—年跨媒体所有权政策的修订

1994—1995年跨媒体所有权政策的修订

英国政策的一个突出特征是在防止所有权过度集中，特别是报业所有权集中上缺乏效力。这是修订1994—1995年媒体所有权政策的原因之一。表6-1列举了宣布修订时的英国报业所有权的集中度水平。

表6-1　1994年全英报纸流通量份额

资料来源：ABC，reproduced in Green Paper on media ownership（DNH，1995a：33）

第一个建议是一项提案：1993年10月，负责管理英国商业广播的独立电视委员会（ITC）提出应该对跨媒体所有权政策进行修订，在提案中还指出ITC应对ITV的接管者实施临时的延缓接管的政策。政府拒绝对ITV被接管进行保护，但是政府同意进行政策修订并且决定废除“脚踏车法则”，该法则在以前阻止任何人拥有两个“大”的地区ITV执照。^[4]

这一决定为ITV在所有权结构中的实质性转变铺平了道路。随之政府宣布中央（Central）ITV（Midlands ITV执照的持有者）被卡尔顿电视台（伦敦周日London weekday执照的持有者）收购，伦敦周末电视台（LWT——伦敦周末ITV执照的持有者）受格拉纳达集团（西北执照的持有者）支配，同时安格利亚（Anglia——英国东部执照的持有者）被MAI（英国ITV东南执照的持有者）收购。当ITV开始合并的时候，英国媒体所有权控制的合理结构问题被提了出来。

英国媒体所有权规则将被修订的消息一经宣布，围绕这一话题特别是在竞争日益激烈和更加国际化的媒体市场上英国现有组织的战略地位立即受到了报业的关注。从许多国家产业界传达给政府的信息来看，英国的政策制定者遭到了谴责，这是因为现有媒体所有权的管制受到了20世纪90年代传媒界的冲击（DNH，1995年a，第11页）。

这时明显增强的媒体所有权垂直扩张和集中的国际趋势在其他欧洲国家如法国、德国、欧盟各国以及美国等国家引发了相同的政策问题（Macleod，1996年）。国内和国际管制者不能肯定是应鼓励还是防止本土媒体组织加入这种扩张趋势。在要求放松管制的产业界的眼中，各个管制层面包括欧盟（CEC，1994年）对政策的制定引发了争论，并且在针对保护多元化的问题上，传统政治和文化出现了观点分歧。

自从民族遗产部（DNH）改名为文化、媒体与体育部（DCMS）后，英国跨媒体所有权修订委员会（Cross-Media Ownership Review Committee）便受其领导。它于1994年1月开始着手工作。DNH初始的政策方法得到了当时该部国务大臣Peter Brook的支持。他主张保持对所有权过度集中的限制，但在当前立法条件下这一目标还不能完全实现。在Peter Brook主管跨媒体所有权修订委员会后，Stephen Dorrell成为了遗产部国务卿，他利用不同的方法处理跨媒体所有权问题。与他的前任相反，Dorrell的“自由市场”倾向对大型媒体公司要求放松当前媒体所有权管制的呼声和渴望给予极大的同情。

虽然如此，放松管制很难与保护多元化的目标等同起来，对一些人来说，维护媒体的多样化是公共政策一如既往的重要目标。事实上，现有法规在防止所有权过度集中问题上的失灵成为有关媒体所有权的公众争论中的经常性的话题。英国媒体市场份额大部分集中在一家特别的企业新闻（国际）集团身上。一些人认为像这样大型媒体集团公司的存在是推动现有媒体所有权法规进行修订的一个主要理由。

另一个被许多有政治影响力的人士所广泛关注的焦点是现有法规对本土商业性媒体公司的生存和成功发展造成了威胁。为促进本国多元化而设计的对媒体所有权的限制也被指责为会对规模经济和范围经济产生不利的影响。达到规模经济和范围经济性的非本国企业更容易扩张进入新的市场，同时更有效地参与竞争。所以，对于单个的媒体公司来说，在媒体扩张和国际化的背景下，现有的媒体所有权政策在规模上对英国产业参与者有一定制约，这种制约破坏了它们的竞争地位。

虽然如此，推动放松管制也伴随着风险。任何允许本国媒体合并与跨媒体所有权的放松管制都会使非本国的竞争对手在英国市场上获得相应的预期回报（也就是英国本土的政策无歧视地适用于所有欧盟成员国）。当英国媒体公司的海外扩张被其他欧盟成员国在媒体所有权方面的自我政策所遏制时，放松英国媒体所有权管制的单方面政策改变似乎还有待商榷。

跨媒体所有权修订委员会达成政策提案之前用了相当长的一段时间（大约18个月）进行调研。对于英国政策的改变来说，允许媒体产业之间互相增持股份面临着较大的压力，同时由于国内外合并与战略联盟的增加，一些政治家不太愿意将媒体所有权的多元化和多样化作为目标。实际上，在政策议程上保持多元化对修订委员会来说是巨大的挑战。无论如何，拥护放松管制是难以抵挡的，这不仅仅因为有支持放松管制的政治势力存在。

1994年春民族遗产部收集到的意见中，大型媒体公司的观点占突出地位，这些意见为修订委员会协调那些矛盾冲突的目标提供了有用的依据。对修订的结果明显感兴趣的当事人是英国媒体产业的参与者，特别是那些进行游说以期得到更大灵活性的大型报纸经营者们，他们的观点成为委员会修订的根据。较小的地方性媒体经营者、社会团体以及工会提出了保持现有所有权限制以利于保护多元化的公众利益提案。广告客户也从自身的商业利益的高度支持分散媒体所有权。

例如，皮尔森公司拥护放松管制，该公司指出现有的跨媒体所有权的限制与当前的媒体环境不相适应。那些限制迫使投资者只能在传播领域和节目制作领域间进行选择，同时阻止了自然商业联盟的发展。英国报业市场正在走下坡路，而有利可图的新媒体部门正在发展起来，皮尔森和其他公司需要“在良好的本国市场基础上自由地成长同时向全球扩张”（Pearson，1994年）。展望未来，媒体产业的发展要与电子行业，计算机业以及通讯业增强内部联系。全球范围内媒体公司的竞争已成定局，如果英国企业想要在几年内通过合并成为在媒体产业内占统治地位的前六家或前七家全球公司的话，英国政府必须放松对所有权的管制。

皮尔森的观点明显来自于势力强大的英国媒体产业集团，该集团由联合报业（Associated Newspapers）、卫报集团、电信公司（Telegraph plc）以及皮尔森公司组成。英国媒体产业集团（British Media Industry Group（BMIG））建议废除英国跨媒体所有权的限制以给予出版商“进入多国和多媒体市场向多样化方面发展”的权力（BMIG，1994年）。该集团承认报纸与其他媒体相比在很长时间内一直在走下坡路，同时它认为如果英国想要利用多媒体革命的话，放松跨媒体所有权法规的管制很重要。

独立电视委员会向修订委员会提交了采用“市场份额”计量媒体所有权的方法。依照独立电视委员会的说法，“以执照的特定数量作为所有权限制的基础而不考虑其经济意义，这与商业电视的发展不符”（ITC，1994年）。显而易见，市场份额方法可能会在界定股权比例上产生问题。但是，市场份额的方法更能适应新的多频道环境。独立电视委员会认为在保持编辑的多样化领域有必要限制所有权，但该委员会赞成对现有法规进行一些修正，适当地放松管制。

在多元化问题上，独立电视委员会建议：“如果符合公众利益的准确性和公平性要求能得以贯彻实施，同时广播运营商的舆论能够受到监督，交叉持股存在的风险是能够避免的”。另一方面，它认为，“对政策制定产生的不良影响可能性与准确、公平的要求截然不同，在媒体所有权的特殊限制方面，还应继续讨论这一问题”。

与产业参与者的经济观点不同，威斯敏斯特大学的信息交流研究中心（Centre for Communication and Information Studies at the University of Westminster）公开表示，“现有跨媒体所有权的限制是源于政治而不是经济的目的”。这些限制与保护多元化息息相关，由于有多家媒体存在，媒体经营者必须谨慎生存。无论如何，除非有足够的证据表明现有的所有权结构在经济上是不可持续的，现有符合公众利益的对媒体所有权的限制才应被废除。

该信息交流研究中心（CCIS）的研究表明没有发现这样的证据。全球化和集中的影响被过分夸大了，许多媒体产品仍被限制在国内或地区市场。跨媒体协同仍是一个神话，所以多媒体联合大企业的形成是否是最佳模式还不清楚（Garnham and Porter，1994年）。宽带数字网络提供广泛多媒体服务的到来需要不同的管制结构，这大约需要二十年的时间。同时对于部分ITV的竞争威胁也被夸大。所以根据CCIS的观点，现有的对跨媒体所有权的限制应该保留。实际上，这次修订面临的压力主要来自于新闻集团在报业和卫星电视市场的特殊统治地位。与其取消跨媒体所有权法规，不如建立一个法规领域，即卫星广播所有权应被列入现有的限制条款中。

英国新闻出版与广播自由化运动（Campaign for Press and Broadcasting Freedom（CPBF）——“一个追求多样化，民主和负责任的媒体”的团体）也质疑围绕多媒体和集中化的宣传，同时该团体指出在民主社会中媒体的作用应该处于媒体所有权修订的中心。该团体强调保护舆论多样性的必要性，同时强调超出合理限度的媒体所有权集中在个人或单个组织手中具有潜在的不利后果。该团体指出“市场力量不会导致舆论多样化；政府必须保证管制框架以鼓励舆论多样化（Williams，1994年）”。该团体提出应该对跨媒体所有权加紧管制，包括在国内报纸，广播电台，卫星电视和独立电视台（C3）各领域应用“一个业主，一家公司”的原则。

作为英国广告代理商代表的广告从业者协会（IPA）也拥护媒体的多元化。但是，在该协会的提案中所关心的不是保证公众信息的多元化和多样化，对广告商来说开放的竞争环境和自由选择，有利于他们的广告活动在任何媒体中都能遵循成本效益的原则。

许多商业联合会向修订委员会提交了他们的意见：他们中的所有人都表明需要严格的法规以保持英国媒体所有权的多样化和多元化。英国记者工会联盟（NUJ）指出要求取消现有限制的压力主要来源于那些想要介入有潜在利润的新电子媒体行业的报业集团，但是，对鲁伯特·默多克和西尔维亚·贝鲁斯科尼案例的研究表明了媒体过度集中的危险性。英国记者工会联盟指出“如果没有国内和全欧洲的跨国界法规，今后的信息高速公路将被一小撮媒体破坏分子所独占，这些破坏分子将会向那些对其统治地位形成挑战的较小竞争者施加压力”（NUJ，1994年）。所以，现有的跨媒体所有权的限制不但应该被保留，而且应扩展到光缆和卫星电视方面。

按照广播、娱乐、电影及戏剧联合会（Broadcasting，Entertainment，Cinematograph and Theatre Union BECTU）的说法，将放松管制作为在“多媒体市场”上的生存策略的观点是有缺陷的，缺陷在于这些观点片面考虑商业目的，而很少考虑广泛的文化目的。考虑到多样化的需求，媒体表现形式和表达自由以及观点和利益的多元化是不应该被忽视的。“在媒体硬件和技术方面提供和保护英国的商业利益是可以理解的，但不应成为在节目制作中损害多元化的理由”（BECTU，1994年）。广播、娱乐、电影及戏剧联合会建议除了使新闻集团能与其他公司受同等限制而修改法规外，短期内对现有的跨媒体所有权限制应予以保留。在这个地区欧盟政策变得明朗之前，英国大大地放松管制是不明智的。

民族遗产部在1994—1995年修订允许英国媒体公司进行扩张的有关法规的进程中，由于它的重要地位而明显地承受了很大的压力。放松现有所有权管制的论点与保守党和民族遗产部的官员所支持的自由市场的观点相一致。但应该对放松管制的影响与所牺牲的多元化和多样化做一比较。如果多元化意味着社会政策目标，那么为了造就英国媒体在国际上的集中势力而简单地废除对国内媒体所有权的管制的做法将很难向公众解释其正确性。

其他欧洲国家和欧盟的媒体所有权政策制定者同样陷入了进退两难的境地，即放松管制与保护多元化的冲突。继发布关于国内市场的多元化和媒体集中的绿皮书后（CEC，1992年），欧洲委员会的几次磋商反映出了欧洲有关媒体所有权不同政策之间的较量。

在欧洲和英国的争论中，最强烈的呼声来自于那些媒体组织，这些组织希望能成长为足够大的媒体公司以便更有效地与其他国家和地区的主要对手竞争。他们的目的是在全欧洲实施相同的管制，以达到公正、平等的竞争，还是简单地在本国放松管制以给予本土经营者一些优惠，这还尚不明朗。在单个国家的层面上，拥护进一步解除所有权管制的言论常常表达了这样一种意见：这是为了适应与欧洲对手的竞争需要。同样在欧洲层面上需要更大的灵活性以帮助欧洲视听产业应对来自美日产业的激烈竞争。

在每一层面上，迫切需要从经济上切实可行地保护本土媒体产业，这也是合乎情理的，同时在扩张中有明显商业利益的公司害怕在与国外竞争对手的竞争之中失去竞争地位。

和欧洲委员会一样，英国跨媒体所有权修订委员会不知为何扮演了平衡不同利益和不同政策目标的角色。这些不同的利益和不同的政策目标是因为在媒体所有权问题上的不同立场所产生的。英国跨媒体所有权修订委员会与欧洲委员会不同，当欧洲委员会还未找到解决相互冲突目标的可行办法时，英国跨媒体所有权修订委员会已于1995年夏天发表了它的政策提案。

对英国政策制定者来说，某些媒体所有者的政治影响在解决反对或支持放松管制的冲突中起到了决定性的作用。英国媒体产业集团有着特殊的影响力。该集团是由国内大多数报业出版商组成的一个团体，但是并不包括新闻（国际）集团和镜报集团。政府似乎急于使自己的政策建议得到该集团的认同，结果，这一集团的愿望在最终达成的提案中留下了烙印。修订委员会的各主要成员在下文中承认了英国媒体产业集团的重要性：

我认为英国媒体产业集团发起的运动非常有说服力，他们的建议很明显能使得国务大臣们在政治上满足他们的需求……毫无疑问英国媒体产业集团有着明显的私利，我怎么说呢？从根本上说这些都是政治决策。