大众媒介与公共政策的主要观点

五、大众媒介与公共政策的主要观点

从新闻传播学的视角研究公共政策问题的成果不是很多。从已有的相关成果来看，主要集中于两个方面:

1.大众传媒在政策制定中的作用

对于大众传媒在政策制定中的作用的研究，主要散见于一些公共政策研究者的著作中，新闻传播学领域的研究者较少关注。一些从事公共政策研究的学者在论及影响政策议程设置的因素时会提到大众媒介的作用，但所占篇幅极少。托马斯·戴伊在《理解公共政策》一书中把大众媒体视为一个“精英集团”。“他们和更加传统的领袖集团诸如商业、劳动、政府和其他社会部门一起为权力竞争。”他把媒体对决策的影响概括为这样几点:①为决策者发现问题并设定议程;②围绕政策问题，影响别人的态度和价值观;③改变投票者和决策者的行为。他特别强调媒体“为决策者设定议程——决定哪些事件将被关注，而哪些事件会被忽略”。而媒体企图通过发表自己新的见解以改变人们已有的价值观念，对于这一点，却很少有证据能说明。^[31]他在另一本书《自上而下的政策制定》中，明确指出媒体对政策制定的直接和间接影响:当“政治家们必须回答记者的问题，必须对新闻报道作出反应，必须对编辑意见作出回应时，媒体就在直接施加影响于政府的决策。通过呼唤民众关注各种各样的社会‘问题’和‘危机’，媒体就在间接地影响着政策制定者”^[32]。

安德森认为社会进入政策议程有四种途径:政治领导人对某一特定问题的关注、出现危机和引人注目的事件、抗议活动、大众传播媒介对特别问题的关注。^[33]

罗杰斯和迪林通过对议程设置理论的研究进程进行梳理后发现，研究政策议程设置的学者主要是政治科学的学者以及一些社会学家，这些学者所研究的中心问题是“一项公众议程是如何列上政策议程的”，而不是“大众传媒如何把一项议程列上公众议程上的”。^[34]他们提出了一个颇具影响的议程设置模式:传媒议程→公众议程→政策议程。图示见图1-1所示^[35]:

按照他们的总结:①公众议程一旦被传媒议程所设置或所反映，就影响了精英中决策制定者的政策议程;②传媒议程似乎对精英决策制定者的政治议程，有时对政策实施具有直接的，有时是很强的影响;③对一些问题，政策议程似乎对传媒议程具有直接的，有时是很强的影响。^[36]

1-1　议程设置过程的三个主要成分:传媒议程、公众议程和政策议程

我国学者胡宁生对大众传媒影响政策制定的观点进行了梳 理和总结，她把国内外学术界关于大众传媒影响政策制定的研究归纳为三种观点。一种观点是将大众传媒看做镜子。比如有的学者认为传媒犹如一面中立的镜子，能及时地反映社会上所发生的公共问题。但这个观点没有注意到传媒在发现和选择政策问题方面的能动作用。第二种观点是将大众传媒看做守门人。这种观点认为传媒不是机械地反射政策问题，而是对政策信息和政策问题进行选择、整理、淘汰、处理，经过层层加工和筛选之后，再提供给公众的。这一系列信息加工过程，被称为“守门过程”，进行过滤加工的媒体成员则为“守门人”。这个理论恰好弥补了“镜子”比喻的不足。第三种观点是将大众传媒看做是对现实理论的建构。既然大众媒介具有“守门人”的作用，则他们所“建构”的问题与实际所发生的问题，不论在质的方面还是量的方面，都有一定的差异，甚至大不相同。与其说他们是在“反映”现实不如说是在“建构”现实。这种由大众媒介“建构”的现实是“第二现实”，这种“第二现实”形成的“准环境”影响着受众对问题的内容及其性质的认知和态度，进而影响着政策议程的建立。“建构现实”理论与“守门人”理论有异曲同工之处，但更渲染了大众传媒的作用。^[37]关于大众传媒在政策制定中的独特功能，胡宁生归纳为四种功能:首先，可以继续提高政策问题的认知度。在决策过程中，社会问题层出不穷，但为什么某些潜在问题突然显性化，直逼决策层，而另一些问题却始终寂寞无声，最后不了了之。对比两种迥然相异的情形，可以发现大众传媒造成了人们对问题认知程度的差别。其次，可以扩大政策诉求群体。由于大众传媒具有信息传递的直接性和迅速性，它能快速地把少数人发现和提出的社会问题以及对政策的期望在社会上广泛传播，争取更多的人对政策制定的支持和理解。再次，可以形成强烈的政策舆论。大众媒介能够对整个政策制定过程进行持续而反复的报道，使政策制定具有“焦点效应”，由此而形成舆论压力，促使政府决策系统接受来自公众的愿望和要求。最后，可以扩大公众对决策的参与。大众传媒作为一种连接公众与党政决策系统的桥梁，可以帮助很多无法直接与决策系统接触的公众公开表达自己的诉求，使基层百姓关注的政策问题能够直接上达。^[38]

2.我国公共政策的传播机制——集中于解读政策

与公共管理学者在研究公共政策时较少论及大众媒介的作用相比，从大众传播学的视角研究公共政策的著作和文章就更少了。聂静虹在《论我国公共政策传播机制的演变》一文中，较为深刻地分析了我国公共政策传播机制的特点及其成因。她指出我国计划经济体制下政策传播机制的主要特点:政策信息的流向是自上而下的;党和政府是政策传播的主体;政策信息的传递渠道以体制内传播为主。在我国传统社会中，政策通过组织系统可以在不利用或较少利用大众传媒的情况下，迅速达至政府基层，甚至每一个企事业单位、社会团体和个人，即相关的政策对象，真正做到了“统一行动、令行禁止”。改革开放后，随着经济体制和政治体制改革的深入，高度一元化的公共政策传播机制已难适应飞速发展的政治和社会生活的需要，新的公共政策传播机制应运而生。第一，公共政策的传播主体日益社会化。“虽然政府仍然是政策的主要制定者和政策的执行者，是政策传播的主体，但已不再是信息的垄断者和唯一传播者，第三部门和公民个人都可成为公共政策的传播主体。”第二，公共政策的传播渠道日益多元化。信息技术特别是互联网的发展，革命性地改变了人类社会获取信息的方式和效率，原来大一统的传播方式被打破，公众接触政策信息的选择性与可能性大大增加。第三，公共政策的传播制度日益规范化。随着公民获得真实可靠的信息的“知情权”被尊重，一系列有助于政策传播的制度相继制定出来。如政府信息公开制度、政府新闻发言人制度等，都使公共政策的传播得到了制度保证。第四，公众反馈渠道更加多样化。随着民主制度的健全和公民意识的觉醒，公众作为政策接受者已不只是被动的政策客体，而成了主动的政策接受主体。重视大众传播等非制度化的搜集与反馈信息的渠道，成为回应公众呼声的有效途径。比如，网络这种互动式的大众传播工具就可以为公众提供一条了解信息、倾诉心声的便捷途径。^[39]聂静虹的这篇论文对于大众媒体参与公共政策传播的演变过程进行了深入的剖析，对于其变化的深层原因进行了准确的把握，但她把公共政策的传播局限于政策制定后的宣传和告知，而把政策制定前、制定中媒介的参与排除在外。

我国媒体对政策的报道主要集中于对政策的解读，媒体把解读政策当做加强对受众的服务功能。《中国记者》2006年第1期开设了“政策报道解读创新”专栏，主要围绕政策“解读”环节进行探讨。吴锦才在《政策解读报道:来龙去脉皆新闻》一文中，把政策解读新闻总结为这样几个方面:通过细化政策内容，扩展政策容量;“还原”政策制定过程，如重要政策的“诞生记”、“起草经过”等;加强政策发布后的反应报道，使政策解读得到延伸和拓展。^[40]邓的荣在《在开放与反思的框架下解读政策》一文中，提出了一些政策解读的新思维:问题导向性解读比成就导向性解读更重要;证伪性解读比证实性解读更重要;平衡性解读比单向性解读更重要。^[41]