欧洲委员会的两难抉择

不同的政策目标：欧洲委员会的两难抉择

自1992年绿皮书出版之后，一条通向协调一致的媒体所有权政策之路是越来越曲折了。因为，对这样的政策服务目标存在着分歧。在某种程度上，它反映了一个根本性的问题，即欧洲委员会在力促出台保护多元化的政策方面是否有合法的权力（Beltrame，1996年；Hitchens 1994年）。欧洲议会对此表示深信不疑，并且，在20世纪90年代初期就迫切要求采取行动，以便处理在国内和跨国欧洲媒体市场上经常出现的、与集中化有关的、令人担心的许多事例。欧洲理事会同时确信，多元化是言论自由原则的组成部分，对于多元化应当按照欧洲的法律程序加以保护（Lange and Van Loon，1991年，第26页）。然而，1992年绿皮书的论断是，欧盟干预媒体所有权法规的做法，仅在基于保护内部市场的固有功能时才是正当合理的，而不能基于保护多元化（CEC，1992年，第99页）。

由于关注竞争和促进统一市场与关注多元化是不同的事情，因此使得协调媒体所有权政策所依据的理由很快就分化了（Iosifides，1996年，第24页）。保护多元化意味着需要在欧洲范围内进行限制以消除媒体权力不合理的集中；而促进竞争则意味着依据产业的需求，对所有权限制要平等。某些并购，虽没有威胁到竞争，但是却可能会成为多元化的障碍。因为媒体多元化，就其本身的性质而言，是一个特殊的问题，那么“依靠竞争的环境来促进多元化，这一做法有可能是过于简单化了”（Hitchens，1994年，第591页）。

从一开始，欧洲委员会对协调媒体所有权的目的和手段都是不明确的。依据Beltrame的说法即使在欧洲委员会内，分歧也是显而易见的（1996年，第4页）。这些分歧反映了负责竞争的DG4和负责内部市场的DG15之间的竞争。自1993年DG15负责推进一项全欧洲媒体所有权政策之后，欧洲委员会就试图将“欧洲议会对多元化的需求描绘成内部市场所要求的必然结果”（1996年，第4页）。

但是，对于这种干涉的法律依据的争论，并不是欧洲委员会前进道路上的惟一障碍（Harcourt，1996年）。1992年绿皮书启动了一项长期的公众征询活动，其目的是要选择一个就其最终结果而言最佳的行动步骤。此次征询的反馈意见加剧了问题的复杂性，并引发了统一的欧洲媒体所有权政策体制应该追求什么样目标的争论（Kaitatzi-Whitlock，1996年）。

在初步征询期间，欧洲委员会收到了来自经济与社会委员会（Economic and Social Committee ESC）和欧洲议会的意见，两者都支持第三种政策取向，即采取行动来协调国家间对媒体所有权的限制。费伊特/施尼兹尔报告（Fayot/Schinzel Report，EP，1994年）是有关多元化和媒体集中化的，于1994年1月在欧洲议会作了表决，表决中大部分都是赞成票。它敦促欧洲委员会尽快通过一个有关媒体所有权的新法令，来处理媒体集团跨欧洲边界和跨媒体所有权的扩张问题。

但是，存在用更有效的统一的限制政策来保护多元化的呼吁的同时，欧洲委员会也收到了一些不同的意见，主张采取更加自由的全欧洲政策体制。个别欧洲媒体公司的观点给人留下深刻的印象。欧洲委员会的代表还收到了来自工业联合会和专项报告的抗议，如：“高层”（High Level）小组的报告或“班哲曼”（Bangemann）小组的报告（Bangemann，1994年）。个别正式成员国的态度不明朗，至少在初期是这样的，他们只是在获悉本国产业集团与此相关的利益后才能表明自己的立场。这也许是从欧洲“辩论＂中得到的最有价值的信息。

1992年绿皮书出版之后，第一阶段的征询意见结果表明立场已经分化（CEC，1994年）。这并不令人惊奇，欧洲议会、经济与社会委员会、记者协会以及贸易联合会，但不包括产业界，他们强调欧盟在媒体所有权立法中应将保护多元化作为其主要目标。欧洲委员会赞同这个观点，并且断定“不能以失去多元化为代价来实现统一的欧洲媒体市场”（1994年，第7页）。

产业界的人士也支持采取行动，但是，在具体步骤上存在着分歧。欧洲委员会总结了产业界的观点：“目前国家有关媒体所有权的法规应当修改，特别是为了要应对全球化和新技术的冲击。另一方面，是在国家层次上还是在欧洲层次上进行法规修改是一个模糊不清且又存在分歧的问题”（1994年，第13页）。许多媒体公司认为跨欧洲媒体所有权法规如果仅仅是将现有的法规进行拼凑，会成为投资的障碍，欧洲委员会赞同这一看法，同时他们要求采取行动以便消除在现行国家媒体所有权法规之间广泛存在的不协调性和差异性。

例如，英国广播商（ITV）极力为改变目前的状况进行游说，即根据英国国内的媒体所有权现行立法，所有的欧盟运营商，在取得英国的地面广播执照方面都具有相同的权力，而在欧盟某些成员国内，对于外国运营商拥有本国广播许可证的限制是很严格的（Beltrame，1996年，第5页）。20世纪90年代初，对国内媒体所有权的限制，又使得ITV公司被迫保持相对较小的规模，所以对于接管缺乏抵抗力，同时由于跨欧洲非互惠的媒体所有权法规的存在也使ITV的海外扩张受到了阻碍。因此，根据ITV的说法，英国广播商很难实现规模经济的临界状态，从而提高国际竞争地位并从新技术及统一的欧洲市场中获利。

其他国家的媒体公司也表达了类似的观点。例如，意大利的媒体集团L'Espresso认为各国法规之间的差异，扭曲了整个欧洲的投资分配。“car pé nalisent les pays dans lesquelles ré gimes juridiques concernant la proprié tédes mé dias sont plus rigides”^[3]（Editoriale L'Espresso，1993：4）。

是否应该把鼓励人们表达对法规差异关注的目标设定为促进欧洲范围内开放、公平的跨国竞争是一个值得研究的问题。对此，所有要求改变的呼声都倾向于自由化。害怕在与“国外”对手竞争时失去竞争力的情绪波及各个公司（带有明显的自我商业利益扩张的倾向），他们不仅担心说欧洲层面的国外对手的竞争，尤其担心国家这一层面的国外竞争对手带来的压力。产业界要求在欧盟成员国中撤销管制，如意大利、法国、德国，以及英国；他们反复强调，需要与其他欧洲媒体竞争对手进行抗衡（Macleod，1996年）。

产业界传达到欧洲委员会的意见强调了新技术的影响和与之相联系的不容错过的机遇。英国媒体和出版集团（UK media and publishing group）皮尔森指出“现在是需要欧盟采取行动的时候了，以确保广播业的并购形式不至于在初期就被扭曲”。按照皮尔森的说法，在当前的法律环境下，协调应采取自由化的形式，即采用与维护媒体所有权多样性这一目标相一致的最低限度管制的体制（1993年，第1页）。

代表欧洲杂志出版商利益的欧洲杂志出版商联合会（European Federation of Magazine Publishers）认为：“出版商不应在开发多媒体的技术方面处于不利地位，而应该充分发挥作用，在许多情况下，应当起到主导性的作用”（FAEP，1993年第3页）。欧洲出版商协会（European Publishers Council）用一种更强烈的语言来表达他们的理由。针对Fayot/Schinzel动议中强调要限制欧洲媒体集中化程度的说法，欧洲出版商协会陈词激烈，警告说，Fayot/Schinzel动议中的建议将会“削弱欧洲媒体公司的竞争能力”（1994年，第1页）。欧洲出版商协会主席Frank Rogers提出：“当美国和日本的媒体公司自由地统治着新的全球经济之时，欧洲可能被抛在一边”。

总的来说，初次征询活动的结果表明，对采取行动协调欧洲媒体所有权法规存在着广泛的支持。但是也有一些集团（特别是欧洲议会）认为这种协调的目的应该是制裁不必要的媒体集中化，因为它们会威胁欧洲内部的多元化；而其他集团（特别是较大成员国内产业界人士）持有相反观点，他们认为协调的目标应该是提供一种更为自由的媒体所有权体制，从而有利于吸引更多的跨边界投资。

重要的利益集团之间存在着意见分歧，这使得欧洲委员会的工作难于向前推进。目标的对立是极为明显的，例如，1992年绿皮书的补充信息中提到“在欧盟范围内如果要便利媒体公司的设立和媒体服务的自由转移，则在维护多元化的同时就会面临着一定程度的集中化”（CEC，1994年，第6页）。媒体所有权政策的制定与欧洲委员会其他理事会正在寻求的相关目标的制定也存在着冲突。DG15表示建立欧洲“信息社会”是以“自由化”为其主要特征的（最著名的拥护者是电讯信息委员会（DG13）专员Bangemann，该委员会负责电讯、信息产业和创新），但这些不能与保护本土文化以及多元化措施相协调（Schlesinger and Doyle，1995年）。

因此，DG15并没有立即为1994年的草案出台一份正式的提案，而是着手进行了第二轮的征询，这项活动涉及两项专门研究课题——一项是用于测定媒体集中化程度的实际受众的标准（GAH，1994年），另一项是定义“媒体控制者”（Mounierand Robilland，1994年）。但是，第二轮征询的作用仅仅是再次确认了这样的事实：即观点对立的集团之间，在协调欧洲媒体所有权的目标上缺乏一致性。欧洲议会与经济和社会委员会重申他们的支持目的在于保护多元化的协调；但是，欧洲委员会收到的大型媒体公司反馈的观点是，协调应提供一种更为自由的媒体所有权体制，以有利于扩大跨国界的投资。

而且，欧洲委员会还面临着欧洲各国市场规模相差悬殊的实际问题。显然，一个能够防止较小国家媒体所有权的不合理集中而设定的媒体所有权的绝对上限，却有可能紧紧地束缚住在大规模市场上经营的媒体公司的手脚。另一方面，如果门槛值的设定参照各国受众的某种比例或百分数（譬如说，国内媒体市场的百分之十），相对于小成员国的媒体公司，大成员国的媒体公司的规模会很大。

这个难题使得大多数欧洲成员国无法坚定地支持协调媒体所有权体制的要求，同时，另一些国家（特别是英国）则感到被迫赞成所附加的原则。DG15下设的英国委员会指出，即使以促进“内部市场”为理由，媒体所有权法规的协调也将一无所获，因为欧洲媒体产业跨边界扩张的主要障碍是来自文化和语言方面，而不是各国管制政策的差别。这一观点获得了许多反对欧洲委员会干预欧洲媒体所有权法规制定的产业界人士的响应（Tucker，1997年）。

但除了对欧洲委员会建立统一欧洲市场的反对意见之外，还有大部分人赞成在欧洲层面上而不是在国家层面上就媒体所有权采取行动，这可能会潜在地妨碍欧洲委员会有关完善内部市场目标的实现。其中令人瞩目的是，欧洲本土占统治地位的媒体经营商利用他们在本国市场上的重要力量，阻止立法机关在媒体所有权政策制定的过程中将多元化作为关键的重要因素来考虑（Humphreys，1997年第9页）。显而易见，全欧洲政策制定者不能无视产业界的要求，也不会对产业界的游说置之不理，但由于整个欧洲各个国家利益的多样性，无论哪个媒体经营者要想影响政策制定的过程，其成功的机会都是很小的。

在许多国家对本国产业竞争力越来越关注的背景下，立法机关既要面对国家政党又要面对媒体产业的利益集团，几乎不可能在巨大的欧洲市场上抗拒放松管制的趋势。在这些市场上，面对那些主张保护全欧洲多元化政策的对手的强大呼声，产业界人士的呼声被淹没了，因而，很难避免得出这样的结论，即这样会弱化产业界在全欧洲的影响力。