大众媒介参与公共政策的内输入机制

三、大众媒介参与公共政策的内输入机制

一般说来，公共政策的内部输入机制遵循着这样的轨迹:制定公共政策的党的领导和政府官员们通过走“从群众中来、到群众中去”的路线，了解民情，倾听民声，发现社会问题，或者由层层控制严密的党政组织系统代表群众进行利益表达和利益综合，发现社会问题并形成政策问题，或者在总结历史和借鉴他国管理经验的基础上主动发现和提出政策问题，或者根据管理国家和社会的需要提出配套的政策问题;将政策问题提到政府的政策议程，拟制定达到一个明确目标的政策;提出若干可供选择的政策方案……由于这种内部输入机制是在党政组织系统内部自上而下运行，在不同的社会体制下，它可能遵循不同的运行轨迹。在集权体制下，公共政策由政府一手制定，无须通过公众讨论，公众既无参与决策的权力，也无参与决策的意识和能力，政府组织只需把自己的意愿直接当做公共政策提出就行了;在民主体制下，党和政府制定公共政府虽然许多仍沿袭内部输入机制，但其过程已发生了根本的变化，即公众参与了公共政策问题的讨论。我们这里讨论的是民主体制下大众媒介参与公共政策的内部输入机制问题。

1.政府通过媒介公布政策动议以获得民意支持

简言之，政策问题的提出过程就是利益表达和利益综合的过程。虽然在内部输入机制下，利益表达和利益综合过程往往较多地由党政部门集中进行，但在现代民主决策的体制下，即使是内部输入，公共政策也不可能无视公众的决策参与权而由政府部门一手包办。因为公共政策说到底是对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则，^[22]整个公共政策过程就是利益关系分配和调整的过程，公众的利益要求和支持有没有表达的渠道、能否得到有效表达，直接关系到政府部门制定政策时是否会考虑这些利益主体的要求，也直接关系到政府制定的公共政策能否得到广泛的支持和有效的执行。因此，在内部输入机制中，政府部门提出政策动议后往往会通过大众媒介予以公布，看看公众对这些动议的反应。公众对政府政策动议的反映也是表达利益要求的过程，输入自己的要求和支持。如果政策动议能获得公众支持，政策输入就可能得以继续;如果政策动议未能获得公众支持，政策输入就可能会被中止。政府政策动议的公布分为正式公布和试探性公布。

(1)政府部门正式公布政策动议

政府部门通过大众媒介向公众公布政策动议，往往是在大量调查分析的基础上经过审慎研究，包括政策智囊机构如各级党委和政府政策研究室充分酝酿出可行的政策报告等，才可能告之公众。虽然此前政府并未在政策问题进入政策议程过程中动员公众参与讨论，但是，作为拥有政策决策权的政府即使在政府系统内部的讨论中对某项政策动议取得了一致，仍有必要在进入政策制定程序之前公布政策动议，邀请公众进行讨论。

政府借助大众媒介公布政策动议的功能有三:

第一，信息告知。政府决策部门通过大众媒介发布政策动议，预示着政府将政策制定的全过程从一开始都公开在公众的视线之内。这种公开为政策赢得公众信任奠定了基础。同时，对政府决策动议的公布，也令公众对即将出台的政策提前有了心理准备，这种准备既有利于人们适时调整自己的工作和生活决策，也有利于人们决定参与政策制定的态度。信息告知是赢得信任的最基础前提，这既是对信息接收主体的尊重，也是信任公众的重要内容。政策动议虽是政策制定过程的开始，但公开与否直接关系到公众对自身在政策过程中的地位的判断，因而也直接影响其对公共政策的态度。一旦公众认为政府即将制定的政策对他们实行了信息屏蔽，那么怀疑、冷漠便成为最自然的态度。

第二，引导参与。“媒体决定着什么会成为‘新闻’，而新闻则为公众设定了将要讨论什么的日程表。”^[23]大众媒介告知公众政府的政策动议，目的并不仅仅在于让公众知晓，更重要的在于引导公众参与讨论，在讨论中表达自己的利益要求和支持。大众媒介发布政府的政策动议，相当于发布了一个时期内的重大新闻事件，也就设置了公众在一个时期内集中讨论的话题。公众对公共政策的动议进行讨论、发表看法，这些观点和意见通过媒介获得了交流和向政府决策部门提供意见信息的平台，从而实现对政策制定的参与。

第三，获得支持。政府决策部门经过广泛调查和充分论证而提出的政策动议选择恰当的时机向社会公布，往往事先就对可能赢得公众的支持握有一定的胜算，而政策动议的公开和允许公众就政策问题进行讨论，实现了政策问题的信息沟通和对公众政策制定参与权利的尊重，进一步增加了公共政策方案动议获得公众支持的可能性。所以，大众媒介对政府部门政策动议的公布并不只是一种过场，而是一种有着实质意义的程序，这种程序为政策问题进入政策议程、政策动议顺利输入政治系统提供了必不可少的公众支持。

当然，公布政策动议并非我国公共政策过程的常设环节。政府将要就某一社会问题制定政策，虽在政府系统讨论得非常热烈，公众并非都能知晓。公众往往是在政策制定环节已经结束、政策动议已成为正式政策条款后才知晓相关信息。政府动议对于普通公众来说成了非常稀缺的信息资源。虽然政府制定公共政策是以公众利益为出发点的，但是政府政策动机、动议对公众的信息屏蔽无疑会增加公众与政府之间的距离。虽然我国的许多公共政策未事先公布政府动议亦能得到贯彻执行，但历史条件的特殊性并不表明它就是最完善的政策程序。随着公众对政策信息量要求的提高，公布政策动议必将成为一种必经的程序。

(2)政府部门试探性地公布政策动议

政府部门提出的政策动议并非都能赢得公众支持，或者说这些动议提出者并不能肯定其政策动议能赢得公众支持，即使有些政策动议是合理的，但因为时机并不成熟，也可能得不到公众支持而变得不合理。当政府部门尚不敢肯定某一政策动议能否得到支持时，他们可能试探性地向媒介透露这一动议，目的在于试探民意。这些试探性的政策动议往往是以匿名的方式向媒体透露的，这样便于在公众无论持什么态度皆可掌握主动。美国政治传播学者班尼特教授分析政府控制新闻形势时指出:“有时在一个难以控制的形势下运作，最有效的办法是藏在幕后，以匿名的、消息泄露的方式发布信息。消息泄露对于许多不稳定的情况下发布信息都是非常有用的。在某些情况下，一位官员可能支持某项政策但是却不知道公众会如何反应，通过匿名泄露这一政策，官员可以有机会在反对呼声过于强烈时改变路线。”^[24]

这种试探性地公布政策动议，我国新闻传播学者孙旭培教授称之为“决策气球”:“它是在某个公共问题已经形成并有一定的政策诉求后，有关部门在考虑相关政策制定与否、该如何制定时，尽可能广泛地听取舆情民意的一种试探性方法，具体做法是通过新闻媒体传播有关信息，以激发利益取向不同的公众参与讨论，各抒己见，建言献策。”^[25]这种试探性的政策动议往往是一些涉及较大范围的公众切身利益、较为敏感的主题。比如，2004年9月8日，《北京晨报》报道称劳动和社会保障部新闻发言人胡晓义在接受记者采访时说，他们正在考虑延长职工的法定退休年龄，首要是女性的。由于事关公众切身利益，这则新闻一经报道，立即引来公众的热烈反响，网上新闻反馈激增，各类媒体评论云集，反对声占据压倒多数。五天后，劳动和社会保障部副部长刘永富便通过媒体表示延长退休年龄的问题很敏感，涉及方方面面，还没有最后抉择。随后，郑斯林部长对此正式表态说“延长退休年龄并不是当前中国立即需要实行的政策”，目前只是在吉林、黑龙江开展试点。

关于政府有无必要通过媒介施放“决策气球”，或者说媒介有无承担悬挂“决策气球”的职责，还存在一些争议。孙旭培从现代公共政策问题日益复杂化、公共政策的政治公正标准和社会可行标准、公共舆论是公共政策决定的重要准则三个方面论证了施放“决策气球”的必要性。他特别强调，政府的公共权力和公共事务管理的被授权、被委托的地位和职能，以及由此产生的公共政策的“公共”性质，决定了政策全过程都应当尊重民意。这一观点提出后很快遭到了反驳。雪汀撰文指出:“各级党和政府每天都在制定各种各样、各方各面的政策，若都通过媒体来‘施放气球’，只能带来麻烦、繁琐和形式主义:且不说媒体也没有那么多的版面和时段，去容许许多多的‘气球’悬挂在自己的‘平台’上，而把决策可能出现的各种意见特别是反对的意见，都一股脑儿登出来，非但做不到，也无必要。”^[26]也就是说，政府制定公共政策是经过充分讨论了的，是深思熟虑的，没有必要再通过施放“决策气球”让公众来参与讨论，尤其是没有必要让公众发表反对的意见。

对于政府有无必要在对相关问题进行决策之前试探民意的问题，说到底是关于决策者是完全理性的人还是有限理性的人的问题。完全理性理论是以理性人假设为前提的。所谓理性人是指人在从事经济活动时，总是以追求个人利益最大化为前提的。基于理性人假设建立起来的完全理性决策模型，强调决策者知道所有的社会价值偏好及相对权重，能够估计每一政策方案可能得到或失去的社会价值比例，能够选择最经济有效的政策方案。林德布洛姆将完全理性决策模型的要点概括为:决策者面对一个既定的问题;理性人清楚自己的目标、价值或要求，然后予以排序;能够列出所有达成其目标的备选方案;调查每一备选方案所有可能的结果;比较每一备选方案的可能结果;选择最能达成目标的备选方案。^[27]理性人的假设遭到了西蒙、林德布洛姆等人的批评。按照赫伯特·A.西蒙的观点，现实生活中的人是介于完全理性和非理性之间的有限理性状态，即人是有限理性的。因为:第一，人的知识有限，不可能对复杂多变的现实情况和未来的发展有完全了解，既不可能掌握全部信息，也无法认识决策的详尽规律。第二，人的计算能力有限，一方面讲话的速度不足以对须臾万变的情况进行最优处理和跟踪;另一方面，即便能够得出问题最优解的所有变量和方程组，但其数量如此庞大，以至于连速度最快的计算机也无能为力。第三，人的时间和注意力有限，不可能同时圆满对待和处理诸多复杂的情况。第四，人的想象力和设计能力有限，不可能把所有备选方案都一一列出，并从中择优。第五，人的价值取向和多元化目标并不总是始终一致的，往往互相矛盾和没有统一的度量标准。第六，现实决策环境是高度不确定和极为复杂的。^[28]虽然在此讨论的是正式决策前的政策动议，但任何动议往往都意味着决策者提出时已初步勾画了预想方案。由于决策者处于有限理性状态，必须广泛征集意见，包括来自普通公众的意见，以提高对政策问题的认识水平和把握能力。

当然，政府部门试探性地公布政策动议，还可能借助媒介进行民意调查。

无论是匿名泄露还是公开表态，通过媒介试探性地公布政策动议都表明舆论直接影响公共政策的输入方向。

从武汉市取缔“麻木”的政策输入过程来看，当市政府决定以取缔“麻木”的手段作为彻底解决困扰武汉多年的“麻木”问题时，武汉市民并不知晓政府的这一政策设想和计划。政府既未试探性地公布取缔“麻木”的政策动议，让公众参与讨论，表达意见，也未在决心已定之时正式公布这一政策动议，让公众早做应对打算。一位不愿公开姓名的政府官员称，之所以未事先公开政府的政策计划，主要是因为担心一些“麻木”车主知道政府要取缔“麻木”后闹事，影响政府制定政策的步骤顺利推进。他认为，取缔“麻木”的政策得到顺利推行足以证明，武汉市政府未提前公布政策动议是正确的、可行的。而《湖北日报》2003年6月6日的报道中称，雄楚楼社区车主黄群香的“麻木”，是当年3月刚买的，办完所有证照花了近万元。社区主任许晓莉上门劝他交车时，黄群香把桌子拍得山响:“我的车还没‘捂热’呢，让我交车，没门!”这表明未公布政策动议给政策目标对象的生活抉择带来了较大影响，也影响到他们对待政策的态度。虽然这种情绪并不足以影响取缔“麻木”的政策执行，但是不应忽视其存在。一旦这种情绪呈现出较大的普遍性，对政策执行的影响是不容轻视的。况且，我国的许多公共政策未事先公布政府动议亦能得到贯彻执行是基于我国特殊的历史条件，包括公民意识还比较缺乏、对政策制定还存在较明显的疏离感、习惯于被动服从等政治文化的影响很深，但历史条件的特殊性并不表明它就是最完善的政策程序。随着公众对政策信息量要求的提高，公布政策动议必将成为一种必经的程序。

2.政府通过媒介公布政策动议以获得“民智”支持

政府的政策动议是把政策问题提到政策议程，但并非都有明确的政策方案。大众媒介的参与不仅使政府决策部门获得了相关政策动议的民意基础，而且公众通过媒介积极建言献策又使政府决策部门得到了“民智”支持。这种“民智”支持使得公共政策的内部输入实现了与外部输入之间的互动。

现代公共政策因其涉及利益相关群体越来越广泛、利益指向越来越多元化、政策问题及政策环境越来越复杂、可参照因素越来越多，政策制定的难度就越来越大。一方面，政府决策部门纵然可能站在客观公正的立场，经过广泛的深入调查，全面考虑最广大公众的利益，仍可能出现因未考虑周全而忽视甚至伤害一部分人的利益的政策动议，毕竟公共政策的实质是对公共利益进行权威性分配，一部分人(即使是占绝大多数的一部分人)因为政策而得利往往意味着有一部分人的利益被忽视、被剥夺、被侵占。政府的政策动议通过媒介公布以后，每一个社会群体、每一个人都可能提出代表自己利益的方案，使众多方案交汇，便构成更能代表最大多数公众利益、更趋公正合理的政策方案。另一方面，政策问题的复杂性也增加了政策方案科学性的难度，也对政策方案的科学性提出了更高的要求。有人指出，公共政策追求公平的价值诉求，不存在科学不科学的问题。这种说法显然有失公允。任何政策都存在水平高低之分，它不光指其是否照顾了尽可能多的人的利益、是否可行，还指其所能带来的经济效益和社会效益大小、持续时间长短。一项耗费成本远远大于收益(经济效益和社会效益)的政策即使在利益分配方面尽可能做到了公平，也是不科学的。同样，一项缺乏可持续性的、短命的政策也是不能算做科学的政策的。政策的科学化有赖于对社会事实的全面掌握，有赖于对事实科学理性的分析，必须广开言路、广求善策、广纳群言。媒介公布政府的政策动议，分布于社会各个群体、各个岗位、各个地方的人们不仅向决策系统提供决策必需的大量事实，而且贡献他们的智慧，建言献策，为决策者提供可选择的政策方案。当公众在政府的政策动议公布之后向决策系统输送要求、事实、方案时，他们也就从党政系统外部向系统内部输入了政策议程。

当然，更多的人倾向于认为普通公众对于政策问题和政策动议提不出有价值的意见。托马斯·戴伊根据一项对美国国会议员、总统手下的工作人员、高级总裁经理就“对于您所面临要解决的问题，您是否认为美国民众有足够的智慧来提供明智的意见和解决办法”进行的调查做了分析，并指出:“不到三分之一的国会议员相信美国民众有足够的智慧对公共问题提出明智的意见和建议;而那些非当选人的精英们——白宫的工作人员和高级总裁经理们，则对于民众的智慧更不信任。他们中四分之三以上的人不相信美国民众能够对公共事务提出理智聪明的意见和建议。”^[29]他多次表达这样的观点:“大部分决策制定者接收到的沟通信息来自于其他精英——新闻工作者、利益集团的领导者和其他有影响力的人物——而并非来自于普通民众。”^[30]“受过良好教育的、见识广博的精英比大众更清楚地知道政府的行为”，“精英们的意见比大众的意见对公共政策更有决定作用”。^[31]虽然我们也不否认普通公众比起社会精英无论对政策问题理解的深度和广度还是对政策建议的科学性上都处于更易被忽视的地位，但是必须明确的是:第一，普通公众对政府的政策动议所提的建议并不是可以忽略的，他们并非不能提出任何有价值的建议，他们即使站在个人或群体利益立场上提出的建议，往往也蕴含着丰富的智慧，对于政策动议的完善是必不可少的。第二，“受过良好教育、见识广博的精英”只要没有进入政策决策系统(如关注政策制定过程的知识分子)，就属于政府系统之外的公众，他们的意见同样属于公众的声音，集中了他们丰富智慧的意见和建议对于完善政府动议，必然能够提供“民智”上的支持。

以中国医疗体制改革政策为例:2005年5月，国务院发展研究中心社会部专家递交的一份认为医疗改革“基本不成功”的报告一出，立刻引发了全国范围内的关于医疗改革的讨论。“医疗改革的方案卫生部曾经设计了几套，但一拿出来就会遭到各方质疑。”2006年9月，有关11个部委组成的医疗改革体制协调小组已经成立、医改小组比较青睐政府承担公共卫生及全民基本医疗的“英国模式”等新闻频频见诸报端，公众就不同消息广泛发表言论，《中国青年报》还就医疗改革方案进行在线调查，结果显示，79.7%的人对医疗改革新方案充满期待。^[32]针对各种沸沸扬扬的消息，卫生部一位参与医疗改革方案起草、同时也是新成立的医疗改革体制协调小组成员的知情人士说:“我们最近抛出一些想法，想看看各界的反应。”^[33]这就是说政府部门就是想通过媒体发布非正式消息，试探公众的反应。对于公众的参与热情，卫生部新闻发言人称，中国的医改走什么样的道路，本应尊重大多数人的意见，这是避免决策失误的一个重要方面。公众积极建言献策，充分表达自己的意见，这对医改是有建设性的。如果没有公众的参与，即便有良好的愿望，也有可能偏离实际，那样，就会背离“为谁而改”的根本。因此，政府部门应顺乎民意，广泛倾听各方的声音。而在方案出台之前，也应向公众征询意见，以集中全民智慧，获得最佳解决方案。^[34]这里，政府明确指出要集中全民智慧。接着，国家发展和改革委员会(简称“发改委”)在其网站上开辟“我为医药卫生体制改革建言献策”专栏，面向全社会征求医改意见和建议。发改委表示，真诚欢迎社会各界提出意见、建议。发改委将对这些意见、建议及时汇总整理，供有关部门在研究深化医药卫生体制改革中参考。^[35]

大众媒介试探性地公布政府的政策动议，为动员公众参与政策讨论和贡献智慧设置了议程。通过大众媒介搭建的公众意见表达的平台，公众的智慧就可能广泛地传递和影响公共政策的议程。

虽然早在2003年1月就有市民向市长写信，希望政府能通过一定的渠道和方式，向市民征集解决“麻木”问题的方案，但是，武汉市政府取缔“麻木”的政策计划在正式公布之前对公众实行封锁，公众在政策制定期间就根本谈不上对政策方案建言献策，贡献智慧。

3.公共政策的内输入与大众媒介的参与度

在公共政策的内输入机制中，政策问题输入的主体是政府部门，大众媒介对公共政策的参与度取决于政府对待大众媒介的态度。一方面，政府部门可以通过控制信息源决定政策动议是否借助大众媒介予以公布;另一方面，政府部门可以通过对新闻单位发号施令控制媒介对政策过程包括政府动议的报道。虽然大众媒介以报道公众感兴趣的任何信息包括政府的政策动议为己任，但掌握所有政策信息的政府是否愿意向记者透露相关信息，其主动权完全掌握在政府决策者手里。如果政府认为公共政策事关公众利益应该将决策过程的每一步信息都公之于众，以获得民意支持和“民智”支持，那么政府会主动通过大众媒介将政府的政策动议迅速传播于公众。如果政府认为公共政策公之于众不仅在提高其公平性和科学性方面没有多大作用，相反还可能带来一些麻烦，就会尽量对外包括对媒介封锁决策过程的任何信息。此时，大众媒介纵使有参与报道政府政策动议的愿望，作用也是微乎其微。不仅如此，政府还会通过其掌握的对媒介的控制权(目前中国的传媒体制下政府对媒介拥有充分的控制权)，控制媒介报道政府信息的内容范围、时机等。政府可以要求新闻单位报道什么，不报道什么，什么时间可以报道，什么时间不可以报道。作为党和政府喉舌的中国大众媒介严格遵循党和政府的规定，因而在公共政策的内输入机制中，大众媒介对公共政策的参与度取决于政府认识媒介的开明度和对媒介控制的开放度。

武汉市政府取缔“麻木”的政策动议很难说是来自政府系统外还是政府系统内。虽然我们回顾2003年禁止“麻木”在市区运行的历程可以看出，大众媒介的报道、公众的建议、人大代表和政协委员的议案和提案等共同促成了取缔“麻木”的要求进入政策议程，但我们仍然不能由此说它就是来自政府系统外。因为武汉市禁“麻”行动已反复进行过好几次，它已成为历届政府迫切要解决的一道难题，自然也是历届政府提高工作效率的内在需求。因此，可以说它也是一种内输入的结果。2003年初，武汉市第十一届人民代表大会第一次会议批准的《政府工作报告》中，将妥善解决正三轮摩托车问题，明确作为当年政府工作一项必须完成的重要任务。政府既把禁“麻”这项多年未能解决的老大难问题当做当年必须解决的任务，应该说是经过认真考虑，认为可以解决的，而且已经有了可行的初步方案。然而，从当时的武汉地区新闻媒介的报道中几乎看不出政府将采取什么措施解决这一问题。早在2003年2月，武汉市委书记办公会就明确提出了对有证的车辆采取收购等方式、对无证的车辆采取先逼后整的整治方案，甚至对整治所需总资金1亿多元都进行了估算。为什么媒介没有报道这些初步方案呢?武汉市委对此次禁“麻”行动的宣传要求中指出，这次整治“麻木”的行动要做到“内紧外松”，宣传工作要帮忙不添乱，做到令行禁止。要求中指出，此项整治工作政策性强，牵涉面广，社会敏感度高，各新闻单位要切实增强大局意识，严格遵守新闻宣传纪律，要严格保守有关秘密，不得擅自采访和发布消息，要做到一切行动听指挥，有令必行、有禁必止，多请示、多报告，把握宣传报道口径，重要稿件严格送审，出现失误将严肃追究责任。根据这一总体原则，新闻媒介被要求在整治准备阶段即2月20日至3月25日期间都保持沉默。通过查阅这一时段的报纸发现，这期间媒介几乎没有关于取缔“麻木”的只言片语。

当政府以政策内容“社会敏感度高”为由而把即将制定的公共政策当做“秘密”对公众“严格保守”时，即使政策制定者考虑到了公众利益，但它已在政府和公众之间竖起了一道屏障。本是为着全市的发展创造和谐的交通环境，为了顺应百姓的呼声，也为了解决“麻木”车主的生存出路，市政府提出了根除武汉市“麻木”问题的政策方案，但是，因为对群众不理解、抗议而破坏政策环境的担心，政府部门对政策出台前的动议、调研、讨论等信息一律封锁。这种做法看似谨慎，实际上既是对政策目标对象的不信任，也是对政策内容的不自信。如果一项公共政策在酝酿和规划时充分顾及到了各方利益，即使公布后有争议，甚至有剧烈的反响，也可以通过解释、讨论达成共识。经过充分的讨论之后，理性公众的意见会占据绝对优势。在这部分公众的带动和解释下，其他的公众也会慢慢理解政策，进而成为政策的支持者。