电影制作机构的设立管理及生产制作许可制度

第二节　电影制作机构的设立管理及生产制作许可制度

一、电影制作机构的设立管理

电影制作机构的设立是电影生产的源头，从设立电影制片单位的审批开始，到电影片发行发映，整个生产环节是一个系统工程，源头的管理极为重要。电影摄制的成本大，摄制一部影片多则上千万，少则也要几百万。电影不是一般的物质商品，其内容与社会政治、道德、宗教、科学有着密切的关系，具有娱乐、宣传、教育、评论的功能，对人们的意识和行为会产生直接的影响。所以无论从电影的成本、电影的市场、电影对人们的思想产生的影响及对社会产生的作用来看，加强对电影制作机构设立的管理都十分重要。电影行政管理部门的主要职能就是要按照国家有关电影事业的政策和发展情况，贯彻执行国家电影业的法律、法规，制定涉及电影生产经营管理的行政法规和规章制度，管理好电影生产的各个环节。

管理就是要管住、理顺。电影行政主管部门要管住电影事业的发展方向，使电影对人民群众产生激励作用，使其成为促进社会主义精神文明建设的重要组成部分。理顺，就是要理顺从电影制作机构的设立到电影片发行和放映的各个环节，使电影生产成为一个畅通有序的系统，科学、合理地设置电影制作机构的门槛，使法律法规的制定符合社会主义市场经济的实际，有利于中国电影做大做强。

由于受计划经济的影响，过去我国对电影制作机构审批的门槛过高，基本上是国有电影制作单位专营，融资渠道单一，资金少，市场形不成竞争。由于资金不足，精品也少，所以中国电影很难有实力参加世界电影市场的竞争。改革开放以来，特别是国家确定了电影产业政策后，电影的生产方式、管理方式、经营方式、服务方式发生了一系列的变化。国家为了进一步激活电影市场，促进电影产业发展，放宽了融资渠道，容许国营电影制片单位以外的人员和机构从事电影的摄制业务，改变了原来只有国有电影厂才可以摄制电影的格局。在行政许可法颁布后，国家电影工作行政主管部门出台了一系列新的有关设立电影制作机构的政策和规定。这些规定降低了电影制片行业的准入门槛，对社会资金和机构，包括民营企业开放了电影制作的准入制度，放宽了准入条件。电影制片环节向社会开放，特别是向国内开放迈出了一大步。这样做有利于电影事业的发展，有利于开放电影市场，有利于促进中国电影的产业发展和走出低谷。在这种政策的环境下，电影制作业可多方面吸收社会资金以改变电影的生产方式，电影行业外的力量和民营力量将逐步成为中国电影制作的主力军，促进中国电影事业的发展。“2002年3月20日，徐静蕾自编自导自演《我和爸爸》（北京溢念文化发展有限公司出品），领取许可证，成为第一部获得《摄制电影许可证（单片）》的民营公司的电影。2002年，中国共出品电影100部，其中社会单位制作已经达32部。像北京新画面影业有限公司、华谊兄弟太合影视公司、北大华亿影视文化公司、世纪英雄影视投资公司、东方神龙影业公司，广东巨星影视公司等一些社会制作机构、民营影视制作机构已成为中国电影制作行业最活跃的力量”⁽⁴⁾。“2004年中国电影产量达到212部（含故事片、纪录片、动画片、科教片、电视电影），其中民营资本投资的影片96部，占全年140部国产影片出品量的68.5%”⁽⁵⁾。近年来，中国电影不仅数量上开始增加，而且电影的市场竞争力也逐渐增强，特别是影片《英雄》创造了2.5亿国内票房的纪录，这标志着中国电影产业正在进入一个复苏的时期。国家广电总局在电影制作机构的设立及生产制作许可制度方面的一系列管理规定的改进，促进了中国电影事业的长足发展。在《电影管理条例》（中华人民共和国国务院令第342号）中明确了全国电影工作的主管部门、设立电影制片机构应具备的条件，申请设立电影制作单位的审批程序和应提交的材料等方面的规定。2004年11月10日开始实施的《电影企业经营资格准入暂行规定》（国家广播电影电视总局、中华人民共和国商务部令第43号）中，进一步明确了全国电影行政管理部门和设立电影制片公司的申报条件和程序。

二、电影制片的主管部门及职责

（一）电影制片的概念

电影制片是指电影创作和生产活动的总称。它融艺术创作、科学技术生产和管理为一体，影片创作是编导、导演、摄影、美工等创作部门和化妆、服装、道具、制景、照明、剪接、录音、特技、洗印等生产、技术人员劳动的成果。

（二）电影制片单位

电影制片单位是指依法取得电影摄制主体资格，经政府有关部门批准，取得《电影摄制许可证》和营业执照后的电影制片单位。取得电影摄制主体资格的单位，享有电影摄制生产经营权，其合法权益受国家法律的保护。

（三）主管部门

《电影管理条例》第一章第四条规定，“国务院广播电影电视行政部门主管全国电影工作。县级以上人民政府管理电影的行政部门，依照本条例的规定负责本行政区域内的电影管理工作。”《电影企业经营资格准入暂行规定》第一章第四条规定：“国家广播电影电视总局为全国电影制片、发行、放映、进出口经营资格准入的行业行政管理部门。”

（四）管理部门的主要职责

贯彻执行国家有关电影业的法律、法规；制定涉及电影活动的规章；审批电影制片单位；审批中外合作摄制电影片；对申请公映、进口、发行、出口的电影片进行审查；批准电影进口经营单位，审批举办中外电影展、国际电影节或参加境外电影展、电影节等涉外电影交流活动；审批跨省电影发行单位；在特殊情况下作出对已获公映的电影停止放映或者删剪的决定；对非法电影涉外活动进行处罚；对全国性电影行业的社会团体的活动进行指导等。

（五）管理制度

《电影管理条例》第一章第五条规定：“国家对电影摄制、进口、出口、发行、放映和电影片公映实行许可制度。未经许可，任何单位和个人不得从事电影片的摄制、进口、发行、放映活动，不得进口、出口、发行、放映未取得许可证的电影片。”

三、设立电影制片单位的条件和审批程序

以前电影制片单位是指电影制片厂、电影制作公司、电视台、电视剧摄制中心等国有单位。为了充分调动社会力量，加快发展电影产业，培育市场主体，促进社会主义电影业繁荣，提高中国电影产业参与国际市场的竞争力，2004年国家广电总局颁布了《电影企业经营资格准入暂行规定》，规定中国家降低了电影制片、发行、放映经营资格的准入门槛，改变了只有国营单位才有资格申请电影拍摄与发行的状况，国家允许境内公司、企业和其他经济组织（不包括外商投资企业）设立电影制片公司。

（一）申请设立电影制片单位的条件

按《电影管理条例》第二章第八条规定，申请设立电影制作单位应有电影制片单位的名称、章程；有符合国务院广播电影电视行政部门认定的主办单位及其主管机关；有确定的业务范围；有适应业务范围需要的组织机构和专业人员；有适应业务范围需要的资金、场所和设备；法律、行政法规规定的其他条件。

（二）申请设立电影制片单位的审批程序

《电影管理条例》第二章第九条规定，申请设立电影制片单位，由所在地省、自治区、直辖市人民政府审核同意后，报国务院广播电影电视行政部门审批。申请书应当载明下列内容：电影制片单位的名称、地址和经济性质；电影制片单位的主办单位的名称、地址、性质及其主管机关；电影制片单位的法定代表人的姓名、住址、资格证明文件；电影制片单位的资金来源和数额。

电影制片单位就其性质而言，属于生产经营组织，从事的是电影生产经营活动。为了正常进行生产，向社会提供合格的电影产品，就必须具有与其生产经营相适应的条件，这些条件包括资金，电影制片场所、设备及专业人员。电影制片的组织机构和专业人员都是电影制片单位的细胞，是决定电影生产的主要因素。

电影制片单位要有自己的名称，因为它是以自己的名誉享有权利、承担义务，表明自己从事电影摄制单位的身份，并区别于其他单位的称谓。名称作为一个单位的标志，必须经法律确认后，才能受到保护，所以申请单位要在申请书中注明自己的单位名称。

电影制片单位要有固定的地址，及法律确定的所在地，它是确定地域管辖的依据。

资金是电影制片单位进行各项活动的经济保障和基础，摄制一部影片基本在百万元以上，如果没有一定的资金作保证，影片是无法摄制的。这里所指的资金是注册资金。它包括固定资金和流动资金的数额和来源要符合法律规定，并注明资金的数额和来源，说明该电影制片单位已具备从事摄制电影的经济能力。

电影制片单位的法定代表人，即法人代表，是该制片单位行使管理权力的负责人，决定单位的一切行为，承担一切责任。电影的摄制是集统一管理、众人劳动、复杂生产、资金投入，通过销售其摄制的影片获得利润为一体的生产经营活动。电影制片单位的行为受到经济规律的制约，在这一点上完全符合法人的特征，具有商品生产的属性，这就决定了电影制片单位是依法成立的从事电影的生产经营，自负盈亏、独立核算具有法人地位的经济组织，法人在电影制片单位中的作用非常重要，所以，电影制片单位要提供法人代表的姓名、住址、资格证明文件，有关部门的任命或授权书。

国务院广播电影电视行政部门应当自收到设立电影制片单位的申请书之日起九十天内，作出批准或者不批准的决定，并通知申请人。批准的，由国务院广播电影电视行政部门发给《摄制电影许可证》，申请人持《摄制电影许可证》到国务院工商行政管理部门办理登记手续，依法领取营业执照；不批准的，应当说明理由。《电影管理条例》第二章第十二条规定，电影制片单位变更、终止，应当报国务院广播电影电视行政部门批准，并依法到原登记的工商行政管理部门办理变更登记或者注销手续。

（三）申请设立电影制片公司的条件和审批程序

早在2001年国家就鼓励电影业以外的单位和个人投资拍摄电影片。《电影管理条例》第二章第十七条规定：“国家鼓励企业、事业单位和其他社会组织以及个人以资助、投资的形式参与摄制电影片。”2004年11月10日起施行的经国家广播电影电视总局局务会和中华人民共和国商务部审议通过的《电影企业经营资格准入暂行规定》第二章第五条规定：“国家允许境内公司、企业和其他经济组织（不包括外商投资企业）设立电影制片公司。申请设立电影制片公司，由境内公司、企业和其他经济组织向广电总局提出申请。”申请条件及程序如下：

（1）已取得《摄制电影许可证》的境内公司、企业和其他经济组织（不包括外商投资企业）联合设立电影制片公司的，申请条件及程序如下：

①公司注册资本不得少于100万元人民币；

②提交申请书、合同、章程、工商行政部门颁发的各方营业执照复印件、公司名称预核准通知书。

（2）未取得《摄制电影许可证》的境内公司、企业和其他经济组织（不包括外商投资企业），首次拍摄电影时须设立影视文化公司，由影视文化公司申请领取《摄制电影许可证（单片）》。取得《摄制电影片许可证（单片）》的申请条件及程序如下：

①地（市）级以上工商行政管理部门注册的各类影视文化单位，均有资格申领《摄制电影片许可证（单片）》；

②提交申请书、工商行政部门颁发的营业执照复印件、制作影片的资金来源证明、拟摄制影片的文学剧本（故事梗概）一式三份；

③广电总局在二十个工作日内对申报的摄制资格及电影文学剧本（故事梗概）进行审查。审查合格的，发给《摄制电影片许可证（单片）》。申报单位持广电总局出具的批准文件到所在地工商行政部门办理相关手续；不批准的，书面回复理由；

④取得《摄制电影片许可证（单片）》的单位，享受影片一次性出品权。出品人可单独出品，也可与其他制片单位（含影视文化单位）联合出品。

⑤《摄制电影片许可证（单片）》实行一片一报制度。

（3）已取得《摄制电影片许可证（单片）》的境内公司、企业和其他经济组织（不包括外商投资企业）单独或联合设立电影制片公司的申报条件及程序如下：

①已经以《摄制电影片许可证（单片）》的形式投资拍摄了两部以上电影片的；

②注册资本不少于100万人民币；

③提交申请书、工商行政管理部门颁发的营业执照（联合设立电影制片公司的，还要提供合同、章程、工商行政管理部门颁发的各方营业执照复印件）、公司名称预核准通知书；

④投资摄制两部电影片的《摄制电影片许可证（单片）》、《电影片公映许可证》等相关材料。

符合①③项要求的，广电总局在20个工作日内颁发《摄制电影许可证》。申报单位持广电总局出具的批准文件到所在地工商行政部门办理相关手续，并报广电总局备案；不批准的，书面回复理由。

为了加快电影产业发展，国家电影主管部门鼓励国内公司、企业和其他经济组织与境外公司、企业和其他经济组织（以下简称外方）合资、合作设立电影制片公司（以下简称合营公司）。这对于引进资本运营，改变融资渠道过窄的现状，采用多种形式和利用境外资金解决电影产业发展资金不足的问题起到了很好的作用。

（4）申请设立合营电影制片公司，由中方向广电总局提出申请。《电影企业经营资格准入暂行规定》第二章第六条规定了成立合营电影制作公司的申报条件及程序：

①中方已取得《摄制电影许可证》的或已取得两个《摄制电影片许可证（单片）》的；

②合营公司注册资本不少于500万元人民币；

③外资占注册资本的比例不得超过49%；

④符合①②③项的，由中方向广电总局提交项目申请书、可行性研究报告、合同、章程、合营各方注册登记证明（或身份证明）、资信证明、公司名称预核准通知书，广电总局依法予以审核。经审核合格的，出具核准文件并颁发《摄制电影许可证》；

符合①②③④项的，由中方持广电总局出具的核准文件及第④条中所列文件，报商务部审批。商务部依法作出批准或不批准的决定。经批准的，颁发《外商投资企业批准证书》；不批准的，书面回复理由。

（5）申报单位持广电总局、商务部的批准文件，到所在地工商行政管理部门办理相关手续。

取得《摄制电影许可证》的电影制片公司依照《电影管理条例》享有与国有电影制片单位同等的权利和义务。

四、《摄制电影许可证》持证单位的活动范围

国家对取得《摄制电影许可证》的单位可以从事活动的内容作了严格的规定：《电影管理条例》第二章第十三条规定，取得《电影摄制许可证》的单位可以摄制电影片；按照国家有关规定制作本单位摄制的电影片的复制品；按照国家规定在全国范围内发行本单位摄制并被许可公映的电影片及其复制品；按照国家有关规定出口本单位摄制并许可公映的电影片及其复制品。

五、《摄制电影许可证》的年检制度

为了加强对电影制片单位的管理，电影制片单位取得《摄制电影许可证》后，即取得了从事摄制电影片的资格，但这并不意味着电影制片单位可以任意从事摄制电影片的活动，电影制片单位还必须接受电影行政部门的监督检查，年检制度正是电影行政部门对被管理者加强管理的方式和手段之一，国家通过年检制度，对电影制片单位从设立到整个电影摄制活动进行宏观管理。通过年检，管理部门可以准确、及时了解电影制片单位的全部情况，对电影创作和生产进行必要的指导，监督检查有关法律、行政法规的执行情况，对违法行为进行处罚直至吊销《摄制电影许可证》。《电影企业经营资格准入暂行规定》第五章第十八条规定“广电总局颁发的《电影摄制许可证》、《电影发行经营许可证》实行隔年检验制度。

《摄制电影许可证》制度包括：发证、年检、吊销三个部分。在检查中，被年检的电影制片单位应上报有关材料和数据。发证机关对电影制片单位在执行政策、遵纪守法、创作思想、生产管理、经济指标等主要方面进行审查。凡通过年检的，应办理年检合格手续；存在一般问题的要限期改正，在规定时间内达到年检标准后办理年检合格手续；凡年检不合格，未办理年检合格手续的，应暂停摄制电影的活动并进行整改。