传播白皮书

传播白皮书

2000年12月，政府印发了题为《传播的新未来》的白皮书，勾画了立法的蓝图。白皮书体现了政府的两个部门——文化、媒体与体育部及贸工部——的工作思路，它延续了1998年的绿皮书《传播管制：处理信息时代的集中问题》的精神。新立法的主要目标正如绿皮书的标题所示，是使管制“集中”的电信和广播部门的代表英国权力的法规协调化和合理化。

白皮书的关键性建议是创建一个名为英国电信管理局（OFCOM）的法律实体，为电信和广播行业处理内容和经济方面的问题。OFCOM将代替现有过多的管理机构（包括独立电视委员会，广播标准委员会Broadcasting Standards Commission，无线局，电信办公室等），白皮书同时提出了对今后跨越不同种类传播平台的传播业进行管制的更连贯和更协调的方法。实际上，法规的这一调整是根本性的，并使英国成为第一批在传播基础设施和广播中实行统一法规的国家之一。

得到政府赞同的新的管理方法可以概括为“竞争的加法”——即在标准的竞争法的基础上，再针对媒体业务的特殊性提出相应的措施和办法（Harding，2000年b，第2—3页；O'Connor，2000年，第3页）。1998年竞争法和1973年公平贸易法中有关垄断条款是媒体法规新框架的关键部分（DTI/DCMS；2000年第13页）。除此之外，OFCOM还将负责广播产业内容的管制和范围的管理。在广播内容的条款方面，政府建议建立一个新的“三级”法规体系。其中最基础的一级规章涉及适用于所有广播机构的行为和礼仪的标准，其他规章仅适用于公共服务广播机构。

白皮书还强调了竞争的重要性。根据新的提案，竞争监管机构（竞争委员会和公平贸易办公室）仍像以前一样承担着管理传播和媒体公司的责任，但有关电信或媒体公司合并方面的事宜，他们将向OFCOM咨询。OFCOM将利用自身的职权促进竞争，防止滥用市场势力行为，以保护消费者权益。白皮书将通信市场中所有权的垂直集中视为特殊威胁，但是回避了禁止或限制内容供应商和销售网络所有者之间的垂直集中问题（2000年，第16页）。取而代之的是赋予OFCOM特别权力，当出现市场统治势力时，OFCOM需要确保为内容供应商和网络提供公开竞争的渠道。

许多公司对英国在传播和媒体产业内部和不同的部门之间加强竞争管制的做法持欢迎态度。近年来有关竞争监管机构已对英国媒体行业中滥用市场势力的许多案例进行了调查（如报业中不正常的定价战略，或对故事片销售的垄断控制，或垄断广播的“网关”，或捆绑搭配付费电视频道，或在广告市场中进行有条件销售等）。然而，这样的调查很少真正带来调整或削减反竞争行为的果断干预行动。在电信部门，电信办公室维持公开竞争的行为——特别是英国电信（BT）对本地网的非捆绑的无动于衷^[2]——也被批评为缺乏效果。

毫无疑问，采取一些有效措施支持公开竞争有助于鼓励多样性和多元化。正如白皮书所说，“加速竞争是促进媒体多元化的第一步”（2000年，第36页）。当然，竞争和多元化不是一回事。白皮书也承认，竞争市场并不一定保证内容的多样性和所有者或“声音”的多样性。因此，政府指出，“重申媒体民主的重要性……我们有必要继续支持市场力量，以巩固所有权的多元化和媒体观点的多元化”（出处同上）。

“支持市场力量”究竟是什么，这是一个至关重要但没有答案的问题，然而白皮书提供了一些思路。该白皮书有一章专门谈到了“保持多样性和多元化”问题，除了计划放松所有权限制外，还提出继续保持25％的从独立供应商处购入的节目定额，保留利用公共服务广播电台安排地区节目的义务以及审查扩大地方社区广播的可能性等。政府对独立节目制作和地区节目服务的承诺的确有助于促进内容的多样化。但是“所有权的多元化”是什么？

关于所有权的主要建议是：首先，对电视台取消15％的观众上限，撤销禁止两个伦敦ITV执照的单一所有权的规则；其次，简化或废除现行的点制度，该制度对无线广播所有权规定了15％商业观众份额的限制（2000年，第35页）。这些建议的实施，将使主要的商业性广播和电视台有机会巩固并扩大他们的英国市场份额。很明显，许诺的“改革”更可能增加而不是降低英国广播和电视部门中所有权的集中。

按照白皮书的说法，电视行业之所以需要取消15％的市场份额限制，是因为人们对绿皮书有许多争论，“包括ITC曾争辩说，目前需要提供多项服务，而法规只是更多的限制”。虽然此说法忽视了这样一个事实，即目前由ITC批准的电视服务数量远远超过大多数英国观众实际看到的服务数量，但是白皮书声称，已经到撤销对商业电视所有权的全部限制的时候了，也许除ITV和第5频道的联合所有权以外（2000年，第41页）。与此相似，简化或废除限制无线广播所有权的点制度，反映出政府对无线电行业提出的应当对企业“给予更大投资空间，达到规模经济”说法的同情（出处同上）。

至于多元化，当然需要考虑诸多问题，特别是有关ITV所有权的地区多样化和自主权的问题以及地区无线电台进一步合并所带来的损失等。另一方面，有些人争辩说，通过OFCOM许诺保留准许的电视和广播服务的地区范围，足以抵消所有权的进一步集中所带来的影响。许多人认为，ITV所有权的进一步合并不会带来什么影响。因此一个电视台的竞争者在反驳ITV联邦结构的优点时直率地表示：

为什么一些ITV公司采用不合理的价格，重新分配利益？原来这就是他们所要达到的结果。因为政府防止垄断的方法太不成熟，然而无论如何垄断仍然存在，因为他们强迫广告主，并滥用他们的权力……，在你们所处的任何ITV地区，你还得看相同的频道，所以防止垄断的方法仍不够成熟……

如第二部分讨论的，英国商业电视和无线电台单一媒体的扩张，将获得一系列经济利益。例如，ITV所有权的进一步合并从效率的角度看是完全合理的，即一个地区所有者提供的网络节目服务比几个当地所有者提供的更经济有效。但是，从广告市场竞争和更广泛的经济福利等方面考虑，关键问题是看广播或电视所有权的合并对通过广播服务使听众和观众可能获得的总价值带来什么样的影响。因此，为了有利于公共利益，应在不减少总的听众或观众福利的情况下，实现所有权合并。

对该白皮书的新提案，少数人非常担心有失去多元化和地区多样性的可能。例如，艾赛克斯地区无线运动（The Essex Campaign for Local Radio）指出，所有权合并鼓励联播和产出的更大一致性，这是以牺牲地区多样性为代价的。新闻出版与广播自由化运动指出，新提案“促进了传播所有权的进一步合并”，并声称为了保护多元化和民主，“这一状况应该加以改革，”应保持和加强现有的单一媒体和跨媒体所有权的规则（CPBF，2001年，第4页）。

然而，在对白皮书的各种反应中，一种代表性的观点是应该鼓励在英国商业广播中进一步合并所有权。有关放松所有权规定的大多数观点来自大型广播电台，这并不令人吃惊。放松对广播所有权的控制的观点已得到诸如GWR、英国媒体联合集团和苏格兰广播公司（Scottish Radio Holdings）等公司的支持，这将使对这一部门的所有权约束与对电视所有权的限制协调起来。放松对电视所有权的管制的观点已得到比如格拉纳达这样主要的商业公司的赞成。甚至BBC公司，在其对该白皮书的反应中断言，“使英国的利益得到最好体现的体制应该能够鼓励商业媒体公司的发展，使其实现全球化运营、增加出口并有利于国内经济的迅速增长”。因此，该公司“欢迎政府的结论，即在广播市场中允许进一步合并——包括ITV和地区无线电台的所有权”（BBC，2001年，第6页）。

除了为广播电台撤销单一媒体所有权的最高限制外，白皮书还建议对报业合并采用“轻轻接触”的方法，并征求各方面对跨媒体所有权的限制是否进行改革的意见（DTI/DCMS，2000年，第35页）。特别是征求对“阻止拥有全国20％以上市场份额的报纸所有者也同时拥有地面电视和广播执照的控股权”的规定是否应该放松管制的意见。白皮书承认，“许多人要求取消目前对跨媒体所有权的规定”，但同时也指出，“经济上符合要求的跨媒体合并，可能趋向于减少观点和可用信息资源的多元化”（2000年，第42页）。

据政府称，还有一种可能是恢复基于“声音份额（Share of voice）”的管制模式（2000年，第42—43页）。即用一个基于“整个”媒体市场所有部门经营者的共同上限的方法来代替跨媒体所有权的规则，这一想法是由保守党政府在其1995年媒体所有权绿皮书中首先提出的（DNH，1995年a）。1995年绿皮书建议中提出了一个系统，在此系统中，对“整个”媒体市场的所有权设置了一个上限，并找到了计算和反映各媒体部门不同影响水平的方法（变换率），这样，所有媒体的所有者受到一个共同上限或声音份额的限制。但这些值得称赞的雄心勃勃的建议受到了许多实际困难的困扰，最终“声音份额”的想法由于引起太多争论而于1996年立法前被放弃。

在经历了1995年的挫折后，工党提出的“传播的新未来＂的大胆设想认为目前声音份额方法比现行的跨媒体规则更适合市场条件，（DTI/DCMS，2000年第42—43页）。的确，支持跨媒体所有权的部分是白皮书中反应最强烈的内容之一（Graham，2001年，第5页）。在声音份额方法的价值方面，观点再一次出现分歧。支持声音份额方法的人们普遍关心对于不同的媒体部门如何汇总计算“声音份额”的问题。例如，电视观众份额如何与报纸发行量份额比较？百分之X电视观众比百分之X无线电听众更有分量吗？新的媒体，特别是因特网，如何计算媒体所有者的声音份额？

有人提出，“从1996年起，随着在线媒体和多频道电视的推广，声音份额方法更加激起了人们的兴趣”（I.Hargreaves，2000年，第5页）。Hargreaves认为，实施媒体份额方法的障碍“不是不能克服的”。他建议将媒体声音份额的上限定在10％（与1995年媒体所有权绿皮书中建议相符合），并认为计算和权衡报纸、无线电频道和互联网等不同媒体份额的最好方法，是计算受众在每个媒体上所消耗的时间。

联合报业公司在对白皮书的反应中提出一个观点，即应用声音份额法判断跨媒体所有权的上限值，“在对每种媒体消费方式给予相同权重的基础上进行计算”（联合报业，2001年，第9页）。然而，联合报业公司对声音份额的上限应该是多少，以及应包括哪些媒体等方面，几乎没有提出什么意见。

其他人对声音份额方法仍持怀疑态度。Barnett提出，采用这种方法评价多样性“在方法上是愚蠢的”（Barnett，2001年，第3页）。他说，计划实现多样性的媒体公司支持声音份额方法，但汇总计算报纸阅读、电视收视和无线电收听份额时并没有考虑广播电台（而不是报纸）保持中立的责任，声音份额方法建立在未经证实的不同媒体产生相关影响的这一假设之上。关于新闻和广播之间具有不同文化的观点引起了共鸣。格拉纳达公司强调，广播媒体受到法规的广泛监督，以确保新闻服务的公正性，相反，报业具有参与政治的传统。因此按照格拉纳达的观点，报业和广播的合并仍然要以是否保护多元化利益为取舍条件（格拉纳达，2001年，第15页）。

完全可以断定，对跨所有权建议的反应主要来自于大型的新闻出版商和贸易协会如报纸协会。但很少有人对采用新的声音份额方法感兴趣。大多数只是简单地认为“应放松跨媒体所有权的管制”（报纸协会，2001年，第2页）。苏格兰媒体集团认为“当继续限制跨媒体所有权的做法削弱了除最大媒体所有者以外的媒体公司的稳定基础时，是不利于生产发展的”（SMG，2001年，第7页）。镜报提出，20％的上限是过时的，“对跨媒体所有权的任何比例限制……完全是主观的”（2001年，第2页）。据新闻（国际）集团说，“消费者获取新闻的各种方式……几乎每天都在增加。没有集团能控制或希望控制所有通向公众的渠道”（NI，2001年，第4页）。所以，这些企业认为跨媒体所有权的限制完全可以取消。

与白皮书中政府建议放松对电视和无线电单一媒体所有权限制的大胆做法形成对照的是，白皮书对跨媒体所有权所涉及的政治方面的敏感性问题说得相当少。只是提出了通过采用新的传播技术，使服务多样性成为可能的一些参考意见。如“目前，由于越来越多的人在数字电视、无线电和因特网上获得系列服务，对多元化的关注可能会减少”（DTI/DCMS，2000年，第42页）。但白皮书同时承认，尽管电子传播在增长，但大多数人仍然依靠少数主要的电视频道和全国性报纸获得大部分信息、进行政治分析和娱乐活动。由于国内政治局势的要求，政府将就跨所有权问题进一步征求各方面的意见，以确定在此棘手问题上的立场，但这项工作需要推迟到2001年6月大选以后进行。