中国公共政策研究的焦点

四、中国公共政策研究的焦点

从20世纪80年代起，中国公共政策科学开始从政治学和行政管理学中分化而形成一个独立的研究领域。经过二十余年的探索，中国公共政策科学得到了长足的发展。不仅出版了一批公共政策的著作，在许多高校开设了公共政策课程，而且研究者们越来越关注中国的公共政策实践，为推动公共政策的程序化、科学化发挥了重要的作用。

综观中国公共政策研究的问题，不难发现，其焦点集中于政策制定的程序问题。这其中既包括对公民参与公共政策过程的价值判断，又包括对公共政策程序规范与否的科学判断。

赵成根在《民主与公共决策研究》一书中，重点探讨了政策视角的民主及公民政治参与的动力机制。在他看来，“一个国家的民主的程度，最终的体现是看其政府的公共政策，即政府向社会所提供的公共产品和服务，是否均衡合理地体现了有关阶层和群体的利益。如果在塑造政策过程中公民的意见和观点没有任何影响，有关阶层的利益在政策结果中得不到体现，如果普通公民的利益在政策结果中得不到体现，如果普通公民的要求和愿望与政策结果没有任何关联，无论一个国家政治生活的其他方面看起来是多么民主，都只能是一种美丽的形式和装饰”^[23]。公民为什么会有或者为什么在很多时候没有参与和影响政府决策的行为?这就涉及公民参与的动力机制问题。赵成根认为，“研究政治参与的动力机制，最核心的是要把握公民利益实现与政府决策的关系。只有当公民感到他的参与收益大于成本，或者获得积极的效果，或者免于惩罚，而不是使自己的利益受到损害，他才会有参与的可能性，无论自主性参与，还是动员性参与，都是如此”^[24]。

近年来，我国学者对于公共政策过程中的公民参与的研究较多，大多集中于“公共利益是公共政策的起点”、“公民参与是现代公共政策的基石”、“公民参与是公共政策公正性和科学性的基础和保证”等价值判断。这类研究的成果较多，但大多是重复性的。

除了对公民参与公共政策的价值分析之外，也有许多研究者把关注的目光集中于公共政策的制定程序是否规范和科学。如从公共政策制定过程中不同政策主体之间的信息不对称影响政策的公平和公正，^[25]公共政策制定中政策议题的触发、政策议程的建构、政策合法化等环节探寻我国政策制定程序存在的问题^[26]等，也有一些研究者从非政府公共部门(NGO)的视角研究社会团体参与公共政策的过程^[27]。在探讨公民参与公共政策制定的途径方面，大多数研究者认为应从增强民意调查的功能、加强信息公开、完善决策听证程序等方面着手。

对于我国公共政策研究中存在的不足，王立京在《中国公共政策科学研究20年的回顾与思考》一文中指出，片面重视对政策制定过程及其内容的研究，特别是强调围绕所谓政策制定的科学化、民主化，研究有关政策制定的理论、模型、规范、原则和方法等，而对于改革过程中出现的失序、失范等许多来源于科学合理的重大政策在执行过程中被扭曲、变形甚至消解的问题，缺乏研究。^[28]丁煌也指出，我国的公共政策研究要强化“问题”意识，关注政策现实。“无论是从公共政策学科的理论创新来看，还是从现实公共政策问题的解决观之，中国的政策科学绝不能、也不可能游离于中国的现实政策生活之外，中国公共政策研究者必须强化‘问题’意识，积极地面对中国公共政策实践中的真实问题，用政策科学的眼光，研究社会转型期经济社会发展中的政策问题……为党和政府的决策提供理论依据和对策建议。”^[29]

公共政策学是一个跨学科、综合性的学科和研究领域。公共政策可以在不同的学科框架、通过不同的角度进行研究。公共政策可以通过政治学、管理学、经济学、社会学、伦理学等不同的学科途径和观察视角进行研究。然而，目前我国公共政策的学科综合化还很不够。学科综合化是指在公共政策科学的学科框架下，将各学科的知识和方法有机地结合起来。而中国的公共政策科学目前多局限于政治学和公共行政学领域，从其他学科领域研究公共政策的成果还很少。^[30]