电影管理的政策法规建设概述

第一节　电影管理的政策法规建设概述

一、电影事业的发展及目前存在的问题

（一）电影——时代的产物

1895年12月28日，法国人路易·卢米埃尔在巴黎卡布辛路“大咖啡馆”的地下室里首次公开放映了《工厂的大门》、《火车到站》、《水浇园丁》等几部短片，这标志着世界电影的诞生。1905年秋，北京丰泰照相馆与京剧名角谭鑫培合作拍摄的第一部电影——舞台艺术纪录片《定军山》，是中国人拍摄电影的第一次尝试。到今天，中国电影已走过了整整一百年的光辉历程。电影不仅是一门艺术，它的发展往往与社会因素、政治因素等一些非艺术的因素密切相关。我们从电影艺术的发展中可以看出社会发展的脉络。1949年4月，为了反映中国人民解放军解放全中国的宏伟气势，东北电影制片厂摄制完成了《桥》，这是新中国第一部故事片。建国初期，战争年代的硝烟尚未完全散尽，表现革命战争和历史题材内容的影片在这个阶段的电影创作中占突出地位，《中华儿女》、《钢铁战士》、《赵一曼》、《林则徐》，这些影片无一不散发着爱国主义精神。其中《中华儿女》成为新中国最早获得国际荣誉的电影之一。所以说，透过电影艺术这个窗口我们可以看到当时的社会发展状况和政治背景。正是因为电影的特殊魅力和影响力，从电影发展初期，党中央就对电影事业倾注了大量心血，使电影艺术能够成为紧贴时代脉搏，关注社会民生，弘扬民族文化，鼓舞民族斗志的精神产品。从1946年解放区人民电影事业的第一个大型制片基地——东北电影制片厂（简称东影，1955年3月改名为长春电影制片厂）在合江省兴山市（现黑龙江省鹤岗市）正式成立起，中国共产党始终重视电影事业的发展，坚持对电影事业的领导。

（二）党对电影事业的领导与管理

1949年10月中华人民共和国刚刚成立，中央电影局召开艺术委员会会议、制作委员会会议和发行会议，分别对1950年国营和私营电影创作生产、建立健全全国发行网等问题进行讨论和安排，这是新中国国营电影事业逐步尝试走向企业化的开始。党中央不仅制定了一系列政策扶植电影事业的发展，而且还十分重视国营电影基地的建设，相继成立了东北、北京和上海三大国营制片基地，确立了国营厂在电影事业和电影创作中的主导作用。1956年5月2日，毛泽东主席在最高国务会议上代表中共中央提出了“百花齐放、百家争鸣”的方针，奠定了中国文艺事业的方针。

建国初期，我国只有上海电影制片厂、北京电影制片厂、长春电影制片厂、西安电影制片厂、峨眉电影制片厂、潇湘电影制片厂、珠江电影制片厂、内蒙古电影制片厂等。在计划经济的体制下，电影的拍摄是按计划、按分配的指标进行生产的。由于电影的年产量少，在电影的管理方面也比较简单。当时全国的电影工作由文化部的电影局管理。1985年中央决定将文化部的电影局整建制划归广播电视部，1986年1月20日，中国广播电视部改名为广播电影电视部。1996年经党中央、国务院同意，将当时分属宣传、文化等部门的各地方电影制片厂，划属广播电影电视部门统一领导，改变了延续几十年的行政管理体制。这种划归理顺了管理渠道，更有利于统筹影视规划管理，优化影视资源配置。1998年3月广播电影电视部改组为国家广播电影电视总局（以下简称广电总局），其专门负责电影行政管理的内设机构为电影事业管理局。随着社会主义事业的发展，我国的电影事业已成规模，电影在社会主义建设的不同时期，在认真贯彻党的文艺方针，弘扬民族美德，反映时代精神，鼓舞人民斗志，培养人们高尚道德和审美情操等方面起到了重大的作用。

（三）电影在社会主义建设时期的重要作用

建国以来，党中央和国家主管部门不断加强和改进对电影工作的领导与管理，使电影在社会主义建设的各个阶段发挥着重要作用。电影不仅具有大画面、环绕声、真实感的艺术表现力，而且它对人们的思想具有震撼力，对人们的精神世界具有强大的影响力。50年代末60年代初，为庆祝建国十周年电影工作者创作出一批优秀影片，如：《林则徐》、《董存瑞》、《上甘岭》、《党的女儿》、《永不消逝的电波》等，讴歌了为建立新中国而牺牲的英雄人物和爱国主义精神，以此鼓舞全国人民建设社会主义的斗志；80年代中期至90年代初，党和人民锐意改革，建设有中国特色社会主义的革命热情极大地鼓舞了电影工作者的创作激情，影坛出现了百花齐放的新局面，电影工作者为纪念建国40周年、建党70周年、毛泽东诞辰100周年推出了一批革命历史题材大片，如：《开天辟地》、《开国大典》、《百色起义》等，电影的创作和电影事业进入了空前繁荣的时期，电影的生产能力和生产规模扩大了，现实主义精神在电影创作中进一步深化，影片的风格、样式也日益多样化，涌现了一批国内外具有广泛影响的优秀作品，这些电影作品在促进社会主义精神文明建设方面的作用是别的艺术形式所不能比拟的。

（四）电影事业发展现状及存在的问题

近年来，我国广播影视科技事业发展取得了辉煌的成绩，数字电影特技已经在《横空出世》、《紧急迫降》等影片生产中取得了成功的经验，数字立体声技术在《鸦片战争》等影片中已获运用，引进和改造了一批音频工作站、非线性编辑系统等关键技术设备，电影制作手段更加先进。北京、上海、长春三大电影数字制作基地建设项目已经启动，已初步在中国电影科技所和上海电影集团建成两个数字电影工作站。特种电影生产线已基本建成，数字立体声影院改造取得进展，具备数字还原技术的影院达160多家。采用计算机控制技术，改造了电影洗印部门主要生产设备，使电影洗印水平得到提高。科学技术的发展为电影事业的腾飞增添了翅膀，为提高电影的产量和质量提供了强大的技术保障。

中国的电影有巨大的市场。“据统计，到2003年，全国拥有40家以上电影制片厂、35条电影院线、县级以上发行放映公司2 723个，各类电影放映点51 066个，近30万电影从业人员。”“到2004年底，全国有近70家电影制片单位，全国的电影院线增加到36条，加入院线的电影院有1 188家，拥有2 396块银幕，与院线成立初期相比又增加了316家影院、815块银幕。票房收入超过2 000万元的影院有5家，超过1 000万元的影院达15家以上。去年还建成了146家数字影院，实现票房4 700万元”⁽¹⁾。13亿人口的中国电影观众堪称世界之最，电影市场潜力巨大。随着人民生活水平的日益提高，人们对文化生活的需求越来越高，电影成为广大人民群众喜闻乐见的文化娱乐形式。从电影的产量来看，“2003年，全国共完成影片140部（其中包括数字电影）；100部电视电影。到2004年，电影产量跃升到212部，提高了50%，创造了中国电影产量的最高纪录，电影票房突破了15亿元”。⁽²⁾

科技的发展，增强了电影的观赏性，带来的是巨大的经济效益和社会效益。如此大的电影市场，为电影事业的发展提供了广阔的空间。无论从社会主义精神文明建设的角度，还是从人民群众的精神生活需求的角度，电影发展的前景都是无限美好的。但是，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的确立，使在原来计划经济体制下形成的一部分电影业管理的政策法规和规章制度已不能适应电影事业健康发展的需要，致使电影行政管理部门对电影业目前存在的问题和出现的一些混乱现象无法进行有效的管理，这些问题影响了中国电影业的生存和发展，存在的问题主要有：

（1）电影审查制度执行不力，走私盗映黄色影片、盗版屡禁不止。据查，上影的《生死抉择》印制了400多个拷贝，但盗版拷贝却有70个左右，电影著作权受到严重侵犯。盗版不仅影响电影院的收入，而且扰乱影片的销售秩序，使数百万或上千万元非法经营的收入流入盗版者的口袋，必须加以制裁。

首先应从法律上加大对侵犯知识产权的惩处力度。我国《刑法》第217条规定，“未经著作权人许可，复制发行其文字作品、音乐、电影、电视、录像作品、计算机软件及其他作品”“违法所得数额较大或者有其他严重情节的，处三年以下有期徒刑或拘役，并处或者单处罚金；违法所得数额巨大或者有其他特别严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”其次，应该加大音像市场的管理力量，组织专门的管理人员队伍加强对市场的执法力度。三是应与国际接轨，延长电影著作权的保护期限。美国电影著作权的保护期限是75年，而按我国《著作权法》第21条的规定，我国的保护期限为50年，相对来说保护期短。电影投资大，回收周期长，只有适当延长电影著作权的保护期，再通过各地区、多种形式的反复销售，才能盈利。四是要通过各种宣传渠道，增强消费者保护知识产权的法律意识，使消费者自觉抵制盗版。从法律的制定与执行、市场的管理监督机制、消费者主动自觉的反盗版行动等多方面着手，才能有效地遏制盗版，规范和发展中国的电影市场。

（2）电影片制作资金不足，电影精品少。随着经济的发展和科技的进步，电视迅速普及，新兴文化媒体日益增多，娱乐方式日趋多样，文化市场竞争激烈，在电影生产方面资金投入不够，创作力量不足，出现了浮躁情绪和逐利现象。

电影行政主管部门和电影工作者应该树立精品意识，促进电影业的繁荣，提高电影在文化市场中的竞争力。江泽民同志指出电影精品的标准是，集思想性、艺术性和观赏性的高度统一，深受广大群众欢迎、经受历史检验的影片。针对电影市场出现的电影生产方面资金投入不够，创作力量不足，浮躁情绪和逐利现象，国家主管部门应进一步规范和改进对电影生产全过程的管理，包括：降低电影制片行业的准入门槛，对社会资金和机构，包括民营企业开放电影制作的准入制度，放宽准入条件，这样有利于促进中国电影的产业化发展和走出低谷，在这种政策的环境下，电影制作业可多方面吸收社会资金的进入，改变电影的生产方式，解决资金不足的问题。其次，要认真执行新颁布的行政许可法，规范电影行政许可的范围及审批程序，改进电影剧本立项、电影片审查方式，减少立项审批层次，下放审片权。这样有利于推进电影产业化的发展，提高影片质量，繁荣电影创作，满足人民群众日益增长的精神文化需求，使电影的管理工作与时俱进，与电影发展同步。

（3）电影片的发行渠道和电影院的管理有待于进一步完善。从发行、放映渠道看，影院市场的管理和运作不规范，制作、发行、放映渠道不协调，偷、漏、瞒报票房收入现象普遍。

电影片的发行、放映是电影管理工作中的重要环节，它直接影响着影片的社会效益和经济效益。传统的发行是电影拷贝的发行，而现在却有以录像带、光盘等其他媒体的发行。放映的情况更为复杂，电影面对公众已不仅仅是银幕上的画面，还包括电视台的播映、音像设备和由计算机媒体播放的电影。

针对新的情况，目前国家电影行政主管部门在积极进行改革，实行以院线为主的发行放映机制，减少发行层次，改变按行政区域计划供片的方式，变单一发行为以院线为主的一级发行。电影院线是由若干电影院以资本或供片为纽带连接而成的连锁放映实体。这种方式可以在一定程度上推动电影发行业的竞争，丰富国产影片的发行渠道，使国产影片著作权拥有者拥有发行经营权，直接和院线交易，减少由于发行过程中层次过多而引发的管理上的问题。另外，加快电影院的基础设施建设和放映设备的更新也是加强影片放映环节管理的重要方面，加强计算机售票系统的联网和电子商务的开展，是杜绝和减少偷、漏、瞒报票房收入的有效手段。

（4）进口音像制品审批口径不一，挤压国产影片的发展空间。由于进口审批口径不统一，进口音像制品审查不严，进口数量过多，影视作品（以影片为主）每年高达2 000部以上，加上走私和盗版影视制品，国产电影的市场被挤压得越来越小，严重威胁着国产影片的发展。

国家主管部门应进一步统一进口影片的口径和审查标准，规范并适当限制电影音像制品的进口额度，这样有利于扩宽国产影片的发展空间。“目前，我国电影由国家广电总局负责审查和进口，审查标准高，数量限制在国产影片的三分之一，即50部左右，其中分帐大片约20部；而电影音像制品则由文化部统一审查和进口，审查的标准相对较低，数量也多，据有关人士介绍，2003年进口电影的音像制品在700部以上，其中美国电影在400左右。进口数量过大，严重挤压国产影片的市场份额”⁽³⁾。另外，大量的电影音像制品加之未经审查的盗版音像制品进口，必然使西方的人生观、价值观和不良观念通过影像制品的传播影响我国的消费者，特别是对青少年的影响更大，所以，必须统一电影片的进口渠道，规范进口电影片的审查标准。

（5）电影从业人员的素质亟待提高。中国现有电影从业大军30万，电影产品具有双重属性，它不仅是商品，更重要的是精神产品，电影会影响到人们的思想观念、道德情操和价值取向，所以我们更要重视它的特殊属性。电影工作者的工作带有鲜明的社会导向作用，他们的个人素质、思想境界会在艺术创作中潜移默化地融入他们的作品，通过他们的作品传达给观众，电影从业人员的素质及他们的道德准则、法律意识与他们作品的水平高低紧紧地捆绑在一起，提高电影工作者的素质是提高电影片质量的关键。

所以，电影从业人员在进行电影生产时，不仅要遵循艺术创作的规律，还必须根据党的文艺方针和人民的文化需求，遵守国家法律，遵循市场规律，自觉遵守电影制片各个环节的法规和与电影生产环节相关的《著作权法》、《税法》、《劳动法》、《合同法》等国家法律，进行电影的创作和生产。另外，行业协会在电影管理中起着重要的作用，应充分发挥电影行业协会、专业学会等自律性组织的作用。现有行业协会要按照现代电影产业发展的要求，不断完善和调整行业组织的职能和运行机制，在提高电影从业人员专业素质、规范企业和个人行为、健全市场要素、维护行业权益、加强行业自律等方面发挥积极的作用，使这些组织成为连接政府部门与电影企业和电影从业人员的桥梁。

二、电影管理法律法规体系建设概要

（一）电影管理法律法规发展概述

面对新的形势，要想发展和繁荣电影事业，满足人民群众不断增长的文化需求，解决电影事业发展中出现的新问题，一是要建立完善的电影管理体系；二要靠立法；三是要加强行业内部管理，强化行业自律，高度重视电影管理政策法规的建设，发挥其在电影生产中的重要作用，用法律的手段保障电影事业的发展。改革开放以来，我国电影行政主管部门在电影事业的发展中不断调整管理思想，深化改革，出台了大量促进电影市场化、产业化发展的新的政策法规和制度措施，对促进电影事业的繁荣起到了积极的作用。

我国广播影视的法制建设起步于1986年，在电影管理方面已基本形成了以《电影管理条例》为龙头，其他专项行政法规、规章及规范性文件为骨干的电影法律法规体系架构，涉及到电影制片、审查、进口、出口、发行、放映、电影资料管理等方面，还包括电影对外合作、从业人员管理、行政执法等各个领域。

按照法律的效力等级，电影法规体系框架包括宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例。所有这些规章的内容都受宪法制约，因为宪法是一个国家的根本大法，它对国家的政治、经济、文化生活的各个方面作了原则性、方向性的规定。

目前我国的电影法律法规有：由全国人大及其常委会制定的法律及有关条文：《广播影视传输保障法》、《电影促进法》（但这两部大法正在起草中，目前尚未出台）。

国务院批准和制定的行政法规及相关条文有：《电影管理条例》（2001年12月，中华人民共和国国务院令第342号）、《进口影片管理办法》（1981年）等，其中，《电影管理条例》是综合性法规，涉及到电影的制片、审查、进口、出口、发行、放映、对外交流，资料管理等各个环节。在总结电影管理长期实践经验的基础上，国务院于1996年首次颁布实施了《电影管理条例》（国务院第200号令），它是我国历史上第一部全面规范电影制片、审查、进口、出口、发行、放映等活动的行政法规，对电影事业的健康发展起到了保障促进作用。2001年12月，为了进一步深化电影体制改革，履行我国加入世贸组织的承诺，国务院又修订了《电影管理条例》，新条例自2002年2月1日起施行。新的《电影管理条例》（国务院第342号令）的立法宗旨是：加强对电影行业管理，发展和繁荣电影事业，满足人民群众文化生活需要，促进社会主义物质文明和精神文明建设。它的主要依据是宪法第22条的规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆、博物馆、文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”条例的立法宗旨就是来源于宪法这一规定的精神。《电影管理条例》适用于中华人民共和国境内的故事片、纪录片、科教片、美术片、专题片等电影片的制片、进口、出口、发行和放映等活动。《电影管理条例》是规范和引导我国电影事业健康有序发展的重要保障。《电影管理条例》对电影事业的发展宗旨、基本制度、管理体系、制作机构的设立条件和程序、影片审查、电影片的进出口等方面都作了明确的规定。

广播影视行政部门制定的部门规章和省、自治区、直辖市的地方政府规章有：《广播电影电视行政规章及规范性文件清理结果》（1991年1月28日广播电影电视部令第3号）、《电影艺术档案管理规定》（1994年6月20日广播电影电视部、国家档案局令第13号）、《广播电影电视行政处罚程序暂行规定》（1996年12月19日广播电影电视部令第20号）、《电影审查规定》（1997年1月16日广播电影电视部令第22号）、《广播电影电视行政复议办法》（2001年5月9日广电总局令第5号）、《外资投资电影院暂行规定》（2003年11月25日广电总局令第21号）、《广播电影电视立法程序规定》（2004年6月18日广电总局令第23号）、《电影剧本（梗概）立项、电影片审查暂行规定》（2004年7月6日广电总局令第30号）、《中外合作摄制电影片管理规定》（2004年7月6日广电总局令第31号）、《电影企业经营资格准入暂行规定》（2004年10月广电总局和中华人民共和国商务部联合发布第43号令）等。

我国电影的管理手段基本上是以前期许可为主，建国以来，电影主管部门根据我国的实际情况确定了一系列的审批许可制度，有六大许可证：《摄制电影许可证》、《摄制电影片许可证（单片）》、《中外合作摄制电影片许可证》、《电影片公映许可证》、《电影发行经营许可证》和《电影放映经营许可证》。

除此以外，还有行业协会制定的自律条例，像中国电影制片人协会起草的《中国电影制片人协会章程》，其目的是保护电影行业内部成员的合法权利，约束内部成员严格遵守国家有关电影生产各个环节的法律法规。

（二）加快完善电影法律法规建设的紧迫性

电影事业的发展需要不断完善电影管理的法律法规体系，使之与社会发展同步。随着社会主义市场经济改革的深入，电影事业面临新的形势、新的问题，亟需用法律的手段规范市场，解决这些问题。用法律的形式确定有关电影的管理规定，这也是国际上通用的一种做法。

新的《电影管理条例》颁布后，对加强电影行业管理、规范电影市场起到了积极的作用，但《电影管理条例》属于行政法规范畴，要使电影市场健康有序地发展，单靠行政命令和伦理道德的约束是不行的，必须依法治理电影市场。另外，随着电影产业化的发展和改革的不断深入，原有法规和规定的前瞻性、可操作性不足，局限性日益明显，亟需由国家立法机构——全国人民代表大会制定一部科学、全面的专门法律作为规范电影行业行为、促进电影事业发展的法律依据，将社会主义市场经济条件下的电影事业真正纳入国家法制的轨道，这就需要有一部电影管理的根本大法，即《电影促进法》。《电影管理条例》的颁布和实施，为制定《电影促进法》创造了条件。国家的管理部门应尽快着手进行《电影促进法》的研究、论证和起草工作，加快电影立法步伐，使我国电影事业的管理形成以电影法为龙头，以行政法规为骨干，以部门规章为分支的一套覆盖全行业的电影法律法规体系，以保证我国电影事业更加快速地发展。

在电影生产过程中，建立一支热爱祖国、热爱人民、事业心强、艺术素养高、法律意识强的电影从业人员队伍是繁荣电影事业的关键，是出精品的关键。电影从业人员在遵循电影生产艺术创作规律的同时，还必须根据党的文艺方针和人民群众的文化需求，遵守国家法律，遵循市场规律，自觉遵守电影制片各个环节的法规和与电影生产环节相关的国家法律，进行电影的创作和生产。因此，在制定了有关电影生产各个环节的政策法规和相关法律之后，人就成了决定的因素，只有电影从业人员的素质提高了，自觉遵守法律、法规，提高行业自律的自觉性，才能有效制止非法经营，维护行业利益，实现令行禁止、经营有序的电影市场。

为此，电影从业人员和电影工作的管理者要熟知国家有关电影制作、审查、进口、出口、发行、放映和对外交流合作等方面的法律、行政法规、部门规章、地方性法规和行业规定，了解与电影生产环节密切相关的法律，这是我国电影管理法制建设、建立依法生产经营电影产业、繁荣我国电影事业的关键。本章将介绍我国电影主要生产流程的法律法规，并就在实际管理环节中出现的问题进行案例分析，以案说法，使电影行政主管部门能够根据我国电影发展的实际情况制定法律法规及相关规定，使电影管理工作者能够按照国家的法律法规及相关部门的管理规定依法管理电影市场，使电影从业人员能够在电影生产的各个环节依法制作和经营。