社会—政治议程

社会—政治议程

保护多元化

[媒体所有权政策的]……主要目标……是保证信息和舆论资源的多元化，以及对这些媒体资源进行编辑的多元化。（DNH，1995年a，第16页）

“多元化”最重要的目标是确保媒体供给结构应由多样化的独立观点所构成，即意见、思想观念以及文化表达形式的公开交流。虽然保护多元化被认为是最重要的，但是由民族遗产部起草并实施的1996年的广播法案中对多元化的保护条款较少。不仅单一媒体所有权的上限提高了（特别是地面电视），而且以往对报纸所有者和地面电视的跨媒体所有权的限制也取消了[尽管最大的两家报业，新闻（国际）集团和镜报集团在地面电视领域的扩张仍然受限制]。实际上，新媒体所有权条款允许的在英国提供广播、电视和报纸的媒体数量比1990年媒体所有权制度中认可的数量还要少。这就导致了在英国地面电视、报纸和电视供应商之间的跨媒体所有权的集中。

政策制定者认为，无法将多元化作为有效的媒体所有权立法的主要目标的原因在于对修订媒体所有权的普遍认识是放松管制。赞成对媒体放松管制的产业界有很强大的影响力，而对民族遗产部来说，大多数人赞成加强管制。

对于议员和政策制定者来说，放松管制的呼声与表达这一观点的强大势力息息相关。而且，许多大型英国报业集团和其他媒体的所有者都支持放松管制。反对放松管制的观点主要来自个体商业协会、消费者团体和研究机构。民族遗产部的政策制定者承认那些负责引导公众参与媒体所有权规则变动的人与辩论结果有着密切的利益关系。他们也意识到关注自我利益的媒体所有者有能力“造势”。所以与媒体所有者势力打交道时应该采用“策略”的方法。这种方法被民族遗产部的政策制定者总结如下：

概括地说，我们想要对媒体说：“看，我们没有全盘否定我们的对立面的观点。经过几个月的审查，我们发现媒体中仍然保持着一定程度的多元化和多样性，对此，我们政府比较满意＂。

我认为，老实地说，已完成的工作只是为了估计出得到大多数媒体的认可还需要多少努力。特别是那些报业和广播电台，能在多大程度上让他们支持我们的提案。然后，让我们估计实现目标还有多远。就像我们在已通过的法案中所做的一样，我们会花大量的时间试图和放任自由作斗争。

这样，在政府和媒体业之间心照不宣的谈判拉开了序幕，这不仅可以推动大多数媒体所有者得到他们所期盼的放松管制所带来的好处，具有讽刺意味的是，政府也可以在多元化问题上充当公众利益的拥护者。

政治因素很可能凌驾于公众利益之上成为进行媒体管制的巨大风险。在修订英国媒体所有权政策这一特定的情形下，英国像是遭遇了整个过程的系统性失败。这不仅是政府的执政党（那些对过度膨胀的媒体势力保持沉默的保守党议员）的失败，也是在野党工党的失败。实际上，由英国工党支持的对跨媒体所有权放松管制的修订案，在1996年春英国上下议院审查广播法案期间几乎没有遭到政府的反对。

缺乏对多元化具有影响力的支持意味着——新媒体所有权法规的主要目标——多元化是政府部门的花言巧语，而不是起草立法变革所优先考虑的事。虽然致力于反对具有强大利益的媒体所有者，保护公众利益的多元化辩论实际上没有给政策的制定留下任何痕迹。造成这种局面的一个重要原因是没能把现有的媒体势力视为多元化的潜在障碍。尽管人们意识到自私自利的媒体在制造舆论时起了决定性的作用，但没有实质性的措施推动公众通过媒体以外的渠道去认识和讨论问题。

此外，关于现有的政治因素将给多元化带来多大程度的影响，同时这些政治因素将会对放松管制带来什么样的政治、社会和文化影响，似乎还缺少指导性的独立分析。政策制定所需要的相关信息的缺乏标志着在合理的政策制定情形下会出现与预期的偏离（Hogwood and Gunn，1984年，第45页）。民族遗产部的政策制定者很明显凭借他们的直觉去决定什么程度的媒体和跨媒体所有权集中是可接受的。

简而言之，英国媒体所有权政策的修订自始至终缺乏适当的信息收集和分析。值得特别关注的是这样一个事实，即媒体和跨媒体所有权的持有水平必须得到大多数媒体所有者的认可，或得到英国媒体产业集团的支持。这说明了多元化是如何在政府的政策制定过程中逐渐丧失了它的重要地位的，更重要的是，它揭示了英国与媒体相关的政策的形成过程。

对英国的媒体所有者来说，现有的政治影响水平是这样的，媒体政策似乎更关注产业的需求，而却较少关注整个社会和消费者的利益。从民主的意义来说，英国政治决策体系最关心的主要是后者——“国民”的利益（Smith，1976年，第28页）。1996年英国广播法案对媒体所有权的修订突出体现了由学者Lasswell和Lindblom提出的权势集团利益和操作对民主化的影响（Parsons，1995年，第164页）。正如其他的理论学家所提到的媒体在政治中的作用一样，当自利驱动的权势集团有能力制定政策议程和操纵舆论时，民主化就受到了威胁（1995年，第106—45页）。

从社会的观点来说，最主要的不是关注依据1996年的法案进行单一媒体、垂直或混合扩张的个案。例如苏格兰本土媒体的强大从社会文化观点来看毫无疑问具有吸引力。总体上说，商业部门的政治权力如果得到加强，则会毫不犹豫地提升私己利益，且不顾及其他社会群体的利益。期望影响政策制定的商业部门不追求自己的私利而追求他人的利益那是不合情理的。对于社会来说，一个主要的问题是如果需要“买通”媒体来控制某一领域的公共政策的制度，就不能设想在其他领域没有这种需要，甚至在媒体所有者的利益没有明显风险的地方也是如此。

保证有效和公正的约束

如果一种声音过于强大，民主就会被践踏。（DNH，1995年a，第3页）

1995年的绿皮书承认，在多样化的媒体所有权中履行保护公众利益的职责是一种义务。绿皮书中在对所有媒体所有者进行平等限制的同时，阻止任何个体或组织对公众舆论施加太多的影响。1996年立法的另一个问题在于它没有提出适用于所有媒体公司的市场势力的上限规定。正像英国国内报业管理者所指出的：“公众的利益要求你不能让一个人拥有所有的报业。说来也奇怪，1996年广播法案并没能阻止报业所有权的过度集中。你只是不能跨媒体拥有，仅此而已”。1996年广播法案规定了跨媒体所有权的上限以及电视与广播行业内单一媒体所有权的上限。但是在该法案中未提及报业的单一媒体所有权上限。因此，这种状况继续得以存在——英国38％的日报流通量被新闻（国际）集团独揽。

民族遗产部的政策制定者解释说造成这一差距的原因是他们只是在实现部长们的愿望。虽然大家已经认识到英国的某个公司因其规模和多样性产品而在市场上享有收益，但政策制定者仍然没有或不愿对报业所有权规定上限。大多数人认为，与其对新闻（国际）集团进行管制，不如增强其竞争对手的实力。现在的主导观点是十分明确的，即新措施的介入应该使国家对媒体放松管制，而不是对媒体增加新的约束。这项新措施的主要受益者是具有高度影响力的英国媒体产业集团。

在1995年的绿皮书和1996年的法案中所反映的英国媒体产业集团的观点（BMIG，1995年，1996年）似乎清楚地暗示了政策的制定有选择地对利益团体作出了响应（Levin，1997年，第38—41页）。对国内的报业和地面电视的跨媒体所有权的管制有所放松，但只针对不超过全国发行量20％的报业所有者。这一比例使得英国媒体产业集团的所有成员可以转向地面电视的经营。据一家英国主要出版和广播公司的战略执行官所说：

1996年法案的出台在很大程度上受到新闻（国际）集团等报业集团的推动……他们在整个过程中起了决定性的影响，并且非常成功。Westminster的工作业绩很差，他的继任者也好不了哪儿去，惟一的机会就是国会的改革……

这些家伙，也就是新闻（国际）集团等报业集团是重要舆论的始作俑者——他们控制着国内日报市场的编辑内容，作为全国性媒体的所有者，他们不仅能够接近保守党，也能不可置信地接近所有党派。

如果说1996年的法案中对报业、电视和电台之间跨行业所有权限制的放松适合“大多数”媒体公司，被阻止扩张经营地面电视的两大报业集团并未以同样的热情接受政策变动。很多人，甚至包括英国媒体产业集团内部，都清楚地知道，谋求对公认的英国最强大的媒体大亨——鲁伯特·默多克的扩张施加限制，在某种程度上可能有些不得人心。跨行业所有权20％的封顶限额同时也对另一个较小的媒体公司（对工党有同情倾向）——镜报集团造成了不小的冲击。一位前英国媒体产业集团成员如此形容镜报集团的处境：

有趣的是，工党对这一问题有不同的意见。我可以理解镜报集团的难处——镜报集团比新闻（国际）集团小得太多了。David Montgomery怒不可遏……但他也有他的道理。

实施对英国两大报业集团向地面电视扩张的限制无疑被视为在多元化方面维护公众的利益。但这与坚持把所有报业所有者所拥有的所有权限定在一定限额之内并不是一回事。显然，现有媒体权力的过度集中造成了这样一种环境，在这样的环境中只有很少的政治家做好了准备考虑实施这样的限制，而不管是否符合公众的利益。

英国媒体所有权法规的重新制定似乎以事实证明了政界和新闻界之间关系的重要性以及关系的密切程度，正如一家主流英国媒体公司的财务总监所指出的，他们并不愿意将政界和新闻界的关系暴露在公众的视野中：

对于政府与媒体的关系全国都非常关注，但是这个问题也具有政治意味。X报纸为保守党赢得了上次的选举，或者这回为工党赢得了选举，你都可以讨论……但是这同时意味着无论是从政治家或者可能从媒体的角度，都不会对这个问题进行非常公开的讨论。

另外一个惊人的反常现象是，针对单一媒体所有权，1996年法案为电视和广播台的覆盖率设定了完全不同水平的上限，该法案允许商业电视的受众覆盖率可以是商业广播电台受众覆盖率的两倍。但是，电视的受众覆盖率不能超过全国受众（包括BBC的受众群）的15％，广播电台受众覆盖率被限制在英国全部受众群体15％的限额内，但不包括BBC的受众群。鉴于BBC占有英国电视与广播电台受众群的近一半的份额，因此当计算任何其他单一组织的市场份额时，包括或不包括这些受众群的意义十分重大。将BBC受众群包括进全部电视市场份额的效果是，差不多使该市场的规模翻了一番，从而使商业电视运营商可能服务的受众群体也翻了一番。

大多数人认为，电视是比广播更加强大的媒体。所以，对商业广播的所有权施加比对商业电视所有权更严格的限制，看起来不符合逻辑。许多业内人士认为，这种关于媒体所有权规定的不一致状况主要反映了媒体所有者在不同层面的政治争斗。一位公司策略家观察到：

报纸是为放松管制而进行游说的主要参与者……然而，广播行业表达自身意愿的呼声不太有效。再加上还有电视业界人士在进行游说，显然他们试图合并C3（ITV）网络；而这正是他们已经完成的事情……百分之十五的（电视观众群）说起来没有什么了不起，但放在商业电视市场中的话，那差不多已经是百分之三十的份额了。

英国试图建立一个对媒体所有权的控制体系，以防止单一的舆论过于强大。难以逃避的是这种现象已经发生——由于某些媒体所有者的声音已经太过于强大，使得决策者已经很难采用真正一视同仁的政策。1996年广播法案新条款只能加重这一问题自相矛盾的方面。