大众媒介参与公共政策与公民权利的实现

三、大众媒介参与公共政策与公民权利的实现

在政府制定和执行公共政策的过程中，公众并不完全是被动地接受政府政策权威控制的政策客体，他们可以通过一定的渠道，参与和影响政策的制定和执行。这是公民的政治权利。

公民在参与公共政策过程中的政治权利主要包括知情权和表达权，这两种权利的运行都离不开大众媒介的参与。或者说，只有借助大众媒介的参与，公民在公共政策问题上的知情权和表达权才能得以实现。

1.大众媒介参与公共政策与公民知情权的实现

1945年前后，美国著名记者肯特·库珀首先提出了知情权(又称获知权、知晓权、了解权)这一概念，强调民众有通过新闻媒介及其他手段了解政府工作情况与社会公共信息的权利。此后，知情权作为公民的一种基本的民主自由权利在许多国家逐渐受到重视。知情权，指的是民众获取政府工作信息和社会公共信息的权利，它主要是针对民众的获知需要提出来的。而民众知情权的实现离不开大众媒介的参与，需要靠大众媒介对民众欲获知的新闻信息进行及时、准确和充分的传播。从这一意义上说，媒体是在代民众行使知情权。对媒体来说，要维护和保证民众的知情权，就需要有报道和传播新闻的自由权利。

就公共政策问题而言，大众媒介要有及时、准确和充分地报道政策信息的意识，不能忽略了公民对政策信息的获知需求，同时，大众媒介也有争取及时、准确和充分地报道政策信息的权利，获得满足公民政策知情权的前提条件。

(1)公民有权通过媒介获知公共政策的所有信息

民主社会中，公民有权参与政治生活的一切领域，包括参与公共政策的制定，然而，知在行前，“知是行之始，行是知之成”，没有对公共政策的所有信息了然于心，何谈公民参与公共政策过程?即使形式上热热闹闹地参与了，也只能是流于形式，无任何实质内容。因其参与的盲目，甚至可能被误导和利用。任何权利的实现都需要有其他相应的权利作前提和保障。公民有参与公共政策制定的权利，公民的意志可以影响公共政策制定的过程和结果，这项权利的实现就是以对政策信息的获知为前提和保障的。

为了有效地参与公共政策过程，公民要求政策信息的提供和传递必须及时、准确、充分。公共政策信息的获得是有效参与其过程的依据，信息发布的及时与否直接影响着公民每一步的参与态度和参与质量。信息发布的任何迟缓都可能让公众在一段时间里因信息缺失而出现猜疑和传言，进而出现不参与或随便参与的态度和行为。公共政策信息发布和传递的准确至关重要，它是公共政策的生命，舍去准确，政策信息的公信力就会大打折扣。毕竟，准确的政策信息才足以成为公众认识和判断政策的依据，才足以成为他们发表对政策的意见和建议的依据，任何政策信息的不准确，都可能误导公众，进而损害公众参与政策的质量。公共政策信息的发布和传递还要求充分而广泛。它意味着政策过程的所有信息除了法律禁止公开的内容之外，都必须向公众公开。其中，尤其包括政策制定过程中的各种争论观点、争论的焦点、公众的反对声音等。舍去了这些“异议”，公众所获得的政策信息就会是不充分不全面的，因而也是不真实的。

公民接近政策制定部门的途径非常有限，他们对公共政策信息的获知最主要的途径是大众媒介。大众媒介对政策新闻的报道，不仅向公众传播了政府主动发布的政策信息，传播了政府未曾了解、由记者调查采访的与政策相关的信息，如政策问题，而且还传播了政府不愿向公众发布，也不愿媒介报道的政策相关信息，比如决策内幕、反对的声音等。因此，大众媒介参与公共政策过程在很大程度上维护和实现了公民对政策信息的知情权。当然，政府不愿公开、不愿媒介报道的内容，总是会想方设法为相关新闻报道设置障碍，比如不主动向记者提供决策信息、不允许记者旁听决策过程、通过新闻主管部门向新闻单位打招呼不报道相关内容等，但是，大众媒介的价值体现就在于能够突破不合理的限制，以公共利益为最高准则，打开一个个窗口，让决策信息一一展现在受众面前。

(2)公共政策过程存在信息不对称

2001年度诺贝尔经济学奖授予了三位美国经济学家:约瑟夫·斯蒂格利茨、乔治·阿克尔洛夫和迈克尔·斯宾塞，他们的贡献在于提出了信息不对称理论。简言之，信息不对称理论是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的;掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。该理论认为，市场中卖方比买方更了解有关商品的各种信息;掌握更多信息的一方可以通过向信息贫乏的一方传递可靠信息而在市场中获益;买卖双方中拥有信息较少的一方会努力从另一方获取信息。虽然信息不对称理论最初诞生于经济学领域，但它的意义绝不仅限于这一领域，它所揭示的信息不对称的现象在社会的各个领域都广泛存在。

公共政策过程也存在着明显的决策信息不对称。作为政策决策者的政府部门及其工作人员拥有充足的信息，而从法律上有权参与公共政策制定的普通公民获知的相关政策信息则较少。“信息不对称可从两个角度划分:一是不对称发生的时间，二是不对称信息的内容。”^[23]作为决策层的政府部门及其官员先于公众掌握公共政策信息，公众获知这些信息往往滞后很长时间;政府部门及其官员掌握着比公众多得多的政策信息，与之相比，公众获得的相关信息少得可怜。之所以会出现政策过程的信息不对称，其原因主要有:第一，决策体制的限制。无论是人民代表大会制还是议会制，都属于“选民——议会(政府)——政策”的决策模型。在这种模型中，选民与政府官员是一种委托——代理关系，作为委托人的选民并不完全了解作为代理人的政府官员在做什么，代理人并非事事都向委托人汇报。一旦代理人在自利动机下有意对政策信息进行封锁，便加剧政府官员与公众之间的信息不对称。第二，政策信息兴趣点的差异。现代民主社会虽然都尊重和鼓励公民关注和参与公共政策过程，但政策制定的层次管理必然导致政府官员与普通公众对政策信息的关注点是不同的。决策层由于管理的范围较为广泛，工作所涉及的领域也较多，对一些宏观的、整体的信息掌握比较充分，在公共政策体系中处于最底层的公众，往往只掌握一部分和他们生活密切相关的微观信息。其结果是:越是接近决策层的人掌握的信息越多，而越是远离决策层的普通公众掌握的信息越少。第三，公众获得政策信息的渠道不畅。公众获得政策信息的主要渠道包括政府借助大众媒介发布宣传信息、通过人际关系网络获得信息、所属组织发布信息等。显然，人际传播和组织传播与公共政策的宏观性、权威性、丰富性是不相称的，因而无力实现传播政策信息的功能，况且组织传播的渠道被政府严格地控制着，传播的内容受到严格的限制;而大众媒介在信息传播中受到的种种限制(主要是来自政府部门的限制)，也使政策信息通道常常受阻。第四，公众获取政策信息的态度和能力欠缺。任何信息，无论渠道是否畅通，唯有态度积极者方能获取。“搭便车”的心态使许多人对公共政策过程持“事不关己，高高挂起”的态度，这属于对政策信息冷漠，加之获取公共政策相关信息需要一定的理性判断能力和文化素养，而许多人在这方面又较为欠缺，政策信息的冷漠和“无知”进一步加剧了信息不对称。

从一定意义上说，正是这种信息不对称构成了信息传播的前提和基础。尽力平衡不对称信息是大众媒介的重要功能和价值体现。大众媒介通过充分地报道政策过程的相关信息，缩小决策者与政策参与者之间的信息不平衡状态，提高普通公众政策信息的获取量，进而提高其参与公共政策的水平。

(3)公民知情权以大众媒介的政策信息报道权为前提

在实现政策信息的知情权问题上，公众对大众媒介寄予了无限的期待，希望媒介在充分履行其信息传播职责的过程中满足公众对政策信息的需要。然而，大众媒介并未让公众满意。虽然纵向地看大众媒介对公共政策相关信息的报道，无论从广度还是从深度上，都有了长足的进步，公众获得的政策信息越来越丰富，但是，毕竟尚有许多公众欲知的政策信息大众媒介难以提供，政策报道尚有禁区。比如一些群众反映强烈并要求进入政策程序的社会问题不允许报道，政策制定的程序不能同步报道，许多政策过程和政策内容不允许出现相反的声音等。这些禁区限制了大众媒介功能的实现。

在公共政策过程中，普通公众获取信息的多少取决于政府对有关信息公开的程度。从理论意义上，作为一切权力所有者的人民是公共政策决策者的委托人，政府机关必须向人民公开政策相关信息，并且不得从信息公开的过程中谋取任何利益。公民理应享有对政府决策的知情权、议政权和参与权。公民有权按照一定的法规和程序了解重大政策产生的机制、参与和决策整个社会公共事务或其他有关事务，并进行监督。但是在具体实践中公共政策及信息的公开和传播是不尽如人意的。政府常常“通过一些法规和程序进行信息封闭，也强化决策者和决策过程的神秘性。而这种神秘性一方面加深了普通公众对政府的隔膜感和盲从，另一方面也使政府和决策者自身的专断和随意性得到保护”^[24]。不仅如此，政府还直接控制着媒介，政府官员以种种借口，限制媒介对一些政策内容、政策程序、政策反应进行报道。这种状况就提出了传媒新闻报道权的争取与维护问题。

关于新闻传媒报道的自由权利，郑保卫教授概括为四个方面:采访自由、表达自由、传播自由和批评自由。^[25]传媒对公共政策信息的报道权，主要包括采访自由和表达自由。采访自由包括两方面的内容，即政府机构应提供必要的条件使新闻传媒及时了解政策动向、政策依据、政策方案、政策制定的过程及结果;同时，任何单位和个人不能任意妨碍、限制和干涉记者对政策相关信息的新闻采访活动，或以不正当的理由拒绝向记者提供有关政策信息。表达自由就是报道和评述公共政策信息的自由，记者享有对所采集到的公共政策相关信息实事求是地进行加工、写作、报道和评述的自由权利，政府鼓励传媒及记者从满足群众的信息需要出发来选择写作内容和报道形式，尊重他们在对国家和人民负责的前提下按照新闻传播规律来决定写作内容和报道形式，防止对新闻工作者施以超越法律权力的限制。传播自由应当从属于表达自由的范畴，记者写作和报道新闻，目的就在于公开传播，记者采写的信息不在大众媒介上公开表达，就失去了表达的意义。批评自由也应从属于表达自由的范畴，因为表达自由意味着在法律允许的范围内大众媒介可以刊登对任何人、任何事的报道及看法，当然也包括对政府机关及其工作人员以及各种社会丑陋现象的批评，对政府部门制定的公共政策无论是制定程序、内容条款还是执行中的变形，都可以进行批评。如果批评自由有了限制，那么表达自由就不完整、不真实。

法律是传媒争取和维护新闻报道权的庇护神。只有传媒对公共政策相关内容有了充分的报道权，公民知情权的实现才不至于成为一句空话。

2.大众媒介参与公共政策与公民表达权的实现

公民对公共政策无论是赞同、反对还是批评、建议，都有表达的权利。意见的表达需要借助一定的表达渠道，政治表达也是如此。虽然公民可以通过向组织反映等途径来表达自己的意见，但最方便快捷、广泛丰富的途径还应是大众媒介。

(1)大众媒介应提供公众表达意见的平台

公民的表达权不是指公民可以就法律允许范围内的任何对象在私下发表议论，而是指公民可以在公开场合表达自己的观点和主张。对于绝少有机会在大小会议上发表观点的普通公民来说，最有可能利用的“公开场合”就是大众媒介。一方面，记者在采写新闻时可以多听听普通公众的声音，并能在报道中传达这种声音;另一方面，大众媒介应提供更多的空间(报纸版面、广播电视时段、网络空间)让普通公众直接发表自己的观点。

记者采写新闻报道，既寻找新闻事实，也收集社会意见，即社会的声音。社会的声音当是各类人群发出的各种不同观点的“大合唱”。记者的报道就应当是倾听并传达各类人群的不同观点。然而，实际上，记者们往往热衷和习惯于寻找权威人士，包括制定和推行政策的政府官员、研究相关问题的学者，请他们发表观点，而对于置身于社会问题包围之中、对政策问题最有体会也有话可说的普通公众，却忘却了他们还有看法、还需要他们发表看法。这种报道方式是只取一类人群(官方和学者)观点而忽视与之相对的另一类人群(普通公众)观点的报道不平衡，新闻报道所采集和传达的社会意见也是不全面的，因而也是不真实的;同时，由于忽视普通公众的意见，把缺少最庞大群体意见的少部分官方和学者的声音说成是社会普遍的声音，也是对公众表达权的不尊重。记者应该寻找的是那些没有机会在公开场合表达意见的普通公众，通过记者的笔和镜头传达他们的声音。

伴随着公众参与意识的增强和文化水平的提高，越来越多的普通公众愿意主动在大众媒介上表达自己的意见。大众媒介就应为公众表达意见主动提供广阔的平台。当然，我们可以看到，近年来，报纸纷纷开设了评论专栏甚至专版，有些报纸的评论专版每日数版，对公众意见的“吞吐量”得到了极大的增长。广播电视的评论专栏也成为公众发表意见的重要场所，不仅有些谈话节目吸引和邀请普通群众参与，为他们提供发言的机会，而且电视读报节目也把公众对时事的评议集纳起来进行集中传播。网络更是为普通公众表达意见提供了充足的空间。网民阅读每一条新闻都可以即时发表评论，可以长篇大论，也可以三言两语;可以逻辑严密，也可以发泄情绪。由于它更符合有话则长、无话则短的表达意见的习惯，因而网上言论非常兴盛。一条重要的时政新闻刚刚在网上刊登出来，几个小时之内就可能有成千上万条评论与新闻形成链接。此外，一些网站还专门开设了评论专版，供网民自由发表条理清楚、措辞严密的评论。

当然，从现实来看，大众媒介为公众提供表达意见的平台还很不够。作为公众表达意见的平台，报纸应开设更多的言论专版，让更广泛的公众在此发言。目前有许多报纸尚未开设言论专版，或者过去开设过的又取消了，或者随意地被其他内容所挤占，都表现出对公众言论不够重视。广播电视更多地被娱乐节目占满了，即使是谈话节目，也充斥着轻松的娱乐话题、情感话题。这些都与公众的政治表达权利没有什么关系。

(2)正方和反方都应有释放观点的空间

表达权意味着不限定观点倾向的自由表达。既然大众媒介应该为公众表达意见提供平台，就应是各种观点的集散地，有不同观点的交流与交锋，而不是一种声音的阵地。“言论版不仅是各种言论的集纳之地，更是一个言论的生态环境。这种生态环境表现为不同言论之间的关系:交流与争议。”^[26]

随着现代社会利益多元化的发展趋势日益增强，不同利益群体的社会利益诉求呈现出明显的差异。因为所处立场、认识视角不同，不同的人对同一问题会有不同的看法，这是一种必然。既是一种客观存在，就应反映到大众媒介为公众搭建的意见平台上。无论报纸、广播、电视，还是网络，其言论专版(节目、专题)都应是相异甚至相反观点的汇集，每一种观点在意见平台上都有其释放的空间，而不是只允许一种观点表达。在意见平台上，每一种观点的表达都是平等的，每一种观点都应该接受其他不同观点的挑战，都允许与其他观点发生冲突。这种冲突可以表现为普通作者(公众)之间观点的相互辩驳，也可以表现为普通作者的观点与社论之间的差异和冲突。一项公共政策出台过程中，无论是拟出台的方案还是最终出台的条款，都会既有赞同的观点，也会有质疑甚至反对的声音。不同的观点在同一张报纸、同一期节目中呈现，就可以向读者包括决策者全面展现社会真实的声音。毛泽东说:“一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。”^[27]大众媒介言论专版(专栏、节目)中让不同的观点进行交流、同台辩驳，就可以让决策者听到不同的声音。社论是代表报社的重要指导性言论，它往往就当前国内外发生的重大事件或问题，或针对党和国家的中心工作发表意见。社论是报纸的“旗帜”和“眼睛”，其任务是表明态度、解释政策、提出任务、指引方向，一般来说总是反映同级党委的意见和看法，是影响社会舆论的重要方式。社论的严肃性并不意味着它不能接受不同观点的挑战。外国的许多报纸除了有一张刊登社论的版面外，往往还有刊登专栏评论和读者来信的版面，这些被称做“观点版”的版面内文章既可以互相冲突，也可以与社论冲突。美国的《今日美国》社论版每期在突出位置刊登“今日论争”，一篇是“我们的观点”(Our View)，一篇是“反对的观点”(Opposing View)，针锋相对。这种做法将现实中必然存在的意见纷争集中展现于大众媒介，提高了大众媒介反映社会意见的“保真度”。

我国报纸的言论版近年来也出现了不同观点针锋相对的情况，但这种情况还很少，更多的是针对某个事实(事件、政策、现象)刊登了一种观点就不再出现另一种指向相反的观点，即使那些能在同日或不同日报纸上刊登互相争辩的观点的报纸，也还未出现与社论进行争辩的言论。一些网站通过编辑手段开设了“正方”、“反方”的言论专栏，在一些热点话题上将发表在报纸、网站上的各种观点进行归类、集纳，让读者在同一个页面可以看到各种指向的意见，在一定意义上成了公众意见的平台。

大众媒介要成为意见的平台，尤其要重视让与政府意见有分歧的“公众异见”有释放的空间。这是最能体现公众表达权能否得到维护的重要标尺。阿尔蒙德和维伯在谈及政治传播的安全感和公民的政治情感时提到:“假如普通平民百姓参与到一个民主政治过程中，他们一定要感到这样做是安全的，在他们表达政治观点时，也不会认为要冒巨大的风险，他们和别人谈话，也会比较随便些。如果这期望不存在，进行政治传播的愿望就要受到压抑，政治交流一般是禁止的、隐蔽的，仅限于在家庭中或‘在意识形态上值得信任’的人之间进行;或者，人们彼此不谈政治。”^[28]当某一媒介出现某位公民的“异见”令当地政府官员不快而被下令封锁其言论，不仅直接造成该公民的言论不安全感，也是对公众表达权的侵害。

(3)政府应正视公众意见完善公共政策

大众媒介搭建公众意见的平台，最终是为了让公众意见影响公共政策。“如果在塑造政策过程中公民意见和观点没有任何影响，有关阶层的利益在政策结果中得不到体现，如果普通公民的要求和愿望与政策结果没有任何关联，无论一个国家政治生活的其他方面看起来是多么民主，都只能是一种美丽的形式和装饰。”^[29]

政府正视和吸纳公众意见，并不只是为了尊重公众的表达权，也是制定和完善公共政策的需要。政府要制定科学合理的政策，必须广泛听取各方意见，其中就包括普通公众的意见。他们的意见有助于政策制定者充分考虑政策条件、政策环境等，因而有助于提高政策的科学性。政策执行中公众的意见有助于政策制定者发现其中存在的问题，因而有助于进一步修改和完善政策。

政府对大众媒介中的公众意见，尤其是质疑和反对意见持宽容和积极吸纳的态度，对于提高政策的科学性是一种保障。若政府对大众媒介中的质疑和反对意见采取“封杀”的态度，那么公共政策过程就远离了大众，也远离了民主与科学。