第二章 1918—1998年的新闻出版业变革 ——对失败案例的研究
James Curran
在英国，广播变革史完全可以被冠以“对成功变革的研究”的副标题(Curran 1998)。与此相反，新闻出版业的改革却并不成功。本章研究了80多年来新闻出版业孜孜以求的改革目标，分析了他们所有努力几乎都受挫的原因。
自由遗产
新闻出版业的政治观点受到了对其过去的选择性理解的强烈影响。尤其是20世纪早期，有关当代新闻的流行书籍普遍地回溯新闻出版业与国家的英勇斗争，这种斗争在19世纪以反对印刷品检查为起点，以光荣地废除“知识税”为终点(e.g.Dibblee 1913；Symon 1914)。过去的简单观点(现在受到史学家的广泛质疑[1])认为摆脱了政府控制的新闻出版业很值得庆祝，并由此得出一个简单化的结论：新闻出版业的自由源于政府限制的缺少。
自由传统的另一个基石是把新闻出版作为公众卫士或第四种权力。19世纪新闻出版在英国的新兴民主制度中以“大众性的”组织出现，并获得了特别的合法权。新闻出版业的这种自我描述具有潜在的内涵，它宣称新闻出版比议会更有代表性，市场比选举制度更民主(Boyce 1978)。然而这个理论的夸大版本和剩余的版本一样从没有真正被认可过。这个理论简单地认为，新闻通过公开信息和表达公众意见能起到促使政府来负起责任的作用[2]。
根据政治理论和历史这两个方面，可以找到一个综合性的视角，即自由的新闻能赋予人民权利，而政府一直是新闻自由的敌人。这两种论点进入了英国政治文化的血统，例如在1940—1943年期间，不仅在抗议集会和英国总工会(TUC)年会里，而且在政府的文职机关、议会甚至内阁都提到了这两个主题(Seaton 1997)。这两个主题由于不同的原因吸引了不同的组织参与。他们构成了正统的历史的一部分。他们叙述了大量为民主政治而战的民间史实。简而言之，这两种论点不可能由于那些把自己看作是民众领袖的新闻记者孤芳自赏的谈论而简单地被消除；他们也不可能因为那些寻求不可企及的特权宪法地位的机构所做的特殊辩护而被轻视。他们在激进的和保守的自由主义思想方面有着深厚渊源。
在这种传统之外出现了一种政治舆论，认为最好的新闻政策是没有政策。这一舆论指出：新闻能够远离危险的政府关注。实际上，甚至新闻公共评论的一个意见都会被认为是“政治干预”的前奏。备受敬重的自由主义新闻记者A.J.Cummings曾警告，“对新闻攻击、开放和隐蔽是反对思想自由的高层整体活动的基本部分”。(Cummings 1936：122)。
争取遗产
“没有政策”的论调由于有新闻宣传支撑得以在内战时期非常盛行。但是当新闻成为它自身观点的重要来源后，关于第四种权力的说法受到四个方面的挑战。
大部分最具伤害性的攻击来自于Stanley Baldwin，当时他是保守派反对党的领导人。起因于保守的新闻界和该党派之间意见的日渐疏离。这场斗争的结果不仅导致了原先忠诚的报纸公开反对Baldwin，而且倒戈支持右翼反对组织和一个成立联合帝国党的政治计划。在1930—1931年的一组演说中，Baldwin公开批评新闻巨头是“娼妓”——Beaverbrook和Rothermere是败坏了新闻界的政治冒险家(Jenkins 1988；Middlemas and Barnes 1969)。他宣称，报纸在他们的支配下，成为“两个人不断变化的权谋、欲望、个人愿望和好恶的宣传引擎”，为了达到他们多变的目的，使用“完全的谎言、不实报道、部分真实的陈述……修改……和隐瞒手段”(PEP 1938：179引自The Times，1931年3月18日)。
Baldwin的攻击引起轰动，在公众中有极大的反响。然而，这些攻击具有特定的目标，指向的是两个引人注目的出版商而不是作为一种机构的整个新闻界。重要的是，他的批评没有和新闻变革的政治程序联系起来。此外，导致发起这种攻击的公开的敌意最后让步于保持新闻界与保守党领导之间和睦关系的需要(Koss 1984)。在20世纪30年代末，新闻界在支持保守党政府的安抚政策上给予了极大的默契配合(Cockett 1989)。新闻批评的一个关键来源由此失去了活力。
另一个批评新闻界的重要组织是劳工运动。它的论点是：大富豪拥有新闻媒体，从而他们利用报纸去维护“资本家阶层利益”(Labour Research Department 1922：47)。可是，O´Malley在一篇论文中指出，原教旨主义者的批评没有很好的解决方式。他说，劳工运动希望改变新闻界的主要方法是提高教育水平，这样人们就会去追求更好的东西(O´Malley 1997：138)。
这样就忽视了工党里的一个有影响力的集团。这个集团致力于重要的立法改革。Beatriceh和Sidney Webb(1920)就是其中的成员。他们的论点是，在民主管理下，新闻界私人和联合经营所有权应该在民主的管理制度下被消费合作所有权所代替。Norman Angell(1933)主张建立公众所有的新闻公司；Kingsley Martin(1947：141)坚持报纸“不应是商业机构而应是公共事务”。他们都是核心人物。Sidney Webb(后来是Lord Passfield)是前两届工党内阁成员之一。Norman Angell先生是获得诺贝尔和平奖的工党国会议员。Kingsley Martin是有29年历史的New Statesman的编辑。他们都是左翼党派令人畏惧的力量的一部分。
然而，劳工运动的领导者选择了更为直接的方式。英国总工会(TUC)在1922年购买了《每日先驱报》，1929年与商业出版商Odhams合作把它变成了发行量很大的报纸。合作社运动组织在1929年购买了Reynolds News。20世纪40年代，工党赢得了Daily Mirror和Sunday Pictorial两份没有大股东但发行量很大的报纸的支持。工党在新闻界的大量涉足引发了一场令人尴尬的讨论，关于社会主义怎样迎合人民阅读需求的国内讨论(Richards 1997)。它也改变了工党和新闻界的关系，使工党成为这个系统的大投资者。在1918年，工党还与新闻界相对立，然而到了1947年，它既是富有的出版商，又拥有强大的新闻界同盟。
批评的第三个重要来源是“进步中心”。它挑战的不是新闻界的民主资信而是其工作表现的缺点。它主要担心悄然而至的商业化正导致危言耸听、不负责任和对公民信息的侵蚀。所有这些情况都曾在一些资深记者的著作中大量描述过(如Wickham Steed 1938；Harris 1943)。然而，它的最有力的解释来自于“政治与经济计划”(Political and Economics Planning)一个大篇幅的报道(PEP 1938)。由于其具有思想深度并由资深智囊团撰写，所以这篇文章有很深远的影响。
报告提出的改革前提是“新闻界像英格兰银行一样，只有当它像公共机构一样运营时，才能作为私营机构得到保护”(PEP 1938：276)。然而，新闻界又没有充分地履行它的公共职能。这使得PEP考虑了大量的立法方案，又仅仅由于“如果接受自由新闻的理想……那么新闻必须被准许以它自己的方式发展……”而拒绝这些方案(PEP 1938：268)。这突出了应该怎样对待这些不太成功但是又不应该被管理的机构的问题。
进步只靠国家政策或法规所进行的结构性机制调整是远远不够的，必须依靠无形的东西，如：更好的教育或很强的责任心(PEP 1938：268)。
然而，认识到只有口头上的支持是不够的，PEP产生了一个想法，那就是新闻媒体主动地聆听读者的抱怨，同时提高新闻工作者招收和培训工作的水平。这就预示着改变将要发生。
另外一个攻击新闻的重要来源更不可思议。它通过国家新闻工作者联合会(NUJ)表达批评。NUJ代表的只是内战时期的一小部分新闻工作者，但它当时是一个有较大影响力的机构。它通过公开攻击新闻媒体的集中、闻业标准的降低，对报纸连锁的出现作出了反应(Mansfield 1943)。虽然这个组织规模不大，但由于网罗了一批有影响的身为议员的新闻工作者，所以它在1947年皇家新闻委员会获得任命中起到了战略性的作用(Bundock 1957；O´Malley 1997)。
这是20世纪第一次对新闻的正式全面问讯。伦敦报界认为这是对报纸自由的挑衅，并对此表达了愤怒的抗议。至此，新闻界可以逃避公众责任以及“超越政治”的地位不复存在。
专业化时期
20世纪40年代职业中产阶级具有颇高的威望，人们也普遍信任他们会大公无私为社会服务(Perkin 1989)。所以人们也对第一次皇家新闻委员会(RCP 1949)的工作寄予同样的信任。另外一个非常有影响的重要因素是新的工党政府希望通过委派可靠的人员服务于委员会来缓和与新闻界之间的敌意，连保守党的新闻界贵族Camrose勋爵(1947：2－3)都热忱地投入到这项工作中。
委员会宣称“自由企业制度是自由新闻的先决条件”(RCP 1949：177)。除了对新闻界过度集中的监督日益增强外，它反对一切“干预”自由市场的改革建议。它的解决方法是采纳一个专业化的策略。它认为，新闻的质量依赖于每个新闻工作者本身的素质，使他们受到更好的教育，他们就会创造出更具智慧的新闻业。培养一种为社会服务的文化会使新闻界少走一些弯路、少一些偏见、少一些不负责任的态度。
委员会督促这些变化的主要方式是提议设立“报业评议会”(General Council of the Press)，并让它的权力“从新闻界而不是从法令中得到”(ibid.：173)。考虑到发生的情况，非常值得去记录成立这个新团体的主张是如何构想出来的。它将会是改革的动力中心，“鼓励所有从事新闻职业的人员增强责任感和社会服务意识”(RCP 1949：174)。它的诸多功能中将有一个用来裁决公众投诉。评议会也将改进新闻从业人员的招募方法、教育和训练。它通过声讨新闻行业中令人讨厌的行为和制定行业操守提供专业指导。它会推动、鼓励新闻调查。它将通过对一些问题的关注(甚至包括记者的养老金)来影响新闻行业的质量、独立性和诚实性。它将会在社会舞台上代表新闻界。作为一个权威的和独立的机构，它的主任委员将由高级法院的院长和资深要员委任。
专业化策略变成新政治舆论的一部分。成立“报业评议会”的想法来自进步力量的核心，已被NUJ认可。1949年得到工党政府和其反对党保守党的支持。甚至工党左派在某种意义上也和这种职业性的通路步调一致。“创造新闻专业”总体上成为社会新闻界的主要目标(Martin 1947：142；cf Webb and webb 1920：271)。
然而，专业化策略和新闻界自由的文化传统发生了冲突。这种文化坚持要自由不要管制，[3]即使管制是自愿形式也坚决反对。然而新闻界的控制者对改革的呼声依然充耳不闻，直到1952年一个私人媒体机构提出建立法律性质的新闻管理机构的议案得到通过(Levy 1967)。不受报业欢迎的报业评议会于1953年成立了。
每一个研究过报业评议会(和它的继任机构报业投诉委员会)的公众团体都对其提出了严厉的批评。1962年，第二届皇家新闻委员会(1962：101)得出以下谴责性的结论，“现在成立的议会不能对我们提出的要解决的问题做出任何显著的贡献”。第三届皇家新闻委员会(1977：198－199)在报告中指出：“我们很不愉快地认定，到目前为止，评议会不能令有知识的公众相信它们已经圆满地处理了对报纸的投诉。”1990年，隐私委员会宣称“我们认为报业评议会的可怜形象缘自它的低效率”。David Calcutt爵士追踪问讯了它的继任机构——报业投诉委员会(PCC)后指出，它“不能证明自己是有效的管理者”，接着列出了其失败细目表。
以下是被指责的三个基本问题。
第一，报业评议会和报业投诉委员会(PCC)由于缺乏权威而没有效率。他们没有法定的权力去索取证据、征收罚款或校正出版物。他们也缺乏道德权威来要求别人服从他们。这是因为新闻业内的绝大多数人认为他们只是一个安抚政客的机构。这种认可的缺乏导致了评议会在自我管理上的周期性循环：面对外部压力做出的反应太慢，改革到来太迟，所以没有达到应有的效果；接着又是更多的批评、压力和无效的改革(RCP 1962；RCP1977；Robertson 1983；Calcutt 1993；Tulloch 1998)。
第二，报业评议会和它的继任从没有完全独立过。他们的经费、程序和任命受到新闻界的控制。公众(即非新闻从业人员)成员直到1963年才被接纳，公众和新闻界的身份之间的平等被拖延到1978年才实现。即便如此，“公众”的提名仍由新闻业把持。
在20世纪70和80年代，试图使报业评议会更加自治的尝试由于报界的抵制失败了。一些资深的新闻工作者认为他们的工作不能由那些非专业人士妄加评论。80年代，一些大的报纸不仅公然藐视而且讥讽报业评议会的裁断。
在1991年，报业评议会重组成为报业投诉委员会(PCC)标志着它放弃了要代表更多公众的尝试。像腾斯图(Tunstall 1996)和塔拉奇(Tulloch 1998)说的那样，新机构的建立只是试图在新闻界和权力之间建立一个契约机制。1997年，PCC的成员包括三个勋爵(分别与白金汉宫的三个主要政党有关联)，三个骑士，一个教授和一个资深医务人员。然而，虽然PCC只受理过几起投诉，但其中包括一些非常有影响力的人物的投诉。
第三，它没有担负起培养公众服务文化的责任。和教育，也没有监控各报纸杂志的表现。它花了37年的时间去制定了一部职业操守规章。从20世纪60年代起，除了评判公众的投诉，报业评议会所做的一切只是低调地对道德和自由问题发表一些声明。即使是这些也在1991年它重组成为投诉委员会之后放弃了。它完全变成了受理投诉的服务机构，它与当年皇家新闻委员会所期望而设立的专业机构相差甚远。
1949年，皇家新闻委员会提倡的另外一个公众服务任务是要大力兴办对新闻工作者的培训。这个提案在1977年由第三届皇家新闻委员会做出些微修改后再次提出。两个机构都认为应该培养更多的大学毕业生参加到新闻工作的行列中去，并且新闻工作者的培训应该组织得更好一些。总而言之，它们都希望培训能包含更多的教育成分以便完成专业使命，而不是仅仅把产业的目标提出来。
全国性的职业培训计划从来没有实施过。国家新闻工作者培训委员会(The National Council for the Training of Journalists)成立于1952年，但由于随意性太大和准备不足，不久就失去了存在的意义。第三届皇家新闻委员会选定的改革工具——印刷和发行行业理事会(Printing and Publishing Industry Board)在撤销之前也没有取得什么进展。在20世纪90年代，培训工作变得更为零散(Bromley 1997)。国家新闻工作者培训委员会的资格证书没有像第三届皇家新闻委员会期望的那样成为公认的有竞争力的标志。如今只有一小部分记者持有这个证书(Delano and Henningham 1996)。
新闻培训没有沿着专业化的路子发展。报业工作者们坚定地反对“媒体理论”的推广，反对自由式的教育，甚至反对学习创造性的技能。他们想要学习的是速记法、相关的知识(法律)以及不容置疑的态度。随着20世纪80和90年代大学媒体专业的学生数量大幅增加，他们得到了他们想要的。
20世纪80和90年代，大学媒体专业的学生数量大幅增加。但这个增长既不是皇家新闻委员会预料到的也不是它希望的(RCP 1949：166；RCP 1977：178)，所以它并没有借这次扩张去追求专业化的目标。许多人参与的是媒体研究的发展，远离了原来记者们学习的新闻工作实践，对于什么对媒体的发展有利并没有过多地考虑。[4]他们关心的是如何使之更有教育的味道，观念上更有趣，以及如何招徕更多的学生。
这样的观点使得媒体研究有了创新的定义，这个定义受人文学影响很大，以流行文化和非职业教育为中心。它对全球的媒体研究发展也有很大的影响。可是这个正面的结果也有其负面的影响。有限的资源被分配到了新闻培训中(在大学教育中，也趋向于模仿技术学院的片面性培训)。传媒研究系及其毕业生也面对着来自媒体的不友好态度，曾经有一个口号这样说，“传媒研究的文凭不是从事新闻行业的合格证”(Independent，31 Oct 1996)。所以，虽然在大学的媒体教育中进行了大量投资，但大学扮演的支持和阐释新闻专业理想的角色却没有被认可。
只有第一和第三届皇家委员会提出的让更多的传媒工作者接受大学教育的希望得到了实现，可是它产生的后果却让人失望。这两届委员会，尤其是第一届对教育能达到的效果期望很高，他们认为报纸和杂志主要的缺点是记者自身素质不高。但他们没有意识到在某种程度上记者受制于他们不可控制的压力与限制。
或许一定程度上这是因为第一届皇家委员会调查报纸和杂志的时间正是商业压力由于实行新闻印刷品配给制度而大幅减轻的时候。当新闻印刷品配给制度在1956年被取消，这种商业压力又重新出现。从1957年起，全国报纸销售量连年递减。20世纪80年代，又有新的报纸进入市场，这就使得行业竞争更加白热化。由于编辑成本的缩减以及销售量的减少造成了区域性报业反对专业化的倾向依然很强烈(Franklin＆Murphy 1997)。
对于专家作品(Specialist literature)一致的观点是编辑水平在降低，尤其是在80年代(Mcnair 1996，Curran and Seaton 1997；Franklin and Murphy 1997)。这个观点也被大众所认同。在1993年，只有10%的人认为报纸能讲真话，这与10年前相比，下降了几乎一半。就公众可信度而言，记者被排到了15个群体中的末位，甚至远在政治家之下(Worcester 1998)。
恐怕很少有比委员会的专业化受到更多指控的项目了。它们的失败与美国同年代发生的事情形成鲜明的对比。在20世纪40年代，与第一届皇家委员会相类似的一个机构在美国敦促进行报业改革。它的报告引发了一场使美国报业发生天翻地覆变化的改革。
一个重要的区别是专业化的改革得到了美国主要发行商的支持。现在约有一半的美国报纸有自己的记者职业操守准则，这个事实也从另一个方面反映了在美国报业对改革的支持程度。另一个重要的区别是大多数美国的报纸是地区性垄断经营，而英国的市场却竞争激烈。与英国相比，公众服务导向在美国的市场体系更容易被接受。第三个重要区别是，与英国相比，美国大学在维持新闻界的专业文化方面起了重要作用。美国大学做了很多关于报业的研究；他们在把新闻培训和教育结合起来方面似乎更成功；他们开展了与记者的相互对话以便进行有效沟通。
社会市场时期
如果说第一届皇家新闻委员会(Royal Commission on the Press)实施的传媒业专业化的措施在英国步履蹒跚的话，那第二届皇家新闻委员会(1961—1962)则提供了一个新的开端。这个新的开端处于保守党执政行将结束之时，政府强力干预市场政策转型的时期(Pollard1969；Clarke1996)。这种政策趋势的变化受到了激进派的经济学家凯恩斯的增长理论的影响。凯恩斯的理论指出，深入的政府干预市场是必需的，因为这样可以避免和减小自由市场经济自身导致的市场崩溃(也就是经济危机)。
第二届皇家新闻委员会在他们的报告中对凯恩斯的理论进行了深入的研究，而且进一步提供数据支持凯恩斯的论文(Reddaway 1963)。皇家新闻委员会的中心议题是传媒业由于受到生产过程中规模经济效应的影响，有一种内在的倾向于整合和集中的趋势。极其典型的是，销售量大的报纸可以在一手资料(first copy，比如通过雇用更多的记者来得到更多的第一手新闻)上花费更多的资金来挤垮它的小规模的竞争对手，而且这种巨额的花费会均摊在大额的销售量当中，使单位成本保持在较低的水平。这种竞争优势会把他们的竞争对手击垮，进而使之退出市场。另外，地方广告市场的“自然趋势”(优胜劣汰的法则)更进一步削弱了小的报纸和媒体公司的生存空间。在第二届皇家新闻委员会的报告中可以发现这样的字句：“当竞争越来越激烈的时候，在经济和金融因素的影响下，报纸的数量一步步地在减少”。这个报告的研究结果正好揭示了从1949年以来，报纸业中经营主体数量一直在下降，而规模一直在集中的趋势。
皇家新闻委员会内部在如何解决这个问题上产生了较大的分歧。其中的少数派(包括委员会的正副主席在内)认为任何的政府对于处于崩溃边缘的脆弱报纸进行补贴的计划都是背离“自由社会”(RCP 1962：98)的原则的，而大多数人则认为有选择性的政府干预是非常必要的。但是，双方都同意避免出现短期行为的做法，因为“政府干预新闻业是人工干预市场力量的体现，是非常危险的”。
第三届皇家新闻委员会(RCP1974－1977)继承了它上几届的成果，但是又提出了自己新的不同的分析。他们的观点是，新闻界内部的市场不稳定性在实际中也加速了业内整合集中的趋势。这个结论部分地受到multi-title economics的影响以及在发行新类型出版物上报业集团所拥有的竞争性优势的影响(Hartley，Gudgeon and Crafts 1977)。这两个观点在他们的上几届的报告分析中体现得并不明显。另外一方面，第三届皇家新闻委员会还着重强调了规模经济效应会被市场的专业化和公司补贴抵消，并且新技术的出现也会降低成本，尽管它的出现无法改变行业中强弱两方的不平等关系。
尽管第三届皇家新闻委员会比它的前几届更乐观一些，但几乎没有业内人士愿意支持他们的观点。一小部分成员建议由National Printing Corporation和Launch Fund协助发行一种新的刊物，而大部分反对者则对所有的计划都持有异议，包括工党(1974)和激进派人士杰瑞米·腾斯图(1977)和Hirsch、Gordon(1975)提出的保持和扩展新闻行业的多样性的建议。皇家新闻委员会反对的部分依据是自由主义原则，这个原则如果被广泛地实施的话，会导致电视、广播、图书馆、教育的私有化，就像艺术与电影政策导致了相反的结果一样(Curran 1978)。
尽管如此，1962年和1977年的报告都反对在报业没有政策就是最好政策的观点。1962年的皇家新闻委员会认为一些特殊的手段的实施是必要的，因为报业在社会中处于中心和支配性的地位，集中会导致非常严重的后果。这个观点直接导致了报业垄断法的出台，并且在后来，也就是1973年，公平贸易法议案也出台了。这些法案和议案要求所有发行量在50万份以上的报纸的所有权转让需要政府的批准。第三届皇家新闻委员会认为这项法令需要得到加强，但是这个建议最终被忽略了。
由于报业的反垄断法出台已经超过30年，因此对其有效性进行评估是完全可能的。在1965—1993年间，151起报纸所有权转让获得批准，只有4起被否决了。[5]政府在这中间扮演了一个相当尴尬的角色，它必须对媒体业的强势联合进行抵制。但是，让这些兼并得到实现似乎是拯救景况不佳的报业的唯一办法。
近期，更多成功的尝试限制了媒体的交叉控股。报业、电视、广播间的经济联系由于对持续加盟的奖励而减少了。这一过程在1990年的广播法案中被相对严格的规定制约了。但是这一成果很快就被事实所抛弃，1990年英国最大的发行出版商——默多克被批准控制英国卫星广播，BSkyB，这一年在广阔的国土上再也没有本地的卫星服务了。由于媒体业集团(代表了大的媒体公司)的游说，1996年的广播法案放松了对传媒业交叉控股的管制。这直接导致了报业和电视媒体的交叉控股的增加。
简而言之，社会市场方法在英国的尝试并没有奏效，它反而直接导致了反垄断法案在实际上的无效和对媒体业交叉控股、兼并的控制的失败。但是我们不能以此推断这些致力于使媒体市场在公众利益中运行的政策存在着天生的缺陷。值得注意的是在英国失败的举措在别的地方却成功了。
在瑞典，经济学家们利用了同样激进的凯恩斯理论——像第二届皇家新闻委员会做的那样。这里也形成了促使报业缩小和集中的趋势。这就为1970年实行的选择性补贴体系提供了理论基础(Gustafsson＆Hulten 1997)。这个政策现在主要采用按产量分级补贴的方式。
这个支持体系成功地在瑞典的20个地区保护了政治小报。[6]它比英国成功的一个原因是它解决了市场失败的原因——报纸之间不平等的竞争关系，而不是简单地以垄断控制解决这个问题。虽然这里出现了在英国不可接受的市场干预，但政府并没有控制瑞典的新闻业。瑞典印刷品补贴委员会(Swedish Press Subsidies Board)的成员来自各个主要政党，他们根据公认的、自动实施的标准来分配补贴。倾的报纸都得到了这些措施的有力的保护。这个体系当时由社会民主党政府实施时受到了质疑，但现在却在瑞典得到了广泛的支持。然而，这只是在法国、挪威、芬兰、奥地利以及爱尔兰实施的保护报纸多元化的政策的一个变种。可以说，在挪威的政策是最成功的，因为它鼓励建立新的报纸。对于那些生存受到威胁的小报，它不仅仅是一个维持生存的机器，它还帮助制造新鲜的血液。
保守时期
1977年，在自由社团主义即将结束的时候，第三届皇家新闻委员会的报告完成了。执政的工党政府放弃了凯恩斯模式管理(Panitch and Leys，1997)，并且公众开始转向支持右翼政党(Crewe，1988)。然而，从一开始起，委员会就显示出了没有前途的种种表现。高级学者顾问杰瑞米·腾斯图后来回忆道：“它早期的会议很随意而且不正式，通常在星期五下午举行，而不是一周中最清醒的时刻。”(Tunstall 1980：137－8)腾斯图接着说，“会议上充满了无奈的气氛”，在这样的会议中去探讨和定义政策目标导致了委员会的失败。结果，委员会并没有坚定地和前任一样去支持专业化和反垄断策略。正如我们所能看到的一样，第三届新闻委员会在这方面的工作与其前任一样失败。
第三届新闻委员会唯一的贡献就是提出了新闻宪章(Press charter)，试图通过自发的协议形式，为新闻业创造出一个言论自由的环境。这部宪章在一场新闻界反对工会封闭性企业制度的运动中提出，其中包括了对于工会影响的详细的禁令。然而，在一个重要条款中委员会却没有听从出版人的意见：它原则上承认记者应该受到出版人的保护。草率的处理使委员会陷入了一个深渊中。它宣称，内部民主是“一个复杂而且有争议的话题”，它无法对此发表意见(1977：227)。
委员会的新闻宪章在无声无息中结束了，也许是因为它并不完全的正统。实际上，新闻自由是否仅仅存在于出版人的版权中，是否仅仅在政府的管制中是安全可靠的，这都还是个疑问。宪章认为，新闻自由还应当包括报社编辑和工作人员的自由。委员会并没有在这个问题上完全清楚地表明自己的立场，也没有仔细去思考其中的含意。但是其他人进一步去研究和发展了这个观点，并提出了详细的计划来修改法律、报业管理机制以及经济组织来增强编辑和员工的自由和控制程度(Williams1966、Ascherson 1978、Baistow 1985、Keane 1991、Currran 1995、Curran和Seaton 1997)。实际上，第三届委员会举起了第三次新闻改革策略的旗帜，但是最终还是没有成功地发展下去。
失败的原因
最打击英国新闻改革的事情是它并没有成功地培育一个可以和美国相比较的公共服务文化，它也没有像北欧许多国家一样对个别的出版商建立一个补贴体制，它做得得太少了。改革的所有成果只是一个自律体系，一个还不能发挥作用的体系，新闻垄断法规是无效的。[7]这个失败不仅仅是因为20世纪80年代和90年代初保守党的连任。提早或是推迟这个优势都是一个错误，这可以用过去的几件有联系的事实去解释。
出版商几乎一直以来都是强烈反对新闻改革的。是正义的自由主义鼓舞了他们的反抗，正是这种自由主义成为了规范新闻报道环境的中心思想，因为报社和他们的员工曾经是这些关于新闻报道自由思想的主要的倡导者。
出版商支持新闻政客的演说，因为他们是一个联盟。在新闻报道政策上，左倾的出版商制定了和右翼出版商相同的条款。他们同样遇到了一些来自新闻界内部的阻力。尽管报业工会致力于新闻改革，但他们的精力和资源仍然在很大程度上放在定义产业目标上。虽然许多自由记者对新闻界的行为满腹牢骚，但他们在酒馆里比在报纸上或其他的公众的平台上更为坦率。内部反对意见的无力可以从两个坚韧不拔的组织的记录来做最好的阐释(并不是批评)：英国新闻暨广播自由运动(Campaign for Press and Broadcasting Freedom，CPBF)和《英国记者评论》(British Journalism Review)。CPBF最初由印刷联盟组建，在一次工人管理协会举行的会议之后，它立即受到了联盟的大力支持，包括全国记者协会在内(Richardson and Power，1986)。运动中的关键人物是印刷工人，他们主要被日益膨胀的媒体研究和独立电视制片机构的新员工所替代。这促使了CPBF将更多的注意力从报纸转移到了更广泛的媒体上。
与无产阶级出身的CPBF相反，《英国记者评论》由著名的记者和Rowntree出资于1989年创办。它出版的第一篇社论就是针对“肮脏、懒惰、懦弱在新闻业传染性的发作”，而且宣称它的目的是要纠正英国记者的“缺乏沉思的和分析的文化”(Anon.1989：2－3)。到了1998年，由退休的记者Geoffrey Goodman编辑的《英国记者评论》订阅量降到了不到1000册。
对新闻自我定义有效的挑战并不是来自执政党。Baldwin对报业巨头著名的攻击(基本上是依靠了他侄子Rudyard Kipling演讲写作技巧的帮助)并没有得到与其水平和口才相当的政客的支持。保守党对新闻界的友善使它赢得了很大的支持。工党对报业的批评则日益尖锐，特别是在20世纪60年代它不再是报业的所有者之后。直到1974年，工党才改进了对报业的政策，1983年和1987年的大选中，又把这项政策写到了宣言中。它悄悄地放弃了控制新闻垄断和帮助新的报纸的政策，并把它作为政策修改的一部分，这些举措使其在90年代得到了更多媒体的支持。
消费者群体得到了更多媒体的支持，并没有被有效地组织起来去表达公众不满的声音。由于缺少完善的新闻政策，公众服务没有成为新闻政策的中心内容。大学也没能弥补这个缺憾。皇家委员会主席抱怨道：“从它(皇家委员会)的非常广泛的参考资料可以看到，知识就像补丁一样不系统，政策选择被错误地定义，并且对新闻的学术研究还远不能提供足够的支持”(McGregor 1980：154)。
简而言之，新闻改革失败的主要原因是出版商的力量、传统上华而不实的新闻自由以及软弱的改革运动结合在了一起。不是简单的因为赋予出版商的利益强大到了可以抵御侵犯、保护自己的地步，也不是简单的因为他们肩负着自由的重任因而对改革产生了怀疑，更不是因为外界给予新闻改革的支持不够，是因为这三者之间结合在一起并相互作用而对改革产生了诸多的障碍。
这反过来解释了改革派的政治家进行改革时所表现出来的慎重态度。克莱蒙特·阿特力(Clement Attlee)一开始就反对成立皇家新闻委员会。卡拉汗政府(Callaghan)否定了皇家委员会1977年提出的实施新闻出版垄断控制的建议，因为他们不想在面临经济和政治困难的同时再树立新的对立面。即使在矛盾最激烈的时期，工党仍拒绝以公众服务型的广播电视业务为模式的新闻管理制度，因为这不在政治实践的范畴之内。[8]
当托尼·布莱尔政府指责保守党政府没有取消对出版商的限制时，这种谨慎态度变成了明显的实用主义态度。占据了全国20%以上发行量的出版商开始收购商业电视公司。工党的发言人John Cunningham称，在进入了广播制作领域时，大的出版商受到了不公平的对待［HMSO，1996：275(84)col.551］。这就很容易理解为什么在这个时期工党内部关于制定新闻政策的会议会考虑到去获取新闻界支持。
推动报业和电视变化的政治力量是不相同的。关于电视的公共规章制度一直被其来源、累积的专业技能以及大的机构如BBC保护着。它一直被一个政治上的共识所支持，被一个由个体广播员参与的公众文化所支撑。从这个公众文化中不时地涌现出新的举动(如4频道)去更新大众播送服务的传统。这种改革的文化基础正是报业改革中缺少的东西。
这也是为什么杰瑞米·腾斯图变得非常重要的部分原因。作为一个社会学家和一个英国媒体研究的奠基人，他将为人们所怀念。他的著作也将成为教学和研究用的教科书。然而，他还有更广泛的公众重要意义。他是第一个系统地研究英国报业的组织、公众政策和内容的人。他还是倡导批判传统的先驱者——正是这种传统的缺少而导致了英国报业改革的失败。他的重要性不仅存在于他的成就，开始的工作。
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【注释】
[1]例如，Williams(1998)；还可以参考Boyce(1978)；Cockett(1989)；Curran与Seaton(1997)等。他们指出新闻出版在取消了政府管制之后仍然存在经济、意识形态、政党等多方面的控制。
[2]例如，Tiffen(1989)，Franklin与Murphy(1991)，Protest et al(1991)，Tunstall(1996)，Eldridge，Kissinger与Williams(1997)，McNair(1998)等。他们都或含蓄或公开地指出，把新闻界视为第四种权力的观点并没能充分考虑到自由民主的社会中新闻界与权力相联系的方式。
[3]人们普遍认为新闻出版与其他传播方式一样，应该根据法律维护人权(包括获得安全、名誉与公平机会的权利)。新闻界总是认为人们的这些权利受到了过度限制。
[4]我不记得自己在20世纪80年代与90年代初期提议发展传媒研究课程时曾经有意识地关注过促进新闻业发展的因素，直到作为外部研究者对海外的大学进行研究时才开始关注这个问题。也许英国的其他注重理论的授课教授会有所不同。但据我所知，大多数人跟我也差不多。
[5]信息来自贸易与产业部，由Jake Ecclestone提供。
[6]这并不是说我们应该在英国照搬瑞典的新闻出版补贴体系。这样做的前提是英国需要仍然保存着地方性的政治性新闻出版业，而事实上，它们基本上已经在英国消失了，因此，这种做法并不能直接适用于英国。
[7]还有另外一种具有一定吸引力的不同视角。O´Malley认为改革派获得了在某种意义上的成功。它确立了公共责任的原则，确保了更加进步的商讨体制。在我看来，考虑到改革派长达80年的游说，这些成效并不算太大。
[8]这样，Michael Meacher和Chris Mullin等人提出的把新闻出版业作为公共服务机构进行管理的激进提案受到了冷落。Neil Kinnock，当时的工会领导，也被阻止传播这样的思想：欧洲公民应该像拥有地面电视一样拥有报纸所有权。
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