未阐明的议程

未阐明的议程

如果我们主要为了支持自己的政策性结论而假装所做的是比较严格的科学/经济分析，那便毫无价值可言……这一市场的政治性太强，所以不能主要根据经济目标进行管理。

这番话出自一位民族遗产部决策者之口，他密切参与了1996年广播法案中提出的对媒体所有权政策所作的变动，他这番话指出了媒体集中的管制机制中存在的明显瑕疵。政府机构和政治体制（媒体是其重要的组成部分）之间的联系是不可避免的。由于政客们认为，或越来越感到有必要迎合某些特殊、有影响的媒体集团的需要，所以似乎不太愿意拥护甚至去调查与媒体所有权政策有关的公众利益的目标。

媒体经营势力和政治势力之间不健康联合的问题并不仅限于英国。Humphreys曾将德国、意大利和英国放松对媒体所有权的管制规定描述成是“对资本主义民主国家有实力的媒体公司行使政治权力的程度的典型说明”（1997年，第9页）。他认为“20世纪90年代媒体政策的主要决定因素似乎是决策者对经济利益的看法”，并认为“‘经济利益’与所指公司的‘利益’是一致的”（1997年第19页）。这里所讨论的证据为这两个观点提供了佐证。

然而，区分公司发展前景与更宽泛的经济目标至关重要。推动某些媒体公司商业利益的政策性衡量标准不能等同于可能会提高产业普遍经济效益的衡量标准，不应将二者混淆。

认为“20世纪90年代媒体政策的主要决定因素似乎是决策者对经济利益的看法＂（出处同上，我的重点）的观点是正确的。然而，这里的研究成果表明，在这个问题上，决策者们对于经济利益是什么的真实看法与他们决定或感觉需要向公众呈现的看法是有很大区别的。向公众作出说明时，以经济为理由，使给出的政策性建议得以合法化。该说明很可能是以对经济现实所作的虚构的解释为依据的，但尽管如此，这样的合法化处理还是有必要的，它可以转移人们的视线，人们不会注意到政策性建议是依照政治利益而制定的。

20世纪90年代，重新制定英国的媒体所有权政策的过程，曾经因为缺乏合理性而遭到过批评（Hitchens，1995年）。看上去这类批评有其道理——这一程序显然存在很多缺点，包括没有适当地收集信息。当然，“全面的合理性”多少是一种理想模式，人们可能认为，对于制定维护公众利益政策的现实世界来说，它太“不切合实际或不可行”了（Hogwood and Gunn，1984年，第47页）。即便如此，几乎所有政策分析方法都强调收集信息和累积知识的重要性（Parsons，1995年，第427—428页）。理论上，在政策制定中用在信息搜集和理性分析方面的技巧与有实力的利益集团在决策中占主导地位的能力存在相反的关系（Parsons，1995年，第253—254页）。实际上，英国媒体所有权决策情况就是最好的例证。缺乏足够的信息收集与分析，有实力的公司媒体的利益占据了上风，把他们的愿望强加进政策变动设计中。

民族遗产部的经历堪称媒体决策环境和行为的典范，限制媒体所有权到底能达到什么样的程度，笼统来说还不清楚。但一个可靠的结论是，本应该通过限制媒体所有者对政治的影响来保卫民主，但英国的决策机制并没有奏效。英国已经出现媒体权力过于强大的现象，以至于要出台什么限制都必须先与这个行业来协商。1996年广播法案中做出许多放松管制方面的让步，旨在“收买”大多数媒体所有者，以微弱的力量维护多元化。

【注释】

[1]本文以1997年春季对民族遗产部公职人员及图4-1提到的各媒体公司的经理进行采访得出的结果为依据。为保密起见，并未列出被采访者的姓名。