中国政府新闻发布与信息公开中的问题与改革

第二节　中国政府新闻发布与信息公开中的问题与改革

一、制度的建立与完善

毋庸讳言，中国的信息公开与新闻发布制度仍然在建设过程中，需要完善之处仍然比比皆是。

目前中国推行的各种形式的信息公开往往具有各自为政的特点，相互之间缺少统一性和协调性。比如，对于村务公开、乡务公开和镇务公开，目前的管理部门主要是民政部门、纪检监察与其他部门配合协调。而对于其他层次的政务公开，目前的管理与领导体制则较为复杂，分别有法制部门、人事部门、民政部门、监察部门、党的宣传部门负责等不同安排。另外，对于信息安全管理和执法，也涉及到多个部门，如国家密码管理委员会、公安部、国家安全部、信息产业部国家计算机网络和信息安全管理中心、国家保密局、国务院新闻办公室等。例如，国家密码管理委员会办公室负责密码算法的审批，公安部计算机安全监察局负责计算机信息系统安全专用产品的生产销售认证许可，国务院新闻办负责信息内容的监察，有关信息安全技术的检测和网上技术侦察则由国家授权的部门进行。这种多元化领导的弊端之一是缺少综合协调，使各地方、各部门在政务公开的作法上存在较大的差异。一个部门积累的经验也很难为其他部门所利用，加大了制度的成本。另外，由于缺少综合协调机构，对于信息时代的信息公开问题缺少全盘规划和部署，各种改革仍然停留在渐进性改革的思路上。

相比之下，世界上许多国家对于信息公开问题都非常重视，不但设立了专门的政府机构协调信息公开政策，在每个政府机构内部也都设立了信息官，专门负责信息公开工作。

应该认识到，在以因特网为代表的信息社会中，信息是最为宝贵的资源和社会财富，也是政府与社会的主要交往形式。传统的以权力行使为特征的控制制度已经逐步演化为当代社会的管理制度和信息社会的信息交换与服务制度。因此，国家必须对信息问题以及政府信息公开问题予以高度的关注，并设立高层次的协调机构来统一、协调相关政策，否则，很难应对信息化、全球化与民主化的挑战。

我们应当系统分析、大胆借鉴世界各国有关政府信息公开的法律法规，在确保国家机密、商业秘密和个人隐私的前提下，逐步建立起包括政府文件、政府会议公开制度在内的，有中国特色的政府信息公开制度。要充分利用当前政府上网的大好时机，推动政府信息公开化的进程。同时，本着“有权利必有救济”的原则，规定可操作的权利救济途径，确保政府信息获取权的行使，最大限度地开发和利用我国的政府信息资源。⁽¹⁴⁾

加强信息传播方面的立法，确保有益信息流通顺畅，同时，也使打击传播虚假信息、有害信息、黄色信息和各种各样的黑色信息的行为有法可依。当前，互联网是信息传播的最主要的手段，而互联网在中国的发展才刚刚开始，不仅相应的规范还没有真正建立起来，而且，网络信息的传播更没有自律机制。因此，加强立法，建立网络信息传播的法制环境，对于转型期中国社会政治稳定尤为重要。依法治国同时也包括步入信息社会后要依法治网。

当前，制定切实可行的信息公开立法是我们的当务之急。

首先，制定政府信息公开法可以促使政府依照法定义务提供其拥有的信息资源，社会公众可以依据法定权利要求政府提供信息。这将有助于减少和避免信息资源的闲置与浪费，促进政府与公众之间的理解、联系与交流，促使不同的政府部门、政府机构之间以及政府部门与社会之间实现资源共享，满足社会各界对资源的需求。

其次，制定政府信息公开法将使政府机构对其应当公开的信息资源规范化，使政府工作人员对其负有的公开义务法律化。这将有助于明确政府部门的职责，增强政府工作人员的责任感，将行政工作纳入规范的轨道，使行政工作的评定有章可据，有法可依。

再次，制定政府信息公开法使政府的工作置于公众的监督之下，使提供政府信息成为政府部门的一项法定义务。政府部门既不能随意拒绝，也不能随意停止。公众从政府部门获取信息资源的范围、获取渠道、获取时间均有法可依。这将大大提高政府工作的透明度，有利于公众对政府工作的监督，推进政府依法行政，是保障政务公开得以落实的有效措施。

又次，政府信息公开法，有助于疏通信息渠道，打破信息垄断，限制国家机构及其公务员利用其掌握的信息牟取不正当利益，有利于遏制腐败，改善公务员的形象。

最后，政府信息作为一种商品有着潜在的巨大的经济价值。及时获得政府信息，可以抓住时机，创造物质财富。制定政府信息公开法，有助于社会公众通过公开的、公平的、合法的渠道及时获取政府信息并加以利用，最大限度地减少信息阻塞、信息浪费的现象，使政府信息能够适时地转化为社会物质财富。

信息公开和新闻发布是一个大的制度体系中的两个不同的侧面，或者可以说政府的新闻发布是政府信息公开的一种特殊方式。如果说信息公开是静态的、被动的，新闻发布就是动态的、主动的。信息公开立法是新闻发布的法律基础，而新闻发布更多的情况下体现出的是一种规则、惯例。信息公开是面向所有民众公开所有信息（法定的豁免除外），而新闻发布则主要面向新闻界发布特定的、最新变动的信息。在制定信息公开立法的同时，我们还应借鉴发达国家的经验，建立和完善出现时间不长，尚没有制度化的新闻发布制度。这同样是我们面临的一项重要任务。

二、增加信息发布内容

增加信息特别是政治信息的透明度，是提高政治决策的公共性，消除政治神秘感，杜绝各种政治谣言的关键。当代民主政治的发展促使决策不再仅仅在极少数人的个人偏好和价值取向上，而必须尽可能建立在广泛性和公共性的基础上，即要广泛征求公众意见，并使这些意见中的合理成分在决策内容中得到体现。而决策公共性的前提则是政治信息不是单向流动，而是有一个信息反馈机制，使上层的信息流出后能够得到基层公众的信息反馈，从而实现信息真正的交互性和双向流动。这样才能提高政治透明度，消除政治神秘感，使政治在信息交互流动中实现稳定。实行信息公开和提高信息透明度，并不意味着实行信息的完全自由流动，也不意味着信息流量越大越好，而是适量的信息在有约束的条件下顺畅流动，这样才能保证转型过程中的政治稳定。

在封建社会时期，专制统治者都对传媒渠道实行严格的控制。在中国，封建专制统治者在政治上推行的“民可使由之，不可使知之”，这实际上就是一种控制信息的方式，其目的就是蒙蔽民众。在这种情形下，由于信息流通日渐枯竭，民众的政治追求不可能是参与国家管理，而只是“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的小国寡民生活。在西欧，封建统治者比较早就建立起了检查制度。近代报纸诞生之后，英国制定了报纸印花税法案，规定报纸不得任意报道议会情况；美国独立战争前的报纸处于殖民者的严格控制之下，不过也有不少不守规矩的记者，但常常遭到迫害。在传媒发展史上诸如此类的情况比比皆是。甚至在当今，对信息传媒高度控制的情况也不乏其例。例如，在伊拉克战争期间，由于某些新闻报道超出了美国政治允许的范围，美国的媒体人士就被炒了鱿鱼。

统治者所以要对信息流通渠道进行控制，就是因为信息流通渠道作为信息流动的“河床”也是公众政治表达的渠道。政治表达的普遍性客观上有利于政治资源的合理配置和政治权力的公平分配，但对“统治型”政治来说，现有权力结构的维系完全依赖于对权力的垄断，并通过权力垄断来实行信息垄断。“统治型”政治常常是通过权力人为地制造信息不对称，从而来达到永久垄断权力的目的和维持社会的超稳定状态。政治表达渠道的畅通将会激发各种激进的思想和催生各种异质的政治文化，那么，新的政治力量将对过去的“共同利益”产生认同性危机，他们将试图冲破原有的政治秩序和社会规范，并力图构建一个新的政治秩序和社会规范。所以，对于“统治型”政治，政治控制和信息控制是同等重要的。

政治过度控制必然使信息流通不畅，信息流量减少，社会处于信息饥渴状态，根据热力学第二定律，这时社会系统中出现了“熵”。这样，社会成员就会因闭塞而变得愚昧和保守，社会日益陷入停滞。然而，信息越短缺，社会对信息的需求就越强烈，这与市场原则是一致的。在这种情况下，超稳定的社会状态也并不是稳若泰山、静如真空，即使一点点信息，也会被社会吸纳，社会就会产生猜测和忧虑，而微小的社会变动，就会引起社会原有结构的失衡，从而导致社会秩序的分解。因此，所谓的“愚民好治”，恰恰是政治危机的前夜。古今中外，这样的历史个案举不胜举。秦始皇就明令不允许路人相互打招呼，原因就在于秦始皇害怕百姓在相互交流中议论朝政，从而动摇其实行有效统治的基础。结果，社会底层的自发活动就取代了上层的信息功能，“大楚兴，陈胜王”就成为秦末农民起义“政治动员”的工具。前苏联剧变的原因固然是多方面的，但政治上的过度控制和政治信息低量也是其中的重要原因之一。苏联模式的特点不仅在政治上实行高度集权，而且，在政治信息方面实行体制内垄断，使政治生活只局限于非常小的范围内，思想方面则实行“拧紧螺帽”的政策，然而，在戈尔巴乔夫推行“民主化、公开性”之后，政治信息骤然如决堤的洪流冲击着社会，过去的政治冷漠迅速转化成政治“亢奋”，改革也就演化成摧毁苏联社会主义体制的激进运动，而长期实行过度控制的苏联政体一时尚不具备整合众多信息的能力，于是，这一体制最终土崩瓦解。

政治过度控制将直接导致政治信息短缺，进而产生政治神秘感和政治谣言。由于政治对信息流通渠道的过度控制使真实信息在十分有限的流动中不断遗漏，而虚假信息在通过其他渠道广泛传播中不断增加，因此，由政治神秘感产生政治谣言。常言道：“众口铄金，积毁销骨。”一般的谣言会让人付出沉重的代价，而政治谣言的泛滥则会引起政治恐慌，甚至导致政治动荡。在SARS疫情流行过程中，中国政府就深有体会。应该说，经过二十多年的改革开放，中国在政治上已相当宽松，但也难免有极少数人出于某种目的，仍然采用过去那种欺上瞒下的手段来对待SARS疫情，结果关于SARS的各种谣言不胫而走，以至于随着疫情的蔓延，社会上因种种谣言而出现的恐慌也在蔓延。在卫生部、北京市等部分直接责任领导被免职后，有关SARS疫情的信息全面公开，疫情和谣言最终也得到了有效控制。可以说，正是这次SARS疫情使中国政府在信息公开机制方面实现了一次革命性的转变。

信息公开和新闻发布是政府职能转变的必然要求，是政治现代化的具体体现，也是信息社会发展的必然趋势。

扩大信息公开的内容，除了制度建设，包括制定信息公开法及配套法律，完善新闻发布制度以外，利用当代信息技术也是一个必不可少的重要环节。

在当代技术和社会条件下，加快推动信息资源开发利用，实现信息资源的社会共享，就要充分利用当代信息技术。当前信息资源开发利用的根本问题是数据库的建设，要把它作为基础工程来抓。一要由政府牵头，建立一批基础性、商业性、公益性、综合性的信息库和多种服务网；二是抓好部门、单位数据库建设，提供上网服务；三是开发具有特色和优势的信息资源库，如高教、科研、经济信息、旅游、国土、矿产资源等；四是充分利用网络开展网上就诊、咨询、电子商务等各种服务活动。要面向社会，提高信息服务的质量和获取信息的便利性、及时性，建立各类信息服务体系，以促进信息资源的充分利用和共享。

优先发展信息技术是当前许多国家的一项基本国策。日本的信息化战略就是信息技术立国。2000年日本专门成立了信息通讯技术战略总部，并明确提出了优先发展日本IT的新战略，计划未来五年内在信息技术领域能够赶上美国，进而成为超高速网络技术最为发达的国家。韩国为建成世界级的信息通信技术强国，情报通信部公布了《信息通信技术开发五年计划》，计划在2000～2004年间投资4.14万亿韩元把国家的信息化水平提高50%以上。目前欧洲各国在信息化发展的总体水平上远远落后美国和日本，“数字鸿沟”现象日益显现。为此，居危思变的欧盟立志大力发展最具竞争力的信息产业，并以电信业为突破口，抢占移动上网的制高点。在2000年3月的里斯本新世纪第一次欧盟首脑会议上，提出了未来十年发展新战略。其中，在发展信息产业方面，要求通过普及互联网知识、发展电子商务、加快高技术特别是信息技术的开发与应用，创建“电子欧洲”。各国信息产业发展的一个重要领域，就是为政府信息的流通服务，网络也成了重要的信息发布平台。

应该讲，中国的信息产业发展几乎是与世界同步的。近年来，我国的计算机产业和信息技术的发展取得了巨大的成就，但是，计算机技术与信息公开的结合在我国则是刚刚起步，在利用新技术扩大信息发布内容方面，我们还有许多艰巨的工作要做。

三、扩展信息发布渠道、加强网络管理

目前中国的政务公开多局限于办事制度公开，因此，其公开形式基本上是主动形式的政府公开，如在政府机关办公室中张贴办事制度与程序，印发各种办事手册，通过媒体宣传，设立公示栏，散发便民卡，召开宣传会议，政府上网等等。从实际效果看，这些作法对老百姓了解政府工作，维护自身合法权益发挥了很大的作用。但是，由于没有固定的公开形式，使办事制度公开的宣传受到了一定的限制。尤其是随着时间的推移和政府推动力度的下降，老百姓了解办事制度公开的渠道不畅可能会逐步明显。从规范化与制度化的角度考虑，建议国家对国务院公报进行充实或出版专门的部门公报，对各个部门的办事制度进行发布。各地方也应以较大的城市为单位出版类似的政府公报，公开政府机关的办事制度。考虑到网络化的发展，应尽早启动政府上网工程，将有关办事制度输入到网络中，并以简便的方式为公众所用。

在WTO的框架内，设立信息查询点已经成为政府透明度的重要表现形式，它实际上涉及到民众的政府信息申请权问题。在引入政府信息公开制度的同时，赋予申请人一定的程序权利，使之可以在一定条件下通过向政府机关申请获得有关办事制度公开的信息，可以在一定程度上弥补现行公开渠道的不足，并逐步积累经验，为以后全面启动政府信息公开创造条件。这样，就需要研究相关的成本负担、收费与减免、机构设置、申请程序与工作方式改革等一系列问题。只有解决这些实际问题，才有可能在公开的形式上有所创新，有所突破。

政府信息公开并不是没有成本的一项制度，信息的保存需要成本，为民众提供信息也需要成本。由于财政约束，在传统体制下，民众可能不得不分摊这种成本，甚至会使某些民众因经济原因而无法获得政府信息。然而，因特网的出现部分地改变了这种状况，通过在因特网上发布政府信息，可以减少民众的信息申请和相应的成本负担，它极大地降低了获得政府信息的成本，使全体民众可以平等地行使其知情权。同时，对于政府机关而言，利用因特网发布政府信息也有利于其管理和信息保存，减少大量的事务性工作。

考察我国目前的一些政府网站，不得不承认其发布信息的作用仍未得到充分的发挥。有些情况下政府网站承担了商业网站或专业门户网站的功能，发生了角色错位。有些情况下政府网站承担了报纸舆论的功能，所登载的内容实际上是在重复媒体的报道。有些情况下政府网站的内容有限，长期不更新，失去了信息载体的作用。

政府网站区别于普通网站的最大特点在于其公布政府信息的准确性、全面性、及时性与权威性。通过政府网站，民众应该能够最有效地获得政府信息。因此，应该充分利用因特网公布政府信息。在目前阶段，可以考虑设定一定的标准，对政府网站的公开性进行社会评价，以促进政府上网工程向纵深发展。从长远考虑，应该深入研究因特网给政府信息公开所带来的新问题，包括技术的快速更新对信息保存方式的挑战，信息的分类与定义，信息的公开与信息安全，信息来源多元化问题等等。只有对这些问题进行深入的研究，才可以趋利避害，充分发挥因特网公开政府信息的作用。

应该看到，利用网络绝不仅仅是扩大了信息传播渠道的问题，它同样也带来了新的信息管理问题。

互联网最大的特点是交互性、共时性、开放性和跨地域性。这一切都使信息更方便、迅速、及时和跨地域性的传播成为可能。互联网又是一个超大容量的信息库，所有的信息应有尽有，世界各地的各种信息汇集于此，并得到及时传输。所以，互联网时代就是信息时代，由互联网连接的社会是一个信息密集型的社会。

面对互联网条件下超大规模信息流量的巨大冲击，传统的社会控制机制陷入困境，原有的社会控制力被严重削弱。社会控制的有效性在于社会系统具有保护功能。但是，互联网上的信息自由、顺畅的流动，有用的信息往往被别有用心的人所利用。特别是由于互联网安全制度不够完善，社会成员的身份信息、个人隐私的信息会通过互联网被大量地窃取，这不仅危及到社会成员自身的安全，甚至危及到整个社会的安全和稳定。所以，互联网的普及，大量信息的加速流动实际上是社会加速变迁的另一种反映，信息流动的巨大冲击力也迅速使原有的社会整合机制分崩离析。在新的社会整合机制尚未建立起来的时候，那么，互联网信息的开放性、个性化特点，使网络社会滋生出“我行我素”的原则和“后当代性”的背叛精神。于是，黑客行为、计算机病毒、网络诈骗、网上赌博、网上性交易等一系列问题滋生蔓延，并严重威胁着社会安全和政治稳定。

信息不加限制地流动为社会成员的沟通和政治意愿的表达等都创造了有利的条件，但信息超量也会对政治稳定产生潜在的危机。这是因为，信息超量将会导致信息污染，而互联网的开放性使各种信息垃圾在零成本的条件下在互联网上传输和扩散，从而使网络文明中的人类掉进信息污染的陷阱。信息污染不仅可以导致信息匮乏、决策失误和毒害社会，更严重的是，信息超量使信息的流动多于社会的需求，社会机制将难以容纳和承受。在过量信息的冲击之下，社会将产生恐慌和不安，或者对过量信息所反映的现实产生冷漠感和逆反心理，而这种冷漠感和逆反心理则是社会稳定的潜在威胁。

网络的影响不仅仅局限在国内，从国际层面来看，互联网为某些信息强国推行信息霸权提供了便捷的技术手段。因此，信息流量越大，对信息弱势国家而言，政治越不稳定。因为，互联网为信息提供了流动的“河床”，但信息之所以流动，则是因为信息存在着位势差。处于信息流上游或源头的是少数发达国家，而处于信息弱势的广大发展中国家处于“信息流”的下游。信息正像河水，也是从高处向低处流动的，即从发达国家流向发展中国家。这就是信息流动的不对称法则。这种不对称性为某些发达国家向发展中国家推行自己的“民主观”、进行思想文化渗透、窃取或销毁他国信息等开辟了便利的渠道。发展中国家在发达国家大量政治信息流的冲击之下，原有的社会秩序将迅速陷入严重的失序状态，使发展中国家的政治稳定和政治控制不得不寻找新的途径。因此，对广大发展中国家而言，过量的信息流通特别是对发达国家信息进入的放任，将严重影响这些国家为经济建设作出的努力，破坏这些国家的政治稳定，甚至动摇这些国家的政权。

1.如何理解中外媒介理论和传播制度的相同和差异？

2.我国信息公开和新闻发布在哪些方面还需要完善和加强？

【注释】

(1)以下两个表的资料，如非特别注明，均来自以下书籍：国家保密局法规处编：《美国法律制度》，金城出版社，2000年；国家保密局法规处编：《德国芬兰保密法律制度》，金城出版社，2000年；《中华人民共和国保密法全书》，吉林人民出版社（长春），1999年；及这些国家的保密法和信息自由法。

(2)七届人大三次会议通过《中华人民共和国保守国家秘密法》，1988年9月5日公布，第13条。

(3)国家审计署、国家保密局公布：《审计工作国家秘密及其密级具体范围的规定》，1996年。

(4)公安部：《公安部关于不宜公开报道收容审查的通知》（［87］公（法规）字5号），1987年1月27日。

(5)中共中央《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》（中发［1995］4号），1995年2月9日。

(6)中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（中办发［1995］8号）。

(7)中共中央组织部：《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》（中组发［1988］7号），1988年6月6日。

(8)中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于领导干部报告个人重大事项规定》，1997年3月24日。

(9)《关键概念——传播与文化研究辞典》【美】约翰·费斯克等编，第138页。

(10)【美】约翰·费斯克等编，前引书，第158页。

(11)【美】约翰·费斯克等编，前引书，第18～19页。

(12)E·戈夫曼（Erving Goffman，1922～1982），美国社会学家，芝加哥学派代表人物，拟剧论的提出者。按照拟剧论，人生犹如演戏，社会好似舞台，每个人都分别扮演一定的角色。其间，又有“前台”（front stage）、“后台”（back stage）之分，活动在前台的是主我（I），退到后台的是宾我（me），主我演绎着人生的戏剧，宾我则从这出戏剧中抽身出来，获得片刻的休整。

(13)McQuail，D.（1969），Towards a Sociology of Mass Communications，London，MacmilanP.3.

(14)《学习时报》，周健：《政府信息为什么要公开》，2001年12月24日。