行政信息公开制度的建设

第三节　行政信息公开制度的建设

政府机构从本质上就是一个信息的生产、分配和消费的组织。“政府就是信息的结合体，政府官员几乎全是信息工作者，政府的原材料是输入的信息，然后转换为政策，而政策又是权威形式的信息。因此，狭义地讲，考量政府的信息政策就接近于考量政府的本质”⁽¹⁶⁾。一个新的法律法规的出台，必然是针对社会上一种已经普遍存在的违法现象的，中国即将出台的《政府信息公开条例》，就是针对中国政府各级部门长期存在的私自占用公共信息的现象的。配合立法的要求，积极主动地建立行政信息公开制度，是中国政府目前面临的一项重要工作。

目前，世界上已经有40多个国家实行行政信息公开制度，相关国家的立法经验值得我们学习。在政府信息公开制度的建立方面，英国、瑞典和美国可以被认为是先驱。英国在光荣革命后就废除了亨利八世时制定的许可条例，确立议会议事录的自由出版制度和为出版而阅览公文书的权利制度。1994年英国制定《政府情报公开实施报告》及其《解释方针》，开始推行情报公开制度。1999年英国议会通过《情报公开法案》。瑞典1766年制定的《出版自由法》规定公民为出版而阅览公文书的权利。根据瑞典的情报公开制度，公文书的公开机关包括政府行政机关、国会、法院、地方公共团体和教会会议等。1966年美国制定了《信息自由法》，要求行政机关依职权或根据公众申请向公众公开有关行政管理的资料和信息，并为此确立了有关知情权法律规范的总体原则:除涉及国防、外交政策的文件，根据法律执行的调查档案、私人信息、贸易秘密以及由其他法规保护的秘密外，凡联邦政府掌握的档案可以供任何人检查和抄录（复印），如果拒绝公开某一份文件，可以向联邦法院起诉。1974年制定了《隐私权法》，规定行政机关保持的个人记录必须对本人公开。1976年，国会又制定了《阳光下的政府法》，要求联邦政府属下的多个委员会和机构的会议公开举行，因某种理由需举行秘密会议，这些理由须得到该单位的首席法律官员或法律顾问的认可。

国外信息公开制度的建立与信息公开不仅是贸易经济发展的必然要求，而且是当代各国政府在社会、政治、经济、文化和教育等全面发展方面保障公民权的一项基本义务。实行政府信息公开、增加政府行政的透明度，也是我国加入WTO后的一项基本的政府义务。这项工作的推进，将会为媒体的危机报道提供良好的信息环境。

建立行政信息公开制度也是与我国政治改革的目标一致的。中共十三大报告提出实行政务公开制度；中共十五大报告又提出，坚持公开、公平、公正的原则，直接涉及民众切实利益的部门要实行公开办事制度，随后全国各部门、各地区都竞相开展政务公开活动。党的十六大报告明确指出:“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”政治文明表现在各个方面，其中的一个重要内容是增加政府的透明度，建立行政信息公开制度。建立行政信息公开制度，政府既是问题的主体，也是解决问题的主体。

传播学的集大成者施拉姆认为“有效的信息传播可以对经济社会发展做出贡献，可以加速社会变革的进程，也可以减缓变革的困难和痛苦”⁽¹⁷⁾。近年来，我国各级政府加大政务公开的推行，规定运用行政权力办理的与人民群众利益相关的各类事项，只要不属于党和国家机密，都要向社会公开。同时规定在政治、经济和社会发展的重大问题、重大活动，对民众生活有较大影响的自然灾害、重大事故或疫情、重大刑事案件、政治事件和涉外事件等突发事件，国内外关注的热点、难点问题和敏感内容，以及重要政策措施、重大工作部署及其实施进展情况和成果等方面信息，都要公开或通报，由专门部门直接发布信息。同时规定涉及民众切身利益的重大政府行为将逐步实行听证后决策的制度。适应新技术发展的政府上网、电子政务工程等，更是促进政务公开的最具影响力的举措。在新闻发布的方式上各地采取了多种形式，如充分运用广播、电视、报刊媒体，进行新闻发布、新闻公告、接受专题采访、网上访谈、设置公告栏、“明白卡”、咨询电话等。然而，从总体上讲，中国的行政信息公开制度的建设还处在起步阶段，政府公开的信息无论是广度和深度方面都远远没有达到社会发展的要求，进一步推动行政信息公开制度的建设是我们的必然选择。

1.纠正传统保密思维，树立服务意识

全能型政府的职能模式是计划经济的产物，是我国经济体制改革的主要对象。在计划经济条件下，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，政府是全能型的。政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。社会主义市场经济的完善，要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。政府由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。提供公共服务是服务型政府的重要职责。

全能政府的模式使得政府机关习惯于发号施令，而缺乏服务意识，这种意识延伸到信息领域，就是把很多公共信息认为是政府决策人员的专有资源，接触这些公共信息也是政府决策人员的专有权力。在这里，公共信息与保密信息一样，在无形中被加上了各种“密级”，特定“密级”的公共信息和特定“等级”的官员的特定地位之间被对应起来。长期以来，“红头文件”主要由文件形成单位发至同级或下级机关掌握、执行。各单位在收到文件后，一般呈领导阅示，由承办部门办理，处理完毕后将文件退回本单位档案室归档。具有永久和长期保存价值的，10年或15年后送县以上档案馆保管并向社会开放，有的文件甚至要30年后才向社会开放。到档案馆开放时，文件的效用和价值已大大降低，许多甚至已经成为严重落后于社会发展的文物。

政府部门应该以《行政许可法》的实行为契机，改变自己的传统思维方式、思维习惯和作风，实行创新思维。没有思维创新，就不会有理论创新；没有思维和理论创新，就不会有制度创新、组织创新和技术创新。从某种意义上说，“历史”主要代表封闭的纵向思维，“地理”主要代表开放横向思维，而社会则纵向思维和横向思维两者兼而有之。作为社会管理者的政府部门，在行政信息公开的问题上应该走横向思维的道路，而不能走纵向思维的道路。应该从最广大人们的要求出发，切实推进政务信息的公开。

政府应该变被动为主动，变特权机关为服务机关，把行政信息作为政府日常工作的一个重要组成部分，投入必要的人力物力从事政府行政信息的整理和发布。政府部门应该主动向同级档案馆主动报送“红头文件”，同时保证档案馆成为老百姓的“图书馆”，降低查阅的门槛，简化查阅的手续，免费向公众开放。另外，政府应该加强电子政务建设，充分利用新媒体的优势，在互联网上公布先行文件目录，对于与老百姓密切相关的“红头文件”应该公布全文。

政府部门应该充分转变观念，从政治文明的高度认识自己的信息公开工作，同时要认识到公开信息不仅仅对老百姓有利，同时对于政府也是一个非常有利的事情。首先，文件公开一是有利于政策的全面执行，避免一些政府工作人员在执法过程中的有意无意曲解文件精神。其次，公众可以自由查阅文件，就会对政府工作形成有效的监督，促使政府工作人员依法行政。第三，通过公开可以及时收集社会公众的意见和建议，依据反馈意见可以完善政策并改进工作，有利于政府决策的科学化和民主化。最后，信息公开还有利于树立透明政府、民主政府的形象，使得政府在人民中间具有更高的威信。

2.建立政府信息公开的常规渠道

从政府的角度来说，首先必须建立信息公开的常规渠道，这些常规渠道涉及信息的定期公布，比如建立新闻发言人制度，建立定期的政务信息公开制度等等，同时加强电子政务建设，为公民、法人和组织的信息查询提供方便、免费、快捷的服务，为媒体的采访提供方便。

胡锦涛、温家宝等中国领导人多次要求加强政务信息公开、增加政府工作的透明性，中国政府已经正式决定建立国务院新闻办、国务院各部委和各省级政府三个层次的新闻发布制度。非典型性肺炎疫情等突发事件大大加快了中国新闻发布制度改革的步伐，在过去的一年中，国务院各部委几乎全部建立健全了新闻发言人制度，北京、上海、重庆、深圳和南京等地方政府新闻发言人纷纷浮出水面，受到媒体和公众的广泛关注。国务院新闻办在2003年的9月、11月以及2004年的5月组织了三期全国发言人培训班，对来自中央各部门和地方政府的近200名新闻发言人和新闻官进行了为期5天的集中培训，学习课程包括新闻发布、新闻发言人制度、危机时刻的媒体公关、面对媒体的语言艺术和心理技巧、新闻发布策划和案例分析等。在第一届新闻发言人培训班上，强调了作为新闻发言人的一个重要原则:“决不说假话”。这是一个很好的开始。

就信息公开的常规渠道而言，目前新闻发言人制度处在初级阶段，至于电子政务建设还处在起步阶段，而政府部门提供的信息查询服务目前几乎是一个空白。

上海市人民政府发言人焦扬撰文认为，建立新闻发言人制度，是上海市面对新情况、新问题，在多元化中求主导，在多样化中求发展，有效地进行舆论引导和凝聚人心的需要，也是社会主义政治文明的现实课题。而我们面临的新情况包括:1）经济和社会组织方式的多元化，使得以往单一的国有和集体企事业单位形态被国有企业、外资企业、股份制企业、民营企业、个体经营等多种所有制形式所取代，使得以往以车间、班组甚至居民小组为基本单元，靠层层传达、开会学习获得党和政府重要信息的传统方式已不能满足和覆盖全社会的需要；2）政府职能的转变，要求政企分开、政事分开、管办分开，政府部门不再直接管理企事业单位，由此出现了“体制内信息过剩，体制外信息不足”的现象，体制内文山会海，体制外的企业和社会机构没有足够的信息支撑判断和决策，信息严重不均衡、不对称；3）全球化和信息化的趋势，使得人们生活节奏加快，大众传媒日益成为公众获取信息的重要渠道；而传媒业的迅速发展，互联网的异军突起，又使得人们面临多样化的信息选择，大量信息鱼龙混杂，甚至难辨真假；4）随着经济发展和国际地位的提高，上海日益成为国际媒体关注的焦点，任何一个局部性的事件都有可能演化成为国际性话题；更有一些不负责任的媒体抓住一些个别问题或个别事件大做文章、误导公众⁽¹⁸⁾。

目前我国的新闻发言人制度也存在明显的问题，表现为:1）先行新闻发言人制度在新闻发布数量、频率、内容、方式的程序化、制度化、规范化方面仍远远不够；2）新闻发布的数量不够大，频率不够高，执行得也不严格:3）在新闻发布的内容上，新闻自身规律重视不够⁽¹⁹⁾。

为了使信息更易于被受众接受，政府部门的官员和发言人在发布传递信息时，可以运用以下技巧:1）信息必须简明扼要、中心突出；2）开门见山；3）要不停地重复信息；4）将抽象的信息转化成容易记忆的形式——例如数字化、押韵的口诀和缩略语等；5）涉及相关政府部门或组织时，尽量用“我们”进行表述以增加亲和力⁽²⁰⁾。美国著名危机管理专家库姆斯（Coombs）在其出版的专著里专门阐述了危机发言人和媒体打交道时的任务、应该具备的知识和相应的技能，如下表所示⁽²¹⁾:

续　表

此外，我国的电子政务建设也处于起步阶段，无论是信息的实用性和完整性还是实质性的电子政务功能，都还处在一个较低的水平。信息产业部统计显示，我国电子政务建设已取得新进展，截至2002年底，我国已有7 200多个政府部门建立了网站。在这些网站中，国务院和国务院直属机构网站就有78个。但值得注意的是，目前的政府网站还存在着不少问题，如信息量少、实用性差、缺乏交互性、更新不及时等，尤为突出的是政府机关的横向、纵向之间不能实现互通互联，缺乏合理的通道，系统之间信息无法共享、无法交换。这种状况导致虽然家家都在搞信息化建设，但是搞信息化建设的初衷——提高政府工作效率、转变政府职能却难以实现。2002年7月份公布的《中国电子政务研究报告》显示，我国电子政务度仅为22.6%。这项指标是在对196个政府网站的内容、功能及问题进行详尽分析的基础上，根据评价电子政务水平的指标体系得出的。该指标体系包含政府机关的基本信息、政府网站的信息内容和用户服务项目、网上政务的主要功能、电子政务的推广应用四个方面共计30项评价指标，是一个较为全面的评估体系。在被调查的196个政府网站中（其中国务院各部委的网站、部委所属国家管理局、各省自治区人民政府网站共计96个，广东省省直机关和各级市政府网站100个），可以正常浏览的为172个，有效阅览率为87.8%。在可以正常浏览的网站中，只有7.6%的政府网站有一项或者一项以上的政府表格下载功能，可以实现网上提交申请/申报的网站只有6.4%，而可以在一定范围内在线查看处理结果的政府网站只有2.3%。尽管具有网上投诉/网上举报功能的政府网站为18.6%，但对于网上投诉具有反馈或者回复查询功能的政府网站只有2.2%。

3.加强官员问责制度的建设

中国目前的实际情况是，多年的保密传统导致了各级政府部门中的“瞒报”现象普遍存在，由于不正确的政绩观而导致的自下而上的瞒报几乎成了一种制度性的积弊。仅以统计虚报为例，我们就可以充分感受到中国的各级官员中“瞒报”和弄虚作假的现象的严重性。中国自1983年12月8日颁布《中华人民共和国统计法》，但是违反统计法、浮夸虚报的行为仍然屡禁不止，相当普遍。最近几年来，各级统计部门每年查处的统计违法案件都在1万件以上。2002年全国共立案检查统计违法案件1.83万件，结案1.56万件。

为了革除弊端，就必须励精图治，从严要求，加强官员问责制度的建设，尤其要加强对各种瞒报行为的官员问责，不仅要问责那些具体的责任人，惩罚当事人，而且要对相关的领导和主管进行问责，对于他们的行政不作为行为进行惩罚，追究他们的领导责任。

党的十六大报告在深化干部人事制度改革中提到:“努力形成广纳群贤、人尽其才、充满活力的用人机制，把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中；实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制。”为了根本消除各种瞒报现象，为了使得中央提出的“执政为民”的理念能够落到实处，为了建立廉正高效的政府，在处理各种违法、违规或者失职的当事人之外，还必须实行高官问责制，这样才能从根本上保证在任命制为主体的政府机构中各级政府官员工作的主动性和积极性。中国人大代表毛寿龙教授认为，所谓的“高官问责”，是对于技术上本可以做到而没有做到的事情承担责任。“高官承担责任有四个层面:一是承担道义上的责任，向受害者和公众负责；二是承担政治上的责任，也就是向执政党和政府负责；三是承担民主的责任，向选举自己的人民代表和选民负责；四是承担法律的责任，要向相关法律规定负责，看是否有渎职的情形存在”⁽²²⁾。

SARS期间，中共中央决定免去张文康和孟学农的职务。随后一个月里，据不完全统计，有数百名中央和地方官员因为防治SARS不力而受到处分，范围涉及全国近一半的省、直辖市、自治区。实践证明，这种措施收到了良好的效果。

要保证官员问责不会流于形式，也必须建立健全的制度。从早期的“渤海二号”沉船事故到后来一系列重大责任事故所导致的领导问责虽然开了一个好头，但是有很多偶然性的因素在起作用。制度建设的目的是保障问责的可操作性，保障问责的稳定性和延续性。一个负责任的政府，其责任不能虚置。问责必须到具体的人，而不能仅以一些虚化的理由来搪塞，“目前倡导责任政府或官员问责制的关键不在于提出口号与原则，而在于建立健全制度与程序，以法律或条例的方式规定何种官员所负何责，谁来问责，何人依何种程序判定官员失责，失责官员当受何种处分。只有当具备了这些程序时，问责制才可能是一种有意义的制度建设。否则，所谓问责制就可能成为一种随意性极强的摆设，甚至是平添某种政治不确定性的弊政”⁽²³⁾。

2004年4月14日，国务院召开常务会议，听取监察部关于中石油川东钻探公司井喷特大事故、北京市密云县“2·5”特大伤亡事故和吉林省吉林市中百商厦“2·15”特大火灾事故调查情况的汇报，并对有关责任人作出处理决定。会上同意马富才辞去中石油集团公司总经理的职务。随后，密云县县长张文、吉林市市长刚占标分别引咎辞职。这是我国首次把引咎辞职引入安全生产领域，体现了政府对人民生命高度负责的态度。

以往有关各种自然灾害、安全事故和公共卫生事件的报道，多是英雄赞歌，少有罢官换将。这样一来，在危机事件中隐瞒信息、擅离职守、违法乱纪甚至犯罪的官员得不到应有的惩罚，可以继续浑水摸鱼甚至因祸得福获得升迁。而抗击“非典”以及后来的井喷等事故中政府所采取的问责制度，给人们留下了雷厉风行、责任明确、令行禁止的好作风。这种作风有助于政府官员树立责任意识、大局意识和危机意识，对于改善政府形象，提高政府效益，改进政府工作态度大有好处。

4.主动接受社会监督和舆论监督

最后，在建立行政信息公开制度的过程中，应该主动接受公民、社会和媒体的监督，把外部的监督当成推动自己进步的动力。行政信息公开的一个重要方面就是公布政府工作中存在的各种问题和违法乱纪现象，而这方面的工作就必须有外部的监督。长期以来，政府信息的不透明实际上导致了很多腐败行为的产生，部分政府机构工作人员刻意隐瞒自己的工作缺陷，甚至利用自己掌握的公共信息达到信息寻租的目的，而政府内部对这些问题的调查往往因为错综复杂的关系而半途而废。因此，积极支持和接受社会监督，自觉协助新闻单位开展舆论监督就成为必要的外部条件。

长期以来，“政府权力部门化、部门权力利益化”，这是依法行政工作中的一个突出矛盾。对于与群众利益密切相关的重大事项，尤其是一些群众十分敏感的文件，比如拆迁补偿、土地征用等，由于一些地方政府没有在实行前向群众公布，没有征求群众的意见，文件一实行，往往就成了矛盾的焦点，严重影响了依法行政的秩序。公众作为“红头文件”的义务主体，让“红头文件”在拟订中就实行公示、听证等制度，对专业性、技术性较强的重大事项，认真进行专家咨询论证，有助于减少“红头文件”中的缺陷，减少违法违规的现象，增强“红头文件”的权威性和可操作性，整个社会的民主与法制水平也将大为提高。《行政许可法》从2004年7月1日开始生效，就公民和企业而言，将减轻办事的许多负担和烦恼；就政府主管部门而言，将面临从全能政府到有限政府、从规制到服务的转型甚至自我革命。显然，这部法律的实施对国家与社会关系的影响是非常深远的。

各级政府部门要主动配合新闻单位的新闻采访和新闻调查活动，为新闻媒体开展舆论监督工作提供方便。“公务活动除涉及国家安全和机要、保密工作外，有关单位必须主动接受采访，如实介绍情况。各级领导干部应以积极和理性的态度对待来自新闻媒体的批评和监督，配合新闻媒体把真实的情况传达给公众”⁽²⁴⁾。

为了保障媒体的报道权，就必须让媒体在法律的框架里组织自己的报道活动。政府需要重新认识媒体的职能，不仅主动公布信息，而且要允许媒体相对独立地开展工作，鼓励、保护记者进行深入的报道。南京市2003年底向数百万市民公示新的拆迁办法，这是一条典型的重大公共政策信息，因为它既关系到民生社情，又亟须在最大范围内让受众获悉。但是，当天南京市有关部门召开的公布这一新办法的新闻发布会，竟然没有通知包括《现代快报》、《江南时报》等在内的3家省级媒体。据称，这一“疏漏”绝非无意，这是南京市有关方面对几家“不听话”媒体的惩戒。南京市政府的这种做法，值得商榷。