制定相关的法律法规

第一节　制定相关的法律法规

按照现代法治原则的要求，有法可依是媒体规范危机报道的必然要求。众所周知，中国目前媒体危机报道基本上是由政府行为决定，而政府调控危机报道的主要手段就是新闻政策。诚如前面文章的分析，中国的很多新闻政策往往都是一些原则性的规定，对于这些原则性的规定往往可以有多种解释，这样就会导致媒体在实际操作中的无所适从。而中国媒体长期的习惯尤其是“左”的影响导致媒体在吃不准的情况下往往保持沉默，采取观察等候的态度，这是与危机状态下事态的迅速发展极不吻合的。另一方面，中国的社会生态已经发生了巨大的变化，市场经济和全球化的背景，使得我们很多产生于战争年代，建立在阶级斗争和敌我思维基础上的新闻政策和新闻报道规定不再适合时代发展的需要，在这样的情况下，为中国的危机报道提供相应的法律保障，就成为一个重要话题。

在这里需要说明的是，面对社会的腐败官员、利益集团和黑恶势力的打压，法律不仅是保障媒体的危机报道的力量，也是保障老百姓正当权力的武器。而只有这两者的权力都得到有效保障，媒体的危机报道才能具有生生不息的力量，媒体的舆论监督才可能不断深入。“我们拿什么赋予百姓以拥戴舆论监督的能力，只能通过法律，当老百姓觉察到自己的投诉在媒体上因为涉益部门的阻力而难以面世时，可以通过法律的手段维护自己的表达权；当有关部门以扣压和恶意收购等形式对付媒体的舆论监督时，公众可以通过法律维护被剥夺的知情权；媒体是公众表达声音的公器，亿万百姓是媒体维护公平和正义的后台，要媒体有胆量，必须赋予这亿万百姓拥戴媒体舆论监督的资源，那就是法律。”⁽¹⁾

无论是2004年中国刮起的“审计风暴”，还是2005年初掀起的“环保风暴”，最大的共性就是这两个被不少人视为“橡皮图章”的部门，敢于拍案而起依法行政，而《环境影响评价法》和《审计法》是它们的坚强后盾，这从侧面反映了法律对于社会监督的保障作用。

就中国媒体危机报道而言，《紧急状态法》、《新闻法》和《信息公开法》将会是与中国媒体危机报道关系紧密的三部法律。2003年发生在中国的SARS疫情，对于促使《紧急状态法》、《信息公开法》和《新闻法》的制定必将产生重要的推动作用。这些法律的出台对于从法律制度上保障媒体的危机报道无疑将会产生重大的影响，将结束媒体进行危机报道时经常面临的无法可依的状况。当然，在这三部法律中，《信息公开法》与建立一个公共信息高度透明的社会是最休戚相关的。

一、《紧急状态法》呼之欲出

《紧急状态法》是2004年我国主要立法项目之一。2003年12月22日对外公布的中共中央“修宪建议案”中，“紧急状态”的提法替代了“戒严”的字眼。这部法律的制定与修宪联系起来考察，表明决策者开始高度警惕突发事件对社会秩序及现存制度可能造成的危害，同时试图遵循宪政的路径预设政府处理紧急危机权力的合法性，并防止权责不清造成的权力滥用与失控。

中国的危机管理机制是根据中国自身的特点建立的。从立法的角度来说，已经先后制定了应对社会动乱的《戒严法》，应对重大自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》，应对安全事故的《安全生产法》、《核事故应急条例》，应对公共卫生事件的《传染病法》等等。2003年5月12日实施的《突发公共卫生事件应急条例》对于政府处理公共卫生危机，对于公共卫生信息的通报在法律的层面上做出了规定，对于中国遏止SARS疫情的扩散起到了积极的作用，使应付突发卫生事件的“信息.通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的应急处理机制得以建立和完善，也使得中国媒体对于公共卫生事件的报道能够有法可依。但是对于社会生活中各种各样其他形式的危机，我国缺少一个统一的法律规定，没有能够建立覆盖所有危机事件的《紧急状态法》，“分散型的危机管理机制也很容易使政府在处理危机事件的自由裁量权过大，公民无法根据统一的法律来对抗政府行使行政紧急权的行为，不利于保护公民的权利”⁽²⁾。在危机时期无论是政府所采取的强制行政措施，还是媒体的报道活动，都处于一种无法可依的状态，因此加强相关的立法工作，是我们处理一系列与危机相关的问题的重要条件。

据新华网报道，《紧急状态法》的建议稿截至2004年3月底完成，国家立法机关在当年就进行了审议。《紧急状态法》的出台使国家机关在紧急状态下行使权力有法可依，同时对于保障公民的合法权利，对于保障媒体在法律规定的框架里进行危机报道活动都具有积极的意义。

二、《新闻法》长路漫漫

新闻法有广义与狭义之分，我国现在有广义的新闻传播法，但是没有狭义的新闻法。“广义的新闻法（又称“领域法”），包括现有法律体系中所有适用于新闻传播活动的法律文件的条款，它具有多种法律渊源，涉及多个法律部门。狭义的新闻法，是指专门就新闻传播活动制定的法律。大陆法系的法治国家，一般都有狭义的新闻法，如法国、德国。海洋法系的法治国家，如美国、英国，狭义的新闻法是指涉及新闻传播活动的习惯法、判例等。说这些国家没有新闻法，是一种误解”⁽³⁾。

我国的现代法律体系已经建立起来，全国各种法律法规已有9 000种以上（其中全国人大制定的各种法律约400种；国务院制定的各种法规800多种；地方人大制定的地方性法规8 000多种）。我国法律体系中的7个法律部门，即宪法与宪法相关法，民法、商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。在这7个法律部门制定的有关法律法规中，已经有许多规定和条款涉及新闻传播活动，基本可以涵盖现有新闻传播活动中出现的各方面法律问题。在这个意义上，可以说我国存在新闻传播的“领域法”。

与中国广义新闻法庞大的体系相比，中国《新闻法》的立法进程虽然跨越了20多年的时间，但是离真正出台还有一段很长的路要走。中国《新闻法》的立法过程可以追溯到1980年，当年上海代表赵超构先生在五届全国人大三次会议上提出了制定《新闻法》或《新闻出版法》的口头呼吁和建议，受到了不少人的欢迎。新闻立法筹备工作1984年正式开始，其标志是由全国人大教科文委员会与中国社会科学院新闻研究所共同组建的新闻法研究室成立。此后，立法界、行政部门、法学界、新闻界各种有识之士纷纷为此建言献策，力促《新闻法》能够早日出台。虽然曾经有过一个《新闻法》草案，时至今日也未提交全国人大审议。近期随着从事批评报道的记者受到的各种侵害事件的增多，更多的人开始呼唤出台《新闻法》，一劳永逸地解决媒体进行正当报道的法律问题。

陈力丹认为，狭义的新闻法应该包含以下内容:宏观性质的新闻传媒的创办和新闻工作者的权利，新闻工作维护国家安全的义务，涉及新闻工作的具体的政治、经济、社会性的禁载要求，新闻工作与司法的关系，关于特殊新闻发布的法规和规章，新闻侵权与诉讼，更正与答辩权、隐匿权问题，新闻传播中的著作权问题，传媒产业经营中的法律问题，传媒行政管理方面的问题等等。

三、《信息公开法》任重道远

《信息公开法》虽然还没有提上立法日程，但是《政府信息公开条例》现在是呼之欲出。早在1999年，中国社会科学院已成立专门机构，就政府信息公开的立法问题进行研究和探讨。2002年5月，该机构接受国务院委托着手起草政府信息公开的相关立法。到2003年7月，《政府信息公开条例》已起草成文，《政务信息公开法》也被十届全国人大常委会制定的立法规划列入“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”之中。国务院信息化工作办公室有关负责人2004年11月18日在北京表示，国信办正配合国务院法制办制定，近期内有望突破。

《信息公开法》的立法精神是与建立高度透明的社会的总目标相一致的，即将通过的《政府信息公开条例》对于改变媒体危机报道的整个社会生态具有至关重要的作用。《政府信息公开条例》的最核心动力是适应信息化的要求，信息化最基本的要求就是要让信息流动起来，而现在占全社会信息80%的政府信息还处于封闭或静止状态，这是不适应信息化要求的，也是当前电子政务推进不够理想的根本原因。《政府信息公开条例（草案）》确立“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，规定了信息公开的范围、程序、公众了解政务信息的权利，以及违反该条例应当承担的法律责任等内容，并确立了“首席信息官”等具体制度，为电子政务的纵深发展提供了立法的保障。这一法规将及时、迅速地获得政府信息规定为公民的法定权利，将政府信息公开作为原则，不公开作为例外，这无疑是现代民主政治发展中的一大进步。

现代政治学证明，社会的自主能力和信息的公开程度是成正比的。一个社会只有信息越公开，社会的自主能力和承受能力才会越高，社会才会越稳定。SARS危机告诉我们，在突发性的公共卫生事件中，瞒报、谎报、误报造成的损失是不可估量的。但是在以往的法律系统中，我们对于政府官员的瞒报行为的惩罚在法律层面上几乎没有任何规定，信息公开仅仅只是政府的一种办事制度，政府既可以公开信息，也可以不公开信息，具有很强的主观随意性。实际工作中政府官员往往以“国家机密”和“工作秘密”为借口拒绝提供信息。在SARS危机报道中，对于媒体的指责很多，其实中国的媒体本身也有很多的无奈。许多公共信息掌握在政府手上，而目前中国政府官员是否公开相关的公共信息主要靠“自愿”，因此媒体也没有途径获得充分的信息。尽管危机事件正在发生，谣言漫天飞，但是媒体因为无法获得权威的全面的信息，无法进行正常的采访，也就无法对危机事件进行及时、全面、深入的报道。而根据新的《政府信息公开条例》，政府机关中没有依法履行“主动公开义务”，“故意不向公众提供政府信息”，“篡改、毁灭政府信息”的，直接负责的主管人员和其他责任人员将受到行政处分或被追究刑事责任。这将有力推动中国政府官员主动公布公共行政信息，为媒体的危机报道提供最重要的信息资源。

中国80%的有用信息掌握在政府手中，危机时刻政府部门几乎垄断了有关危机的所有核心信息。在这样的情况下，改变当前中国信息分配的状况，消除现存的造成信息不对称的制度缺陷，保证政府信息公开范围的最大化，其实就解决了媒体危机报道的一个根本问题:危机时期政府和公众的信息不对称问题。《政府信息公开条例》（草案）规定了6个基本原则:权利原则、公开原则、利益平衡原则、不收费原则、自由使用原则和救济原则。这些原则对于保证危机时刻的信息对称具有里程碑的意义。如其中的权利原则明确规定公众有获得政府信息的权利，而不仅仅只是将信息公开当作政府机关的一种办事制度；公开原则则否定了我国长期的行政管理实践中形成的思维定势，强调公开才是原则，不公开是例外；自由使用原则规定申请人获得政府信息后可以以市场化的方式对信息进行再加工或其他形式的商业开发；而救济原则强调当事人的知情权受到侵犯可以提起行政诉讼⁽⁴⁾。

可见，要防止政府信息公开成为一场轰轰烈烈的信息公开“运动”，根本的办法就是将其法制化。在信息公开方面专门立法的国家，法律一般对于哪些内容应当被公开，哪些内容不能公开，哪些内容暂时不公开，哪些内容在什么情况下公开做出详细的规定。通过立法，使信息公开成为政府法定的义务和责任，对以种种借口拒不公开信息的政府官员追究其法律责任，唯有如此，才能保证政府信息公开不会成为一地一部门的一时之举。

当然，《政府信息公开条例》只是能够解决政府信息公开的问题，尽快起草和颁布《信息公开法》才能适应社会进一步发展的需要。与《信息公开法》相比，《政府信息公开条例》具有明显的局限性。首先，《政府信息公开条例》规定的信息公开的范围有限，条例只能给政府行政机关做出规定，却不能给人大、公安、法院和检察院确立公开信息的义务，也没有对各种社会团体、企事业单位及各种社会组织确立信息公开的义务，这显然不适合我国信息化建设的要求。其次，当公民与政府在信息公开上发生争议时，《政府信息公开条例》也无法根据司法程序解决这个问题。如果一位公民向政府部门索取他需要的政府信息，而政府部门以各种理由予以拒绝，按照目前的规定，公民无法直接提起行政诉讼。最后，无论从法律的完备性，还是法律内容的现实针对性来考量，《政府信息公开条例》和《信息公开法》都具有很大的差距。