健全法规，建立“风险控制阀”

三、健全法规，建立“风险控制阀”

美国对广播电视采取“法律+行政+经济+行业自律”的管理方式，法律是美国广播电视管理的主要手段。这些法律既包括国会立法，如无线电法、通讯法、国际广播法、反托拉斯法、信息自由法等，也包括法院判例。它们都是政府对广播电视进行规范的有效手段。中国对广播电视采用“宣传纪律+行政+法律+行业自律”的管理方式，宣传纪律是我国广播电视管理的基本手段。宣传纪律主要体现在党和政府在不同时期对新闻宣传报道的文件规定和领导人对宣传报道的政策性讲话中。法律手段主要包括行政法规、地方法规和部门规章^[5]。依法管理色彩不浓，法律法规不健全，管理制度的弹性比较大，可操作性不强，行业“游戏规则”不够细致和规范，新闻立法的进程明显滞后，这就是中国广播电视管理的现状。“灰色是最致命的”。尽管经营者可以有各种各样的办法来规避经营风险，但所有的办法最终都不能代替明确的法律保障。因此，加强媒体行业的法规建设，对有效控制媒体资本运营中的导向风险极为重要。不少专家呼吁：中国媒体已经到了应该政策规范的阶段了。

具体而言，中国电视媒体资本运营中的法规建设应该包括以下内容：

第一，从宏观角度来看，政府要尽快健全传媒宏观管理的政策体系。制定有利于媒体企业化管理、集约化经营和规模化发展的相关政策，建立传媒资产评估、经营考核、产权管理和市场准入等制度体系。

为了加强对本国民族文化的保护，抵御外国传媒文化的“入侵”，可借鉴国外的做法，采取各种保护措施。1989年欧盟通过了《无国界电视指导原则》，规范了欧盟各国电视节目必须遵守的最低标准以及节目播出配额等问题。法国对广播电视实行“节目配额制”，规定所有电视台播放的欧洲节目不得低于总播出时间的60％，法语节目不得低于总播出时间40％，国外节目不得超过总播出时间40％。在节目配额制实施的最初几年，对违规者的处罚可以高达1000万美元。法国对外国节目管理非常严格，全国只有12％的家庭能够收看有线电视和卫星电视节目，所有电视机构必须将其年收入的15％～20％委托独立的欧洲制作公司制作“原版法语”节目并进行首播。加拿大规定各公共电视台播放的加拿大节目，应占总播出时间的60％以上，私营电视台播出的本国节目应占黄金时段（PM7：00——11：00）的50％。

另外，为了防止大众媒体过分集中甚至形成垄断，政府也可以采取相应的限制措施。例如，日本法律禁止一家公司拥有多个电视台和在同一地区同时控制电台、电视台和报社三种媒体。美国不仅对媒体公司的规模有严格的限制，（如法律曾经规定一个经济实体拥有的电视台不能超过12个，直到近年才放宽了限制），FCC还制定了“黄金时间使用法规”（PT AR），对一个单独的经济实体的电视台所能覆盖的潜在观众不能超过全国电视家庭的25％以上。

第二，从内容监管来看，政府可以建立媒介传播的质量管理控制体系。宣传导向作为对新闻媒体信息质量的一种特殊要求，国家可以把它纳入到质量控制体系之中，使其成为衡量电视媒体的主要标准之一。电视传媒的质量管理标准体系包括以下内容：一是价值标准，即电视传媒应坚持党性原则和社会主义方向，坚持正确的舆论导向，以传播先进文化为己任，把社会效益放在首位；二是真实性标准，即电视传媒要以客观公正的立场和实事求是的态度，及时准确地进行新闻报道，提高电视媒体的公信度和影响力；三是艺术性标准，即电视传媒的节目内容和艺术水平要坚持高品位，节目制作水平要追求高质量，传输手段和技术服务要达到高水准。

英、法、德等国家都制定了专门的广播电视法律，对电视传媒的节目内容进行有效监管。英国独立电视委员会（IT A）是专门管理英国商业电视机构的半官方组织，它所颁布的“独立电视委员会节目规则”对电视节目内容的基本标准作了明确要求，对广告、赞助和技术质量的具体标准也有详细规范。BBC电视台的《BBC节目编排指南》对节目制作中有关广告、赞助、委托制作、联合制作、外购节目等活动作出了明确规定。法国视听最高委员会（CSA）有一个由30名执法人员组成的专门监督电视节目的部门，对所有电视机构播出的节目进行全天候监视。如果发现电视台有违反《传播自由法》的情况，立即依法对其进行处罚，或暂停最多一个月的节目、或将许可证的有效期减少一年，或吊销许可证等。还可以采取经济制裁措施，如对首次违法行为罚款数额最高可以达到被处罚人年利润的3％，对第二次违法行为的罚款数额最高则可以达到其年利润的5％。菲律宾的1990年制定的“电视纲领”由一般节目基准、特殊节目基准（如新闻、评论节目、宗教节目和儿童节目等）、广告节目基准等部分组成。一般节目基准有15项，如其第6项规定“节目中不得出现有伤风化、品位低下的措辞或动作姿态”。

建立传播质量管理标准体系，可以使政府主管部门从日常事务性管理中解脱出来，以质量控制代替事务控制，从政府对宣传导向的口径把关和审查的外在控制方式，转变为经营者将导向要求与资本目标进行自我平衡的内在控制方式。如果把电视媒体看作鸟儿，政府应该逐步培养鸟儿自由飞翔的能力，而不是像现在那样把鸟儿紧紧地抓在手中。如果说，第一步的“业务分离”是让鸟儿把脑袋伸出笼子；第二步的“股权控制”是在鸟儿腿上系上绳子，让它可以飞，但政府可以通过绳子控制它的飞行半径；第三步的“法规监控”就是在进一步放飞鸟儿的情况下，设置更大的“天网”，划定鸟儿的飞行边界和“禁飞区”。从政府管理部门要求电视传媒“只能”做什么，到只规定电视传媒“不能”做什么，这无疑是电视媒体管理观念和方式的巨大转变。

另外，从监管过程来看，国家对资本运营环境下的传媒监控可以是全程的。首先，准入审查制度要规范。在电视传媒的资本运营中，哪些行业和资本可以进入传媒，都要实行严格的行政审批。现在虽然也有资格审批，但某些规定弹性过大，行政权力拥有很大的裁量权。这不仅会限制传媒业的规范运作，还会产生权力寻租的可能性，因此相关准入审查制度必须规范化和法制化。其次，过程中的监控要到位。在电视传媒资本运营过程中，政府管理部门应该进行有效的跟踪监控，发现问题及时处理。最后，事后的追惩措施要严格。对由于各种原因，在传媒的资本运营中出现的问题，必须严格追究责任并予以惩处。美国的FCC对违反电视执照条件的电视台，可以进行罚款和吊销营业执照的处罚。日本对设立私营广电机构实行严格的审批和审查制度，只有符合条件才可以颁发营业执照。营业执照每5年更新一次，对违反规定的电视台，邮政省可以令其停播或吊销执照。

第三，从传媒自身来看，传媒机构要建立内部的“风险控制阀”。媒体机构应该树立风险防范意识，把国家的法律法规内化为内在的行为规范，建立传媒内部“风险控制阀”。电视传媒机构可以选用具有丰富从业经验和良好政治素质、并熟悉相关政策法规的专业人员组成评估机构。在节目播出之前进行把关审查，对可能触犯制度规定而带来风险的节目进行评估，如果达不到质量标准就予以“枪毙”，防患于未然，将风险消灭在萌芽状态。另外，电视传媒机构要及时了解和研究国家政策的最新动向，全面评估“风险控制阀”的控制力度和控制水平。《BBC节目编排指南》对电视新闻记者在工作中应如何遵循政治、法律和道德准则，如何尊重社会舆论和个人观点、如何确保新闻的客观性以及如何选择画面、规范语言等问题，都提出了非常具体的要求。为了防止有偿新闻，保护节目的纯洁公正和BBC的品牌形象，《指南》还对节目制作中作为道具的产品、节目中的出现产品应如何提及和评论、节目制作中的旅行、食宿和接受外界邀请等具体问题都分门别类作出了规范要求。这些措施极大地提高了媒体机构的业务管理水平和风险控制能力。