三分三统促进资源优化

三分三统促进资源优化

厦门广播电视集团黄来根蔡迎辉

2004年6月28日,厦门广播电视集团正式挂牌成立。集团成立后,通过整合资源,推进内部“化学反应”,建立起了集团化规模运营的新体制新机制,逐步实现“三分离”（即管办分离、宣传与经营分离、所有权与经营权分离）、“三统一”（即人事统一管理、财务统一管理、资源统一开发）的运作格局。目前,集团宣传影响逐步加大,发展思路更加明确,发展势头更加强劲,资源优势更加凸显,队伍素质不断提高,呈现良好的发展势头。

2003年12月,国家广电总局正式批复了《厦门广播电视体制改革试点工作实施方案》,按照“党委领导、政府管理、集团构架”的要求,遵循“深化改革、理顺体制、转换机制、整合资源、强化主业、搞活经营、巩固阵地、做强做大”的总体思路,组建厦门广播电视集团。在组建集团的过程中,厦门广播电视集团根据以下思路进行改革。

一、积极探索,不断创新机制

1.管理机制

1）管办分离

在政事分开、管办分离的广电新体制下,按照坚持“党委领导、政府管理、集团运作、行业自律”的总体要求,市委不断加强和改善对广电集团的领导,确保党的路线、方针、政策以及党的宣传纪律的贯彻执行,总揽全局,协调各方,管大政方针、管宣传导向、管主要干部。广电局职能“进足退够”,坚持“发展为第一要务”,围绕发展抓管理,抓好管理促发展,积极保护和发展广电生产力。积极发挥政府依法管理和服务社会的整体效能。局与集团逐步理顺在权责层面、职能层面的关系以及具体业务往来的关系,做到权责明晰,各负其责。同时,市委宣传部、市广电局与集团共同研究讨论,形成《关于处理市广电局和广电集团关系若干意见》。建立健全协调沟通机制,做到统分结合,管办相济,形成合力,进入良性互动的运作新模式。

2）宣传与经营分离

广电集团以宣传为中心,以新闻频道、频率为主阵地,围绕党的中心工作,做好广播电视各类新闻节目、栏目的采编和制作,牢牢把握正确的舆论导向。能够面向市场,用于经营的广电广告资源、网络资源、资产与物业经营资源以及部分非公益性节目资源已逐渐剥离出来,实行企业化运作。目前,六家企业单位已在积极进行改制和重新组建。

3）所有权与经营权分离

厦门市人民政府授权厦门广电集团以国有事业体制的组织形式监督管理经核定的国有资产。集团根据国家的有关规定,明确区分经营性资产和非经营性资产,制定相应的监督管理办法,承担国有资产安全和保值增值责任。集团可以根据事业发展需要和所属经营实体占有使用非经营性资产（资源）的情况,从所属经营实体的收入中统筹一定比例的资金用于集团本部人员、公用经费支出以及整个集团的事业发展支出,具体比例由集团与市财政局另行商定。集团所属经营实体收益除统筹部分外应全部用于广播电视事业建设和发展。

2.运作机制

1）建立以提高综合竞争力为目标的节目运行机制

坚持以宣传为中心,以全面提高节目质量和频道、频率竞争力为目标,进一步整合广播电视节目资源,积极进行频道（率）与节（栏）目改革创新,抓好节目生产投入与产出的成本核算,实现节目质量和成本的最优化。

2）建立以人力资源管理和开发为重点的干部人事和分配机制

贯彻中央四部委《关于广播影视事业单位人事制度改革的若干意见》,进一步深化内部劳动、人事、分配三项制度改革。通过对整个集团的人力资源的有效整合和运用,使人力资源成为集团可持续发展的重要资源。

3）建立事业、产业并重的发展机制

在增加投入的同时,进一步深化内部管理制度和运行机制的改革,积极引入竞争机制,加强创新,强化优势产业、扶持弱势产业、开发新兴产业、改造传统产业、重视高新产业。根据国家投融资政策,大力吸收系统外资本,逐步实现投资主体多元化。

4）建立以数字化、网络化为基础的技术创新机制

积极进行技术改造,提升技术创新水平；规范广播电视制作和播出设施、设备的管理,巩固和扩大覆盖,确保广播电视节目安全优质播出。

5）建立以目标成本管理为核心的成本核算机制

统一管理,分组核算,导入责任预算控制制度、资金管理控制制度、财务报告制度,逐步建立ERP（资源计划）信息管理系统,把财务信息系统、广告信息系统、技术信息系统、新闻采编系统以及OA管理系统相结合,实现信息流、资金流、物流“三流”合一。

二、资源整合,实现集团效益最大化

1.新闻宣传资源整合

厦门广电集团坚持以宣传为中心,以全面提高频道、频率综合竞争力为目标,在认真完成各项宣传报道任务的同时,着手整合广播电视新闻资源,立体宣传,形成合力。

一是着手推进新闻改革,整合新闻资源。成立大新闻中心,发挥广播、电视、报纸、网站的整体优势,新闻栏目、节目统一管理,统一采访,统一编辑,按照先网络、再广播、再电视、最后报纸的顺序,由简单到深度报道,逐步形成不断完善的动态传播格局,形成广播、电视、报纸、网站新闻统一采编、制作、播出的运作机制。

二是按照频道（率）专业化的要求,重新确立频道定位和特色。通过办好现有新闻栏目和包装引进新闻类节目,扩大新闻资讯量,构筑新闻节目板块,完善节目形态,形成规模效应。

三是加强品牌战略的实施,如频道频率的品牌无形资产、呼号标识都保留下来,并且进一步加强,进一步开发利用,以实现最大利益。

2.人力资源整合

一是按照精简、统一、效能的原则,科学设置和安排集团的岗位、职能和人员编制,立足发展,减轻财政负担。这次改革已经减掉100多个事业编制,市财政年度预算也少安排了400万元。

二是按照“老人老办法、新人新办法”、“事业编制人员只出不进”的原则,实行人员编内、编外管理,解决当前由于人员身份多样性而造成管理混乱的问题,并利用厦门市对转制事业单位人员实行社会保障的优惠政策,解决剥离到企业的人员的后顾之忧。原事业单位转制为企业的,职工的社会保险、经济补偿、人员分流安置等执行《厦门市市属国有事业单位改制的若干规定（试行）》（厦委办发[2003]34号）有关政策规定。其中,“事转企”人员的社保按厦委办发[2003]34号文件规定,所需补缴和补足的各项费用,从集团上缴税收中的地方分成部分,通过财政预算安排解决。同时,明确了产分剥离分流到企业的原事业单位人员,与整体转制为企业的原事业单位人员享受同等的相关待遇。

三是进一步深化干部人事制度改革。首先,集团中层领导职位实行直接任命和竞聘上岗相结合,实现领导干部优化组合。其次,推行内部职工定岗流动。2005年2月下旬至3月底,在集团事业部门、中心进行人员定岗和流动。共有54人进行了流动,有4人以岗代训,有3人办理提前退岗休养。主要做法有：一是各部门、中心根据设岗方案,结合部门、中心情况制定双向选择方案,在部门内部进行双向选择；二是根据部门双向选择的情况,在一定范围内提出部门流动人员名单（挂牌）；三是各部门中心根据流动人员名单挑选本部门需求人员（摘牌）,完成人员的流动；四是对未能上岗的人员,采取以岗代训的方法,由部门根据个人情况和岗位需要指定工作岗位,给予三个月的试用期,试用期内只领基本工资,没有效益工资。通过推行全员聘用制和“定岗流动”,进一步优化人力资源的配置,增强职工的危机意识和紧迫感,较好地调动了职工的积极性。第三,改革用人管理制度。改变原有单一的固定用人方式,实行人事代理、人才派遣和社会化用工,由单位人向社会人转变。集团新进正式聘用人员采取人事代理的办法,招聘的人员不占单位的编制,人事关系寄挂人才交流中心,并与用人单位签订聘用合同,按照企业人员缴纳社会保险。聘期内在工资福利、职称评定、提拔使用等方面与在编人员享受同等待遇。辅助岗位人员采取劳务派遣的办法,即集团与人才开发公司进行合作,由人才开发公司与派遣人员签订劳动合同,建立劳动关系,人才公司负责派遣人员的招聘、录用、合同、档案、职称、社会保险、调换、解聘、退工等事务。集团使用派遣人员,按照一定标准向人才开发公司支付劳务费和管理费,派遣人员参与集团的绩效考核,享受一定比例的奖金分配。对于保安、食堂、保洁等岗位则采取社会化用工,即向社会专业化的公司租用人员,提供相关服务。通过这些办法,促进人才的流动,增大了人才的储备,减少了人工的成本。

四是建立财务绩效、客户绩效、流程绩效及创新管理相结合的绩效评价考核体系。集团总部对职能部门考核以岗付酬为主,对业务部门考核以绩效付酬为主。业务部门对员工的考核以岗位和绩效相结合,实体经营者实行年薪制。

3.财务资源整合

集团实行财务集中管理,根据整合后集团内部组织机构产业性质和职能特点的不同,在集团范围内建立以“分类管理、分级核算”为导向的集中制财务管理监控体系,通过对资金、财务人员、财务信息实行集中管理,实现财务资源的优化配置,并取得初步成果：一是资金整合规模效应凸显。资金整合后,集团在强化内部资金控制、降低资金成本、防范资金风险、提高资金使用效益的同时,获取了相当的经济效益。二是财务人员整合已见成效。财务人员整合后,一方面实现了财务人员的优化配置和减员增效,另一方面解决了广电系统长期以来由于管理体制等客观原因而导致的松散型财务管理模式的弊病。三是财务信息整合后呈现出对称、透明化的特点。集团整合前,集团原各单位财务管理各自为政,财务信息不对称,无法对广电系统的事业发展与产业运营进行科学的评价与考核。建立集团型的财务管理信息系统,对提高领导决策水平,促进业务和财务的协同发展,拓展财务管理空间,提升集团控制力,优化资源配置,防范财务风险,确保国有资产保值增值等具有深远的影响。

4.广告资源整合

集团成立后,广告时段的资源配置更加有利、灵活。比如,傍晚时段在电视为垃圾时段,在广播则为黄金时段,现在就可以统一对外,套餐配置,取长补短。2005年2月起,集团对广播电视广告实行行业小组制及代理制,效果明显。行业小组制为：将本地客户分为13个行业,其中6个行业在广告公司内部实行行业小组制,小组业务经理由原广播、电视广告部优秀的业务人员竞聘上岗。行业小组制改变了原先内部业务人员的无序竞争,减少了人力资源的内耗,既能做到全面服务大客户,又能挖掘一些较少在广播、电视中露面的中小客户。代理制为：利用厦门地区广告业的力量,将其他7个行业外包给有专业经营实力的广告公司独家代理经营。行业代理制的实施大大提升了该行业的广播电视的广告创收。

改革推进期间,集团总体经营创收形势良好,稳中有升。2005年第一季度广播电视的广告到款总量为3235万元,比去年同期的2860万元增长了13.11％。

5.经营性产业资源整合

集团以宣传为中心,以新闻频道、频率为主阵地,牢牢把握正确的舆论导向。其他频道、频率的节目内容在坚持正确的舆论导向的同时,将能够面向市场。用于经营的广电广告资源、网络资源、资产与物业经营资源被剥离出来,进行改制,实行企业化运作。一是按照产业发展方向和现代企业制度规范建设、运营管理,强化优势产业、扶持弱势产业、开发新兴产业、改造传统产业、重视高新产业。根据厦门市落实国办发[2003]105号文件的具体实施意见,积极落实财政税收、投融资、资产处置、国有资产授权、社会保障的有关政策,大力吸收系统外资本,逐步实现投资主体多元化,加快组建节目制作营销公司、广告公司和产业拓展公司,重组网络公司、广播电视报社和音像出版社。二是进一步深化内部管理制度和运行机制的改革,积极引入竞争机制,加强创新,降低成本,提高效率,增进效益。三是通过经营性产业的剥离,挖掘频道（率）资源,构建节目营销平台,对自办和引进类栏目原则上采用制作公司的运作方式。

三、管办分离,确立与广电局良性互动的运作新模式

1.与广电局在权责层面的关系

市广电局是市政府主管全市广播电视工作的直属机构。从集团成立之日起,市广电局原直辖的事业、企业单位成建制整体平移归属集团管理,由集团根据试点改革方案进行重组。市广电局转变职能,由过去的微观管理向宏观管理转变,由主要面对直属单位向面对全社会转变,以导向把握、政策调控、社会管理、公共服务、市场监管等职能为主,对集团进行指导、协调、监管和服务。厦门广电集团作为厦门市委、市政府的重要新闻宣传单位,承办广电宣传、事业发展、产业运作和企业管理等具体工作业务。广电集团作为独立的事业法人单位,享有对所属部门和单位的重大事项决策权、人财物等生产要素的支配权、资产收益分配权、宣传内容终审权以及干部任免权和建议权。

2.与广电局在职能层面的关系

（1）宣传业务方面：广电局履行广播电视行业管理职能,依据国家和国家广电总局有关法律法规加强广播电视宣传管理,促进广播电视健康发展。广电集团以新闻宣传为主业,坚持正确的舆论导向；直接管理广播电视频率、频道；负责对宣传报道的具体策划和计划并组织实施。（2）科学和技术管理方面：广电局根据国家政策法规,研究制定本市与国家和省相衔接和配套的广播电视行业技术管理的有关规定和制度；管理本市广电电波、频段秩序,负责本市广播电视播出质量监管和检测；负责全市广播电视安全播出调度的实施和监督等。广电集团负责制定和实施集团科技发展规划和年度计划；负责管理和维护广播电视设施和设备,提供技术支持；保证和扩大广播电视覆盖,确保安全优质播出；进行技术创新和应用高新科技提升广电技术水平。（3）产业经营方面：广电局支持和扶持全市广电产业发展,营造广电产业公平竞争的局面。广电集团依据国家相关法律、法规和行业规章,负责经营和拓展广播电视产业及相关产业。（4）财务和资产管理方面：广电局负责局机关和直属单位（广播电视监测中心、广播电视稽查队）的财务管理；负责全市广播电视行业的统计工作；为全市性广播电视重大工程项目的审核、立项申报和监督管理提供服务。广电集团负责对集团内部各事业部门和经营公司的财务和资产管理。（5）社会管理方面：广电局负责拟定广播电视播出机构布局和发展规划；根据法律、法规,负责广播电视播出机构、影视制作机构申报材料的审核和管理；推进广播电视系统法制建设,等等。

3.与广电局之间具体业务往来的关系

广电集团凡涉及国家法律、法规规定需要广电行政管理部门审核批准的事项,涉及全市广电事业发展的重大事项,涉及需要广电行政管理部门把关和协调的有关事项等,以请示形式向市广电局报审。广电集团凡重大宣传活动、重大技术和事业建设项目、重大产业经营活动以及其他需要告知的事项,报广电局备案。如卫视上星、广播电视覆盖等方面,局与集团建立了联席会议制度,积极配合,合力攻坚。市广电局主要通过制定有关政策、发展规划、工作意见以及检查督促落实有关工作、对违规违纪问题进行查处等方法和手段对广电集团进行指导、监管和服务。

四、主要经验和思考

1.必须破解体制机制创新的几个问题

厦门广电集团近一年的运行实践说明,要使广电集团步入良性发展轨道,应做好以下几个破解：一要破解集团定位的课题。这次试点改革,在体制改革上较好地解决了管办分离、政事分开的问题,但事企分开、事业与产业分开、可经营性资产与不可经营性资产分离的问题还没有很好解决。事业性质的集团在实际工作中难于运行,在法人登记、国有资产授权经营等方面遇上诸多难以逾越的障碍。二要破解新闻规律的课题。广播和电视有着显著不同的特点和规律,如何做到资源共享,应该更多地从宏观运行方面着手,在节目制作、组织机构设置等微观运行方面还是应保留各自特点,发挥各自优势。三要破解结构性的课题。频道、频率、网络、出版是广播电视的主要资源,多种经济管理模式混杂,从资源上看,“有系无统”；从发展上看,“有气无力”；从市场和产业经营上看,“有章无法”,结构性缺陷是根本的问题。四要破解可持续性发展的课题。集团组建后,投入增加了,管理和运营成本增加了,但总体上看,经济效益并没有显著增加,大量地拼设备,拼消耗,投入产出不成比例。必须树立科学发展观,从实际出发,确保可持续发展。五要破解核心竞争力的课题。尽快确立集团发展战略,从宏观着手,构筑在收视市场份额的绝对优势,节目内容供应的品牌优势,频道、频率、网络、出版运营的产业优势,传媒经营的技术和人才优势。六要破解产业链的课题。如何以海峡卫视的开播为契机,带动内容产业的发展；如何以数字电视的整体平移为契机,带动技术创新和科技产业的发展；如何以重大活动赛事的市场营销为契机,带动广告产业的发展,形成三条产业链,培育新的经济增长点。七要破解人才队伍的课题。在节目制作、广告营销、资本运作、成本管理、技术开发等方面,人才严重缺乏,创新能力不足。这是制约集团发展和提高竞争力的根本因素。

2.必须处理好市广电局和广电集团的关系

一是要转变思想观念。市广电局要转变管办不分的管理角色,强化依法管理的观念,确立服务广电集团、服务社会、服务广电改革和事业产业发展的观念。广电集团要树立主动服从行政管理和行业管理的观念,自觉服从市广电局的监管。二是要明确权责和职能划分。市广电局与广电集团是管与办的关系,是管宏观与管微观的关系,按照管与办的不同工作性质,管办分开应当从权责和职能上划分,避免交叉重复。但应该注意的是,广电事业发展的某些全局性工作还需要一定的行政手段来推动,而政府的行政推动也需要人、财、物等资源的支撑,如数字化改造、网络整合工作等。因此,管和办的某些职能和业务界限宜粗不宜细,只要有利于工作开展,管和办可以在一定层面上以一定的方式结合起来。三是要建立沟通协调机制。建立良好的市广电局和广电集团的关系,必须以相关制度作保障。借鉴兄弟省市广电同行的经验教训,有必要通过建立和完善定期或不定期的市广电局和广电集团领导的党政联席会议制度,建立和完善重大宣传活动、重要播出时期、重大突出事件等有关重大事项的沟通协调机制,促进市广电局和广电集团的沟通协调工作更加制度化、规范化、经常化。

3.必须处理好以统为主的管理体制与高效低耗运作的关系

组织形式和经营方式集约化是广播电视发展的大趋势,是广播电视经历了量的扩张、积累之后实现质的飞跃的必由之路。但是集约化经营必须符合广电系统生产力现状和发展的实际。根据系统科学的观点,结构决定功能,结构优化,功能发挥才能达到最佳状态。因此,集团管理体制的横向结构、纵向结构都要力求做到既能发挥集约化的规模效应,更合理地配置人力、财力、物力、频率、时段等资源,又能落实责任,调动不同层次、各个部门的积极性。既要解决目前“小而全”、平级机构过多的弊端,也要防止管理规模过大、权力过于集中带来的工作效率下降、管理成本增大的弊端。

4.必须处理好集团中广播与电视的关系

由于传播手段的差异,广播在社会影响力、自身经济效益等方面无法与电视相比,因此广播也被称为“弱势媒体”。在集团化过程中,如果因为广播的社会影响力、创造的经济效益不能与电视相提并论,而忽略不计；或者因为广播与电视同属电子传媒,而不考虑广播与电视在生产流程中投入的人力、物力、财力的多寡,节目运作方式的差异和广告创收难易程度的不同,只讲共性,不注意个性,采取统一的模式、统一的机制,就有可能产生“削足适履”的后果,影响广播与电视的协调发展。因此,必须实事求是地“具体问题具体分析”,防止广播的两个效益下降,社会影响力萎缩。

5.必须处理好组建集团与广播电视业无形资产保值、增值的关系

作为无形资产核心部分的品牌资源——电台、电视台的呼号、台标等,大多是用十几年甚至几十年电视的黄金时段日积月累培植起来的,如果将用于塑造电台、电视台形象的宣传片、广告片参照广告价位进行成本核算,应该说投入是巨大的。更为重要的是这其中凝结了几代电视人的智慧和汗水、希冀和梦想,也寄托着广大观众对于电视业的厚望。集团一定要注意保护这些无形资产,使电台、电视台的呼号、台标等无形资产在一种新的框架和模式中更好地保值、升值。如果与此相背,同样会导致国有资产的流失。

6.必须处理好改革政策的特殊性和有关部门规章制度的普遍约束性的关系

文化体制改革不同于经济体制改革,很多的模式和政策不能完全照搬照套。部门有各自的职能要求,也有部门的利益,一定程度上给广电改革造成了政策性障碍和利益障碍,需要认真研究处理。

7.必须处理好党委部门和政府部门之间的关系

党委和政府事实上是广电行业的领导部门,在改革过程中,党委和政府部门的协调沟通工作机制十分必要。组建改革领导小组及相应机构是一种经过实践检验的、有效的运作方式。但需注意的是,在此工作机制中,组成要素一定要带有权威性和稳定性,以避免不必要的纠缠。

8.必须处理好改革、发展与稳定的关系

改革步骤有时不能按照预定的计划实施,一个重要的原因就是改革涉及到部门利益、个人利益的调整。因为改革时间跨度大,牵一动百,局部、个别的人员,甚至是一些骨干思想上、情绪上存在波动。通过各种形式的思想动员虽然可以取得一些效果,但还远远不够,还需要做更深入的思想政治工作,还需要从改革的制度设计上树立“以人为本”的理念。

9.处理好公益性事业和非公益性产业的关系

这是改革的一个焦点、核心的课题。公益性和非公益性实际上是对广电产品性质的界定问题,它影响到文化产业的性质定位、资产授权经营、财政扶持等诸多问题的解决。在这个界定上,长久以来一直处于一种模糊状态。

10.必须处理好改革目标的长远性和阶段性的关系

阶段性目标是实现长远目标的手段。受到政策配套、现实条件的制约,改革不可能一步到位。目前还无法明确的问题,可先不明确,一些模糊的问题可以搁置争议,待条件成熟再加以解决。如资产授权的问题,全国各地很多单位都做了回避。“碰到红灯绕道走”,一些问题待时机和条件成熟了,自然而然会迎刃而解。