或极少数涉及国家机密的案件允许不公开审理。法院在公布信息时极为详细，甚至在法院开始审理案件前要预先告知公众何时何地由哪个法官审理什么类型的案件。

美国法院的旁听制度也很完善。任何一家法院公开审理案件时，任何人都可出庭旁听。任何案件审理结束后，判决书都必须全部向公众公开。尤需指出的是，那些未经公开审理的案件，虽然审判过程可以不公开，但审判结果则要公开，只是可以删去一些可能侵犯未成年人权益、个人隐私权或泄露国家机密的内容。

美国法院向公众公布审判结果时，必须保证内容的完整和真实，要详细公开每个参审法官对其参审案件的意见。美国普通案件通常由3至5名法官组成审判庭审理，最高法院的重大案件则由9名大法官组庭审理。判决书公开时，必须载明每名法官的意见。判决以多数法官的意见为准。但是，持不同意见的少数法官的法律意见也要在判决书中详细载明，并予以公开。对多数法官的意见有时也要分别列出其意见中的不同点。例如，在美国的司法实践中有一宗谋杀案的案例，由5名法官组成法庭进行审理。其中3名法官都认定嫌疑人犯有谋杀罪，应判20年徒刑；但是，这3名法官中的一名法官与另外两名法官在罪行认定的法律依据上有不同意见。这些判决意见都必须公开。其他两名法官认定谋杀罪不成立，但他们两位对认定不成立的法律理由也不相同，同样，这些不同意见也必须公开。

法院的判决可以通过各种途径向公众公开。法院可以自行出版刊物进行公布，出版商也可以向法院索取各类判决案例，然后编辑出版。在美国，任何人都可以向法院直接索要自己感兴趣的判决，法院也有提供的义务（可以收取复印成本费）。在美国，广播电视也经常转播司法案例的审理。美国20世纪90年代初发生的橄榄球运动员辛普森杀妻案，就是通过媒介的传播一时成为美国最引人注目的新闻的。在互联网得到发展和应用之后，法院判决可以通过因特网向公众公开案件审理的更详尽的资料。2000年美国大选时，佛罗里达州的选票计算发生争议，该案提交到美国法院裁决。最高法院作出裁决后，立即在因特网上公布了其全文，包括布什和戈尔在内的全世界关心美国大选的人，都在第一时间同时看到了这一判决结果，真正做到了所有人在信息公开下获得信息的平等权利。

在司法实践过程中，信息公开和适当保密构成了一对矛盾。以保密对抗公开固然是一种错误，但是不讲条件的完全公开也不足取。关键是如何把握其中的“度”以及由谁把握和如何把握。根据美国法律的要求，国家机关的一切活动，包括行政活动、立法活动和司法活动都应尽可能公开进行，但有一些政府信息涉及国防外交、商业财经、情报和人事机密以及公民隐私权，不宜公开，这是政府信息公开的少数特定的法定例外，在美国的《信息自由法》中都作了详细规定。作为一个尊重个体、个人主义信条至上的国家，美国对保护个人隐私权方面特别注意。在美国，公共信息和个人信息是完全分开的，涉及个人隐私不应公开的内容是永远不得公开的。但是涉及国家国防外交、商业财经等方面的信息就不同了，虽因国家利益和国家安全的需要暂时不能公开，不过保密只是暂时的，一旦这些信息的公开不再影响国家的国防外交利益、商业财经利益时，就可以解密公开。事实上，美国根据信息产生的年代和现实情况，也在不停地将保密信息解密公开。现在美国对当初进行核试验的一些材料进行了解密公开；关于越南战争，也公开了所有文件。美国政府机密文件最长的保密期是25年，这在世界各国中是相对比较短的。