达成统一的欧盟法令

达成统一的欧盟法令

针对媒体多元化的建议草案（1996）

尽管推进全欧洲媒体所有权的政策存在着很多困难，但是，1996年秋，DG15仍设法向前迈进了一步，形成了第一个针对媒体多元化的、有可能成为欧洲法令的建议草案。欧洲委员会在草案中提出广播电台、电视台在其自己的播出地区内只能拥有30％的覆盖率。此外，对于经营电视、广播以及报纸等诸多业务的经营者，该草案将其在市场上的综合覆盖率上限确定为10％。市场份额的计算依据是该地区视听受众的规模，即在评估一个媒体经营者在总体市场上的综合份额时，按照该经营者在其经营市场电视观众、广播听众以及报纸读者占总受众数的比例来计算；而每一种媒体的受众数乘以三得到受众总数的值。对于成员国来说，只要他们愿意，公共服务商可以被排除在这些上限规定之外。

对媒体所有权确定一个精确的上限，这使得对该政策的制定更有针对性了。它不可避免地又引出了一个热点问题，即所有权的多样化水平如何设计才能与不同规模的市场相适应。对此，DG15的建议草案中采取的措施是设定相同的、固定的限值，它适用于所有成员国，而该限值是基于本地、区域还是全国性的市场则取决于媒体经营商的市场构成。欧洲委员会考虑的关键点是，节目在其播出区域内的市场份额。英国采用的方法与之截然不同，它考虑问题的基本点是广播商在国内市场上的份额，而不论广播商的覆盖范围如何。从全欧洲消费者获得多元化利益的公平性来看，欧洲委员会的措施似乎是非常有效的。问题是似乎忽视了这样一个事实，无论是国家级市场还是国家级以下的市场，市场规模不同与其所能支持的所有权多样化的水平也不同。

原则上，对媒体所有权强制性地设定一个上限是合理的。如果存在多元化，则在广播、电视和报纸等行业中每一个行业至少要有四家供应商，或者作为市场整体要有十家供应商，那么这样的要求可以认为是正当的。然而，实际上由于每一个国家针对媒体制定了不同的法律条款，而且可用资源水平也不同，所以欧洲某些成员国便立刻违反了这些建议草案，甚至对国家层次的多样化也违反了草案中的上限要求。例如，在1996年，某些欧洲小国仅有两家国家广播电台，每家所占市场份额超过30％（Barnard et al.，1996年）。当我们把目光投到较小的地区时，整个欧洲范围内发生的令人注目的违反草案的事例便更多了。与此同时，30％的单一所有权上限值在较大的国内市场中为向高于目前所有权的集中水平发展铺平了道路。

DG15建议草案指出了各国管理制度的差别，同时，针对所有的欧洲居民，草案似乎也很适于建立和保护最低水平的多元化。但是，反对全欧盟政策立法的人士很快便抓住了促进多元化与完善内部市场之间的差别，并提出疑问：DG15建议草案的目标究竟是什么。一家属于英国最大媒体公司之列的媒体公司的共同事务执行官针对1996年建议草案发表了下列的观点：

你必须不断地询问他们（欧洲委员会），问题究竟在哪里？而他们的回答是“统一市场”——他们需要清理其中的不一致之处。但是，他们没有把它作为一个统一市场来看待；他们在谈论多元化及多样性，以及他们在这个领域中的权限。然而，这并不是一个统一市场能解决的问题。是要规范跨国界的经营和销售，还是防止某个个人拥有得太多？这是完全不同的。同时，他们试图在一个文件中来同时说明两方面的问题，他们急功近利，实在是糟糕……

还有一个问题是成员国是否愿意及能否为国家级市场及次国家级市场维持相同的所有权多元化水平提供足够的资源支持。这些成员国及欧盟如何能找到经济方法弥补次国家级市场及较小国家所有权多元化程度方面的不足也尚未可知。

DG15对（特别是来自英国和德国的）反对意见的反应是，在1996年7月的草案中允许对上限值的规定采取更为弹性的方法，即如果国家条件不允许，可以修改30％的门槛值。但是，该委员会可以修改上限值的立场受到了欧洲议会的制约，因为欧洲议会的立场是支持采取强有力的手段来反对集中。显然，在设定本国有关媒体和跨媒体所有权上限的问题上，不管其目的如何，留给成员国自行决定的权限越大，则将来新法令的作用越小。

针对媒体所有权的建议草案（1997）

1997年春，DG15又提出了一套经过修订的草案，引入了两个较小但很重要的修改（Gabara，1997年）。首先，草案的标题由“集中化和多元化”修改为内部市场上的“媒体所有权”。这表明了一种动向，即关注的焦点由多元化（涉及到欧洲委员会的权限问题）转向消除内部市场的壁垒。

其次，引入了“弹性条款”。这就使个别成员国在政策上具有灵活性。前提条件是如果某广播商没有同时在一个以上的成员国中违反上限值并采取了其他“适当的措施”来保证多元化，这样的广播商可以不受上限规定（未做修改）的约束。“适当的措施”包括在违背了上限值的组织内，为“独立的节目供应商提供窗口通道”或者建立一个“代理节目计划管理委员会”（CEC，1997年）。

这些修改显示了欧洲委员会从原来雄心勃勃地要在全欧洲市场上推行固定的维持所有权多样化最低水平的立场上明显的让步。即成员国可以自行决定（至少在短期内）法令中设定的所有权上限值是否适合于本国的媒体组织。按照修订后的草案，不要求成员国强制执行法令中设定的上限值，但新的措施会防止任何成员国采取更严格的阻碍跨边界的投资或者扭曲竞争的国内媒体所有权法规。

实际上，自从草案的标题修改之后，对于无论身处何处的欧洲居民来说，该法令不能再保证他们在多元化方面的平等权力（由媒体所有权的多样性来体现）。虽然，在理论上，拟议的草案在整个欧盟内对媒体所有权限制提出了一套相同的规定，但实际上，“弹性条款”将允许成员国在自己所辖区域内，在其经济或政治方面能够承受的前提下可以维持任何水平的所有权上限值。那么，提出建议草案的初始目标如何体现呢？

这种倒退意在支持制定另一项新的法令，但是，很难预测究竟哪一种协调方法能够对欧洲的国家和跨国媒体所有权集中问题长期起作用（尤其是在欧洲议会）。尽管可以以“法律”为借口，但是反对在全欧洲范围内立法的呼声并没有消失（Gabara，1997年）。有个问题依然存在，即在国内市场份额比较小而地区市场份额超过30％的地区媒体供应商（例如，英国播映商ITV）与那些在全国市场上的份额超过了30％的真正“媒体巨头”[例如，意大利的芬尼维斯特，或法国的TF1，或者英国的新闻（国际）集团]一样，被拟议中的欧洲法规认为是有问题的。但是，如果成员国利用“弹性条款”，使本国的经营商不受上限门槛值的限制，则新的法令将毫无意义。某些评论家指出，由于豁免条款导致的法律的不确定性，造成的影响“将会比根本没有这个通用的法令更坏。在缺乏欧盟法律的情况下，潜在的投资商至少会明确，还有可以适用的国家法规”（Gabara，1997年）。

“面对反对者的激烈游说”，有关修改后的欧盟建议草案的讨论不得不推迟到1997年3月进行（Tucken，1997年）。欧洲出版商协会再次公开地表明了自己的观点，即一个有关全欧洲媒体所有权的建议草案是不必要的，它只会妨碍欧洲媒体公司的发展（Mcevoy，1997年；Tucker，1997年）。ITV也强烈声明，根据新的建议草案，除非能够给予地区性广播商以“铁的保证”而加以豁免，否则，英国的区域电视系统将处于危险的境地（ITVA，1997年）。

将一系列对媒体所有权的统一限制硬性地强加于欧洲市场所有国家，无论是从经济方面还是从政治方面来看似乎都是行不通的。但是，如果采取一种“弹性”的方法，即让成员国自己而不是DG15更好地针对自己市场上的特性来直接立法，那么该委员会是否需要进入此立法领域就成了问题。如果一项关于媒体所有权的法令想要超越现状，实现任何实际的效益，那么它就需要比“弹性”方法更具创意。

欧洲委员会应当认识到由于在整个欧盟媒体市场上，媒体供应可用资源的分布是不均衡的，一套统一的媒体所有权法规是不切实际的。如果重新分配资源又是不可能的事情，那么一套不统一的法规便是惟一现实的选择。例如，一种“多层次”的方法有可能比拟议的“弹性”方法更具有某些优势，这种方法就是针对不同规模的市场，对所有权规定出多种多样的等级。第一，这种“多层次”的方法消除了国家间媒体所有权法规体系差异所带来的诸多不确定性（对跨国界的投资而言）。第二，它自身明确地考虑了市场规模不同所导致的可用资源差异所引发的问题。第三，它可能有助于越过这样的问题，即占统治地位的国家供应商，对抑制其增长的本国政治体制施加不正当的影响。

无论如何，这类替代方案几乎不会或很难得到大型媒体公司的支持，他们仍将继续游说以抵制欧盟的意图。在20世纪90年代后期，DG15发现它自己已不能形成支持新的媒体所有权建议草案的舆论环境。非常明显，无论是在整个欧洲还是在各国层面上，对限制本土媒体公司所产生的经济机会成本的关注远远超越了对保护多元化的关注。所以，在国家层面上对现行法规进行“拼凑”并越来越多地考虑到产业或经济要求，这种状况一直持续到了新的千年，而对于DG15来说，在近期之内，几乎没有机会采取行动来改变它。