突发公共事件报道的法律法规

第一节　有关危机、突发公共事件报道的法律法规

有关各种社会危机的信息在现代社会里对于公民、企业、各种社会组织和机构乃至国家社会都具有重要的意义。而通过媒体实现对相关危机信息的获取和共享，是社会进步与发展的必然要求。当然，由于各种社会原因造成的障碍，我们国家在这方面的工作有待深化，需要国家、社会管理机构为此提供切实的保障，也需要法律法规加以保障。就总体情况而言，中国当前的法律法规本身有很多不完善的地方，这些法律法规本身也需要不断改进和革新。

一、中西法律文化的比较

考察中国的法律文化的一个有益的角度是中西法律文化比较研究，这种比较对于我们理解中西法律文化的异同及其在媒体危机报道中的应用都有很大的启示意义。从大的方面来说，中西法律文化的差异不仅体现在法的观念上，而且体现在对法律本位的不同认识和法律性质的不同。

中西法律文化的差异首先表现在法的观念上。传统中国的法的观念主要以“刑”为核心和内容，因此，在传统上，中国人往往习惯于把刑、律、法等同起来，以为法即是刑法。西方法的观念主要以权利为轴心，这是因为古希腊、古罗马国家与法肇始于平民同贵族的冲突，在某种意义上说，它们是社会妥协的结果。中西法律文化的另一个差异是法的本位，也即法以什么作为其权利义务的基本单位。在最早的时期，中西法律都是以氏族或扩大了的氏族（部族、部落联盟等）为本位，但在古代世界的转换过程中，却走了两条日益分离的道路。中国法律走上了一条从氏族/部族到宗族/家族再到国家/社会的集团本位道路；西方的法律本位则经历了一条从氏族到个人再经上帝/神到个人的道路。从法律文化所体现的性质来说，中国传统法律文化是一种公法文化，西方法律文化传统上是一种私法文化。所谓公法文化本质上是一种刑事性（刑法化或国家化）的法律体系；私法文化则是一种民事性（民法化或私人化）的法律体系⁽¹⁾。

因此中国法律中一直以来只有公法（刑法）而没有私法（民法），中国从1954年就开始制定民法典，但是经过近50年的时间直到2002年12月23日才提交全国人大常委会审议，专家乐观估计民法典将在五六年内出台。总体来说中国缺乏民法精神，“什么是民法精神或私法精神？承认个人有独立的人格，承认个人为法的主体，承认个人生活中有一部分是不可干预的，即使国家在未经个人许可时也不得干预个人生活的这一部分。国家通过法律去承认这一点，维护这一点，这就是私法的作用。从这一点出发，才有个人的人格权，特别是隐私权、自由权；才有个人的意识自治，才有个人在法律行为中的责任；才有个人在民事诉讼中的处分制度”⁽²⁾。

现代世界的法律有两大体系，一是海洋法系，又称“英吉利法系”、“英美法系”，主要以习惯法、不成文法、案例法构成法律体系；一是大陆法系，这里的“大陆”，是指相对于英国的欧洲大陆，因为拿破仑法典是其样本，所以又称“法兰西法系”，以成文法构成法律体系。大陆法系的法律理念是:不管遇到什么事，希冀能够在成文法律、法规中找到处理或解决的相关条款。而海洋法系的理念是:遇到问题，找一找历史上同类事情的处理方法，以此作为依据。中国法律总体上属于大陆法系，但是与西方以欧洲为代表的大陆法系又有明显的区别，是形似而神不似。所谓形似，就在于法律规范在表述上都表现出抽象化和概括化的特点；所谓神不似，在于中国的法律体现了更多的封闭性，而西方的大陆法系体现了更多的开放性。正是大陆法系这种抽象化和概括化的表述方式和中国法律的封闭性，使得中国法律中有关危机信息发布的很多规定在表述上具有很大的弹性，而在实际操作中往往又会为了保险而从严掌握，缺少对个人权利的保障。在缺乏民法精神的情况下，国家宪法规定的公民的各种权利在实际生活中往往难以得到切实的保障，同时中国很多具体的法律规定并不符合宪法的精神。

在中国的诸多法律中，有一些保障公民知情权及媒体对危机和突发公共事件报道的法律规定，具有代表意义的是《消费者权益保护法》和《安全生产法》。《消费者权益保护法》第六条规定:“国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督。大众传播媒介应当做好维护消费者合法权益的宣传，对损害消费者合法权益的行为进行舆论监督”；第八条规定“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利”。《安全生产法》（2002年11月1日起实行）是在全国安全生产形势严峻、连续发生特大事故背景下诞生的，它在法律上为媒体的介入提供了保障。《安全生产法》第六十七条规定，“新闻、出版、广播、电影、电视等单位有进行安全生产宣传教育的义务，有对违反安全生产法律、法规的行为进行舆论监督的权利”。由于法律上的保障，中国媒体对于产品质量和责任事故这两个方面问题的报道和监督，可以说是两个比较成功的领域。

但是，就整体状况而言，当前中国的法律对于媒体的危机和突发公共事件的报道是一个很大的制约，这种制约可以从《保密法》、“信息的统一发布”及“工作秘密”三个方面加以分析和理解。

二、《保密法》的相关规定

理解中国媒体危机报道的现状，一个很好的切入点是解读中国的《保密法》。中国有《保密法》（全称《中华人民共和国保守国家秘密法》，1989年5月1日实施），但是没有《信息公开法》，这种状态对于媒体危机报道的限制是显而易见的。各种危机事件在中国社会常常被认为应该属于保密的范围，各级政府机关和企事业单位都可以以此为由拒绝透露危机相关信息，使得媒体无法正常报道。同时，媒体本身也具有保密的义务，常常因为《保密法》的限制无法报道危机事件。

《保密法》第三条规定，“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。”第二十条规定“报刊、书籍、地图、图文资料、声像制品的出版和发行以及广播节目、电视节目、电影的制作和播放，应当遵守有关保密规定，不得泄露国家秘密”。第二十四条规定，“不准在私人交往和通信中泄露国家秘密”。第八条则规定了保密的范围，其中规定“国家秘密包括符合本法第二条规定的下列秘密事项:（一）国家事务的重大决策中的秘密事项；（二）国防建设和武装力量活动中的秘密事项；（三）外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；（四）国民经济和社会发展中的秘密事项；（五）科学技术中的秘密事项；（六）维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；（七）其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。不符合本法第二条规定的，不属于国家秘密。政党的秘密事项中符合本法第二条规定的，属于国家秘密”。

不难看出，中国保密法具有以下几个特点:1）保密范围极其广泛。因为衡量是否属于国家机密的唯一标准是“是否损害国家的安全和利益”，因而保密范围涉及所有的社会领域，所有的单位都有国家秘密，甚至包括我们的日常生活；2）模糊性。一个事件是否属于应该保密的范围在法律规定上是极其模糊的，以至于《保密法》的第十一条和第十三条又规定“对是否属于国家秘密和属于何种密级有争议的，由国家保密工作部门或者省、自治区、直辖市的保密工作部门确定”，而在结论下来之前需要先行保密；3）逻辑上自相矛盾。《保密法》的第十条规定，“关于国家秘密及其密级的具体范围的规定，应当在有关范围内公布”，而《保密法》的第三条、第二十条和第二十四条又规定所有人都有保密义务。既然只有一部分知道保密的范围和内容，又如何要求所有人中那些“甚至不知道保密的具体范围”的人担负保密的义务呢？

1992年10月1日实施的《新闻出版保密规定》则明确提出了建立健全新闻出版保密审查，规定新闻出版保密审查实行自审与送审相结合的制度。《新闻出版保密规定》第七条规定，“新闻出版单位和提供信息的单位，对拟公开出版、报道的信息，应当按照有关的保密规定进行自审；对是否涉及国家秘密界限不清的信息，应当送交有关主管部门或其上级机关、单位审定”。

三、有关信息统一发布的规定

一个在逻辑上存在重大缺陷，涵盖范围过于宽泛的《保密法》在新闻实践中必然被不断地突破，《保密法》对于媒体有关危机报道的影响总体上来说是间接的，而各种法律法规中有关信息统一发布的规定对于媒体的危机报道则是一个直接的制约。

“中国新闻工作者出于立法以保障新闻自由的想法，实行改革开放以后，就要求制定一部专门的新闻法，但20多年来新闻法一直没能出台。然而适用新闻的法律条文在中国不少法律中都有，但很多与扩大新闻自由的目标相反。中国有许多法律都是规定信息的统一发布，媒体不能擅自报道。”⁽³⁾

孙旭培在他的文章中收集了《传染病防治法》、《气象法》、《核电场核事故应急管理条例》、《地震预报管理条例》中有关信息发布的规定。这些规定的共同点是规定各种类型的突发事件必须由人民政府及其授权的相关部门予以发布。不仅突发事件如此，很多关系到人民生命健康的但敏感的信息或者负面信息，也因为整个法律精神对于信息透明保障的缺乏而长期以来无法在大众媒体上出现。

对于发生在中国的SARS危机，其实媒体在前期的失语的一个很重要的原因，在于《中华人民共和国传染病防治法》第二十三条规定，即“国务院卫生行政部门应当及时地如实通报和公布疫情，并可以授权省、自治区、直辖市政府卫生行政部门及时地如实通报和公布本行政区域的疫情”。这个规定实际上剥夺了媒体发布疫情的权力，地方官员习惯性的瞒报，卫生部门迟迟不向社会公布真实信息，最终酿成了无法挽回的重大损失。

SARS的教训是惨痛的，为了应付SARS危机于2003年5月12日实施的《突发公共卫生事件应急条例》对以往的信息发布规定进行了很大的改进，对于突发公共卫生事件的应急报告制度作出了详细的规定，但是并没有改变信息的统一发布制度，其中第二十五条规定，“国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息”。当然，其中同时规定信息发布应当及时、准确、全面，但是并没有对及时、准确、全面做定量的规定。

中国对于突发事件和很多危机事件的报道有明确的规定，其中一个重要的特点是规定危机信息由特定的政府部门统一发布。对于危机事件的统一发布有利于保证危机相关信息的权威性和准确性，但是危机信息在政府组织内部的多级传播也可能导致危机信息的滞留、变形或者被隐瞒，这样一来媒体无法在第一时间获得权威信息，也无法及时组织危机报道。为了解决这个矛盾，中国的政府部门和媒体之间应该建立良好的信息通报机制，保持通.的信息联系渠道，培养相互信任的关系。当然，从长远的角度来说，危机信息的通报需要有新的法律法规的出台，这样媒体的报道也可以做到有法可依。

四、公共信息成为“工作秘密”

除了《保密法》之外，中国其实还存在所谓的“工作秘密”，而“工作秘密的情况更为复杂。因为它缺少严格意义上的法律根据，没有任何确定程序和边界，凡是与政府机关有关的工作事项，几乎都可以被界定为工作秘密，结果造成政府机关及其工作人员习惯于闭门作业，不愿向社会公开其信息”⁽⁴⁾。

中国的各种法律法规中对于信息保密和限制传播的规定，实际上反映了中国社会的一种普遍的社会心态和文化诉求，与开放社会的社会心态和文化诉求刚好相反。在开放社会里，对于个人的隐私比较尊重而对于公共信息则原则上要求公开；而长期封闭的中国社会对于个人的隐私则要求公开（“文革”中甚至提出“狠斗‘私’字一闪念”），对于公共信息则要求保密。因此，开放社会公共信息的保密需要承担法律风险，需要证明保密的合法性。而在中国，公共信息的公开需要承担法律风险，很多公共信息以“红头文件”的形式被限制在一定范围里公布。在这样的一种社会文化氛围下，中国掌握公共信息的政府部门对于危机信息必然谨小慎微，公务人员会养成一种保密的习惯，下意识地拒绝向新闻界透露相关的信息，更不会在危机爆发的第一时间主动向媒体提供信息。记者的采访权在这样的情况下其实很容易被架空，使得媒体丧失了危机报道的先机。

不仅如此，在危机爆发的时候，地方政府因为害怕影响自己的形象、政绩和仕途，还会动用各种组织力量来控制相关消息被泄露。2000年8月，《中国新闻周刊》的记者采访了“中国民间防艾第一人”高耀洁，并对河南省的艾滋病疫情进行了调查。调查到的相关情况，经《中国新闻周刊》向社会报道后，在河南和全国反响很大。可是河南有领导看了《中国新闻周刊》的报道后勃然大怒并宣称:“高耀洁擅自向记者提供有关艾滋病疫情的资料，以后不准再接受记者采访！”⁽⁵⁾其他诸如地方阻碍信访群众所采取的威逼利诱、检查，甚至不允许买去北京的火车票这样的事情，在中国都时有发生。

在中国一个比较可笑的情况是很多基本的公共信息都需要相关主管部门“透露”而不是定期向社会发布，各种危机信息政府部门不愿意透露，媒体无权自行报道，人民的“知情权”也就无法保证。我们的各级政府是人民政府，人民政府首先应当对人民负责任，其中一个基本的问题是提高政府工作的公开性和透明度，让人民知道他们应当了解的信息。各级政府有责任、有义务确保公民的知情权。但实际情况是，我们的一些政府部门只对上负责而不对下负责，只公布那些可以提高自己政绩的“好消息”，而对一些“坏消息”尤其是危机事件却讳莫如深，三缄其口。

在中国的司法实践中，新闻官司尤其是名誉侵权官司媒体败诉率过高，也对媒体从事报道尤其是危机报道产生了不良的影响。目前，我国新闻官司的立案几乎一告就准，统计数字显示全国新闻侵权案中80%是新闻单位（记者、通讯员及撰稿人乃至媒体）败诉，而在美国的媒体侵权官司中，媒体败诉的几率仅为8%。