大众媒介参与公共政策与媒介功能实现

二、大众媒介参与公共政策与媒介功能实现

政府制定公共政策能否坚持公共利益取向实现公共利益的权威性分配，不是仅凭政府自觉便能得到保证的。大众媒介的全程参与是保证公共政策遵循公共利益原则的前提和关键。随着大众媒介作用的日渐增强，大众媒介全程参与公共政策过程已成为公共政策制定机制必不可少的一部分。公共政策因为大众媒介的参与而使程序变得更规范和科学，结果更公允而更具权威性。大众媒介也在参与公共政策的过程中更充分地实现其功能。

1.大众媒介的社会功能

“功能”一词，在不同的场合有不同的含义。在新闻学中，它基本有三个不同的含义:第一，是指新闻媒介本身的，在它和社会互动中可以发挥的作用;第二，是指新闻媒介的主持人以及社会上方方面面从其自身利益出发希望(或期望、或要求)新闻媒介发挥的作用，或者说希望新闻媒介成为他们的某种工具;第三，是指新闻媒介在其传播过程中在社会上实际产生的作用。^[14]这些含义归结为一点，实际上就是指大众媒介对于社会生活所能发挥的作用。

关于大众媒介具有哪些功能，学界有不同的概括。1948年，现代传播学的奠基人之一美国政治学家哈罗德·拉斯韦尔在其《传播的社会结构与功能》一书中提出了大众媒介的“三功能”说:监视环境、联系社会、传递遗产。1957年，美国社会学家查尔斯·赖特在《大众传播:功能的探讨》一书中，对拉斯韦尔提出的三个功能补充了一个功能:提供娱乐，即通过传播使人获得满足感和快乐感。美国传播学者威尔伯·施拉姆曾先后两次对传播功能进行总结、修正。1982年，他在《传播学概论》一书中，正式将传播功能界定为:雷达功能、控制功能、教育功能、娱乐功能。联合国教科文组织领导的国际交流问题研究委员会1980年完成的报告《多种声音，一个世界》中归纳了传媒应具有的八种功能:第一，获得消息情报;第二，社会化;第三，动力;第四，辩论和讨论;第五，教育;第六，发展文化;第七，娱乐;第八，一体化。^[15]英国传播学家沃森和希尔1984年在其编撰的《传播学和媒介研究词典》一书中，试图从更广泛的意义上对传播功能进行归纳和分析，提出传播的八项功能:第一，工具功能，即实现某事或获得某物;第二，控制功能，即劝导某人按一定的方式行动;第三，报道功能，就是认识或解释某事物;第四，表达功能，即表示感情，或通过某种方式使自己为他人所理解;第五，社会联系功能，即参与社会交际;第六，减轻忧虑功能，即处理好某一问题，减少对某事物的忧虑;第七，刺激功能，即对感兴趣的事物作出反应;第八，明确角色功能，即指由于情况需要而扮演某种角色。^[16]

综合而言，大众媒介的功能可概括为:

(1)监测环境

监测环境是大众媒介的第一功能。我们一般把传递信息作为大众媒介的首要功能，而人们迫切需要获得信息实质上是想了解所处的环境，借以制定适应环境、应对环境变化的生存对策。拉斯韦尔说，在动物界，往往指派某些成员担任群体的“哨兵”，一旦四周出现变化，就发出警报，媒介作为社会交换信息的产物，理所当然地负有监视环境的神圣职责。施拉姆把媒介监视环境的功能比喻为“社会雷达”，具有寻求、传递和接收信息的功能。

(2)协调社会

信息本身并没有价值可言，只有当信息被处理、解释并和我们已知的事实联系起来，信息才能发挥作用。大众媒介在讲述世界是什么样的情形时，也指示人们应如何对周围发生的事件作出反应。媒介通过突出其选择的个人授予其社会地位，引导人们对社会规范的遵从，通过对偏差行为的曝光来强化社会规范，进而在引导社会舆论的同时，实现社会的协调和稳定。

(3)传承社会文化

一个社会在历史发展中形成的价值观、规范及其他优秀文化，通过媒介一代一代地在社会成员中传递下去，使社会成员在正规的学校教育之外通过媒介教育实现持续的社会化过程，进而实现与社会的融合。大众媒介传播信息的过程中，都在无形地传递社会的优秀文化，在既有文化的基础上创造新文化，塑造和维护社会的公共价值。传媒是文化传播的载体，报纸、广播、电视以及互联网中知识与文化的传播，具有广泛性和普及性，通过接触大众媒介，受众自觉或不自觉地成为社会文化的接受者。

(4)教育功能

媒介在传递信息的过程中，引导和培养公众如何规范地适应社会生活。在这一过程中，大众媒介实现着教育公众的功能。媒介既向公众传播历史事实信息、现时动态信息，也向公众传播各种知识、社会规则等，使公众在接受媒介教育的过程中全面提升综合素质。

(5)提供娱乐

媒介提供的内容有很大一部分是为了人们消遣和娱乐，无论是社会新闻、体育新闻、娱乐新闻等新闻栏目(节目)，还是娱乐节目、影视剧、游戏节目等。美国传播学者施拉姆对美国大众传播进行实证研究后指出:“大众传播主要被用于娱乐的占有的百分比大得惊人。几乎全部美国商业电视，除了新闻和广告(其中很大一部分也是让人消遣);大部分畅销杂志，除了登广告的那几页;大部分广播，除了新闻、谈话节目和广告;大部分商业电影;还有报纸内容中越来越大的部分——都是以让人娱乐而不是以开导为目的的。因此正如斯蒂芬森很有说服力地提出的那样，几乎全部内容都有一种普遍化的游戏或愉快的功能。”^[17]

(6)经济功能

大众媒介不仅为经济发展提供来自国内外的丰富信息，这是经济发展的要素，而且为产品销售刊播广告，还为经济发展创造合适的气氛和环境，因此，大众媒介是经济发展的推动者。大众媒介的经济功能还体现在通过刊播广告媒介自身也获得了利润。

2.大众媒介的政治功能

关于大众媒介的政治功能，学者们的归纳不尽相同。布赖恩·麦克奈尔把媒体在民主政治中的功能概括为五项:第一，媒体必须告知民众在他们身边发生了什么，这是媒体的“侦察”或“监控”功能。第二，媒体必须教育民众，让他们知晓发生了的“事实”的意义和重要性。第三，媒体必须为政治讨论提供一个公共平台，促进公共舆论的形成，并把舆论回馈给公众，而且这个平台必须为反对意见预留空间，做不到这一点，谈任何民主共识都毫无意义。第四，给予政府和政治机构曝光率，让执掌权力的人的行为被公开监督，公共舆论才有意义。第五，媒体作为鼓吹政治观点的一个渠道，向需要对大众公开自己政策和纲领的政党开放，媒体的鼓吹功能也可以视做劝服的一种。^[18]国内学者张昆把大众媒介的政治功能归纳为五条:政治参与功能、议程设置功能、舆论监督功能、政治沟通功能、政治控制功能。^[19]其他一些学者还做了别的归纳。

综合而言，大众媒介的政治功能可概括为:

(1)政治信息的告知功能

政治信息的告知功能是大众媒介所有政治功能得以实现的前提。大众媒介的信息传播功能表现在政治领域就是及时、全面而准确地传播政治信息。告知政治信息，让公众知道他的政治生活里发生了什么，不仅是作为公民获知政治信息的基本权利，而且也是影响和决定公民对政治生活的参与态度、参与质量的重要前提。除法律规定不允许公开的信息外，大众媒介及时准确地向公众报告重要的政治信息，是其最基本的功能。政治信息的告知功能的实现程度，反映了一个国家大众媒介的开放程度。

(2)政府决策的宣传功能

政府制定的政策通过大众媒介传达到它的目标对象，这就是大众媒介对政策的扩散功能。它能在最短的时间内把最新的政策传达到有媒介(无论是报纸、广播、电视还是新兴的网络)存在的任何地方。对于政策执行来说，仅仅公布政策是不够的，还必须借助媒介宣传政策，如解释政策内容、宣传政策的重要性和给公众带来的好处、强化违反政策会得到的惩罚等。宣传的过程就是劝服的过程，但劝服的效果取决于宣传的策略和技巧。策略和技巧并无政治色彩，但不同的观念和思维习惯会严重地影响宣传的方式，进而影响宣传的效果。

(3)培养公民的教育功能

民主政治的本质在于公民自愿地通过合法的方式参与政治生活并影响政治体系的构成、运行方式和政策决策。公民的政治参与就是公民在政治运行过程中表达自己的思想、意图和利益以影响政府决策的过程，“如何表达”是其中的关键。“自愿”并“有能力”参与政治生活是公民权利实现的前提，这有赖于公民参与意识和参与能力的培养。大众媒介通过报道具体的新闻事实倡导公民参与政治生活的权利意识，介绍参与政治生活的知识和方法，批评和纠正公民参与过程中的观念和行为偏差，以引导公民树立积极参与公共事务的意识，培养和提高公民参与公共事务的能力。在民主制度不很成熟的国家和地区，人们的公民意识和参与能力都较为欠缺，大众媒介培养公民的教育功能显得尤为突出。

(4)公共舆论的建构功能

公众参与政治生活除了投票选举等少数直接行动外，更多的途径是进行充分的政治讨论，形成公共舆论(公共舆论也影响着直接的政治行动)，以舆论影响政治。这就需要大众媒介为公众进行政治讨论搭建平台，让公众在充分而自由的讨论中发表看法、交流观点、明辨是非、提高认识、宣泄情绪，公众的观点也借助大众媒介汇集而形成舆论。大众媒介能否发挥公共舆论平台的功能，最关键之处在于它能否让各种不同甚至反对的意见在媒介上亮相。

(5)政治权力的监督功能

防止权力滥用的最根本办法就是“以权力约束权力”，“由新闻媒介的监督而形成的大面积和大范围的新闻舆论监督既是政治监督的重要组成部分，也是大众传媒影响政治的最直接、最主要的形式”^[20]。大众媒介监督政治权力运行的同时，也是另一种权力运行的体现，即对行政和法律等强制性力量进行补充的公众舆论监督权力，它们共同构成完整的权力制约机制。“在权力制约机制中，舆论监督的重要贡献就是，提高了政治行为和活动的透明度，弥补了司法监督和行政机构监督可能存在的不足和缺漏。”^[21]大众媒介通过公开的报道和评论，调动全社会舆论的支持，从而在广泛的范围内制约权力的极端扩张和膨胀。当然，大众媒介监督政治权力并不都是防止权力发生恶变，而是让权力在公众的监视下运行得更公正、更科学。

3.大众媒介在参与公共政策过程中实现其功能

任何功能都是物质系统作用于具体的目标事物时得以体现的作用、能力和功效，大众媒介的功能也必须在参与具体的社会活动中才能得以体现。大众媒介参与公共政策过程可以较为充分地实现其诸多功能尤其是政治功能。

(1)政策信息的告知

各级政府制定任何政策，往往都会通过大众媒介予以及时公布，使之迅速达到政策目标对象，这是大众媒介最基本的政策信息告知功能。但是，大众媒介对政策信息的告知并不仅限于此。它还应包括公布政府的政策动议、背景、初拟条款等，供公众进行决策前的讨论。现代民主社会的政策制定不再是“突袭式”的决策，即事先毫无征兆突然公布政策结果，而是必须进行充分的政策讨论，允许民议，尊重民意。这就要求决策者在制定政策前通过媒介公布政策动议，并把国内外相关政策信息一并告知公众，让公众享有充分的政策信息知情权，进而决定自己对政策态度。

(2)引导公众关注和参与政策过程

这实际上是大众媒介在参与公共政策问题上教育和培养公民。在关注和参与公共政策问题上，并非人人都是积极而有责任意识、理性而有政策知识的人，因此，大众媒介担负着向公众传授公共政策知识、引导公众关注和参与公共政策过程、培养公众的公共政策责任意识的责任。很多时候，人们虽然能认识到一项公共政策出台后会对自己的生活造成很大影响，但总是寄望于他人能代表自己参与公共政策过程，为自己争得更多的利益。如果这种“搭便车”的心理过于普遍，就可能出现公众对公共政策的冷漠而影响政策的公意性。大众媒介通过报道社会问题并促其成为政策问题，批评政府决策过程缺乏公众参与，即使参与也随性而为等现象，报道某些具体政策过程因为公众参与而改变最初方案的实例，就能在参与公共政策制定的实践中培养和提高公民素质。

(3)建构公众讨论公共政策的平台

公众参与政治的最终结果体现在公共政策上。公众参与民主政治，最主要地体现在对公共政策发表意见，以期影响公共政策的最终结果。大众媒介是公众发表言论的广阔平台，在这个平台公众可以对自己遭遇的或媒体报道的社会问题进行评价，呼吁并促使社会问题变成政策问题进而进入政策议程;可以对政府提出的政策方案发表意见，贡献智慧，充分表达各个不同利益群体的政策需求;可以对政府制定程序的不规范提出质疑，促其在民主、科学、规范化的决策程序中运行;可以对政策结果进行评说，为政策修改提供反馈意见。

(4)公共政策的宣传渠道

在大众媒介尚不发达或集权体制背景下，政策传播的形态属组织传播，也是一种人际传播，自上而下层层传达，最终到达政策目标对象需要相当长的时间。大众媒介的发展与民主政治的发展结伴而行，当报纸、广播、电视、网络走进千家万户的时候，“人际政治传播已然落到了民主过程的边缘地带”^[22]。大众媒介使公共政策内容在最短的时间内迅速传及几乎所有的目标对象，只要这些目标对象能够主动接触媒介。绝大多数人关于政策的信息源于大众媒介，大众媒介已经成为政策传播的主要渠道。公共政策确定之后，首先必须进行公开宣传，这一过程实际上也是政府对公众进行劝服的过程。只有得到同意和支持，政策才能得到顺利地贯彻执行。

(5)监督和反馈公共政策的运行

监督是政策运行的重要组成部分，失去了监督，政策就不可能在正常的轨道上很好地运行。大众媒介监督公共政策运行包括两方面的内容:公众的意见和执行中出现的问题。公共政策公布之后，公众会有各种各样的意见和看法，这些意见和看法有的是对政策条款的公平性提出异议的，也有的是对政策执行中要注意的问题提出建设性保障措施的，无论是质疑、反对还是赞成、建议，大众媒介都应为其提供充足的表达空间。这是大众媒介传达公众监督公共政策过程的结果。同时，公共政策在执行过程中，由于种种原因，会出现各种各样的偏差，大众媒介公开报道这些偏差，并探究其背后的真正原因，有助于政府部门加强政策监管，确保政策有效地执行。大众媒介无论是为公众意见提供表达的空间还是直接监督政策的执行，都是对公共政策公布之后运行情况的反馈，这种反馈是政策系统必不可少的环节。

在参与公共政策过程中，大众媒介实现了其最主要的功能，这就是代表公众的利益影响公共政策。