武汉市取缔“麻木”的政策转化过程分析

一、武汉市取缔“麻木”的政策转化过程分析

“麻木”问题进入武汉市政府的政策议程之后，即开始了取缔“麻木”的政策制定过程。在整个由政策要求和支持转化为具体政策的过程中，由于新闻主管部门要求新闻单位保持沉默，因而大众媒介基本处于无为的状态。

1.政府制定政策依法而有情，大众媒介被集体“禁声”

当武汉市委书记陈训秋在市委十届三次全会上明确提出了有计划地解决“麻木”问题的工作要求、市长李宪生在2003年初的《政府工作报告》中明确提出将妥善解决正三轮摩托车问题作为当年政府工作一项必须完成的重要任务，政府部门便已开始着手取缔“麻木”的政策制定准备。

如同每一次取缔“麻木”的政策出台时政府内部都有不同的声音，这一次取缔“麻木”的政策并非自始至终一帆风顺。其间也进行过多次讨论、修正、补充和完善，其过程内容是十分丰富的。每一次讨论、修正、补充和完善都是政策转化过程的重要环节，也是政策信息的重要组成部分，然而，翻阅这期间的各大报纸，我们无法获知这些具体的决策过程信息。按照武汉市委的统一部署，在整治“麻木”的整个政策准备阶段，新闻媒体必须保持沉默。市委宣传部按照整治指挥部的要求，选择合适的时机组织新闻通气会，由有关部门向中央及省市新闻单位通报情况。

武汉市第十一届人代会第一次会议批准的《政府工作报告》把妥善解决正三轮摩托车问题作为当年必须完成的一项政府工作。“两会”刚结束，市政府即召集有关部门并邀请法学专家进行专题研究。此次会议讨论的主题是取缔“麻木”的政策的合法性问题。经过讨论达成共识:从修改法规着手解决“麻木”问题而不能仅仅靠政府发文禁止“麻木”营运，只有有法可依才能走出原来“治了又治”的怪圈。因为此前的1998年市人大委员会颁布实施的《武汉市城市道路交通管理若干规定》并未禁止有证“麻木”营运。

2月9日，市政府听取市法制办、市公安局关于《武汉市城市道路交通管理若干规定修正案(草案)》有关情况的汇报，并原则同意修正案。市政府迅速着手使其进入法制化的程序。2月13日，市人大主任会第一次听取了市政府关于修改《武汉市城市道路交通管理若干规定》的汇报。市人大主任会对规定的修改表示肯定，但提出在修改法规的同时，应该同步制定出有关政策，以解决“麻木”车主的再就业出路问题。武汉市有证的“麻木”近1.8万辆，无证的“麻木”还有相当多的数量。踩“麻木”曾作为就业的一条渠道，一辆“麻木”养活一家人。有人担心取缔无证“麻木”、禁止有证“麻木”营运将带来很多不安定的因素。因此，在武汉市人大主任会上，讨论的焦点集中在如何为“麻木”车主解决出路的问题上。这是制定一项政策必须考虑和制定的配套政策。几位人大副主任提出，修改法规是很必要的，但在“堵”的同时还应周密地考虑“疏”。“麻木”车主主要是一些年龄偏大、文化素质偏低的企业下岗者、残疾人及其他就业能力低的人员，离开“麻木”之后他们还能做些什么，政府必须考虑。另一个集中的焦点是取缔“麻木”后如何为市民出行提供方便。尽管“麻木”在制造交通事故、污染环境等方面遭遇各界口诛笔伐，但它也的确为市民出行提供了很多方便。取缔“麻木”后，习惯了坐“麻木”的市民的需求如何满足，也是政府必须同时考虑的问题。

显然，武汉市政府对取缔“麻木”的政策细化配套方案还未确定。市人大主任会认为在这种情况下仓促将修正案草案提交常委会审议是不合适的，也难有说服力，所以建议政府深入调研拿出细化的配套政策方案。

2月22日，市委书记办公会专题研究并同意妥善解决“麻木”问题，同时要求在学习上海等外地经验的基础上，结合武汉本地的实际，拟订法规和措施，做到依法管理，有情操作，并做好相关准备工作。这次会议上，市政府明确提出了用“赎买”的办法以高于“麻木”车主购入价回收有证“麻木”，不让车主经济上受损失。

2月27日，武汉市政府组织有关部门赴上海和南昌，学习考察两市解决正三轮摩托车和规范残疾人专用车的做法和经验。与此同时，在拟订相关配套政策的过程中，有关部门也吸取了历年来人大代表、政协委员的建议意见中有参考价值的具体意见，如收购有证“麻木”、完善公交线路、政府提供岗位等。

法规尚未获得通过，但市政府已组成专班，制订并完善具体的实施方案和相关的配套措施。市政府有关部门深入进行调查摸底，摸清车辆类别及车主的家庭构成、收入等详细情况，做到一车一表，并进行归类分析。

为了给“麻木”车主交车后能有挑选自己较满意的工作岗位的余地，市政府决定按1比1.5为其提供岗位。为解决市民出行问题，市政府决定实施公交线网优化，尽可能填补公交空白。市政府吸收一些人大代表的建议，将出租车的“起步价”降至3元，让那些习惯了坐“麻木”的乘客习惯坐“的士”。

3月14日，市人大主任会第二次听取汇报。为了尽快促使法规出台，市人大常委会在三月份增加了一次常委会，专题审议法规修改问题。市政府细致完善的解决方案令人大常委们感到满意。法规修改获得通过后，随后省人大常委会也批准了修正案。

在整个取缔“麻木”的政策制定过程中，武汉地区的媒体一直保持着沉默的态度。以上这些政策反复修改和完善的全过程，是在有证“麻木”交车已近尾声、媒体在总结成功的经验时回顾的。^[2]

其实，一项政策的制定过程，无论是顺利还是费尽周折，无论从新闻价值还是从宣传价值来说，都是极具报道价值的。从新闻价值来看，取缔“麻木”是一项关系到武汉市数百万市民利益的重大政策，其重要性、显著性，不言而喻。随着公民政治素质的提高、参与意识的增强，人们对政策制定过程的关注需求也越来越强，人们不仅需要知晓出台后的政策规定是什么，可能会给自己的生活带来哪些影响，也需要了解这些政策出台的前后过程。过程不只是一种形式，过程更重要的是一种程序，程序本身也是内容。程序如何，直接关系到内容如何，也关系到内容在多大范围、多大程度上得到了认可。对这些信息的了解，直接影响着人们对政策内容的认识和理解，而理解是自觉执行的前提。从宣传价值来看，武汉市取缔“麻木”的政策制定过程是依法行政和有情操作理念的充分体现。完整地报道这一政策的制定过程，对于公众而言，可以充分了解政府在出台这项政策之前做了大量的调查研究、讨论、修改、完善政策的工作，了解市政府使用柔情手段、采取“赎买政策”、实现“刚性目标”的现代政府行政思路，从中也可以看出政府行政的平等意识，了解市政府将政府规章上升为法规的法治意识和严谨作风。对于这些内容的报道无疑可以大大增强政策的亲和力和感染力，从而增强政策对象进行换位理解和执行政策的自觉性。

由于我国各级政府尚未习惯于让公众看到政策制定过程尤其是看到其间可能出现争论或反复修改甚至被否定，因而一开始就将政府制定过程完全封闭起来，通过打招呼的方式宣布禁止报道政策制定过程的新闻纪律。因为受纪律约束，从政府部门讨论取缔“麻木”的政策开始(即整治准备阶段)直至包括法规在内的政策公布，这期间大众媒介都保持了一致的沉默。

2.大众媒介“失声”的同时也失去了搭建公共舆论平台的时机

政策制定阶段，决策者听取来自各个方面的不同意见是一种必需。这是整个决策系统中信息咨询系统发挥作用的重要体现。决策中的咨询并非仅限于向专家咨询，也包括倾听来自民间的不同声音。作为政策的目标对象，普通公众对于政策问题的感受最直接，政策诉求的表达最迫切、最真实。大众媒介此时就应为公众表达意见搭建广阔的舆论平台。然而，由于在这一阶段大众媒介被新闻主管部门要求对取缔“麻木”的政策保持沉默，因而凡是与取缔“麻木”的政策相关的内容在这一阶段都不被允许报道。这就意味着来自各个方面的声音失去了公开表达的平台。

2003年1月，民盟武汉市委委员杨云彦写信给市委书记陈训秋，提出运用价格手段调控交通市场的建议。他提出将出租车的“起步价”降为3元，用市场这只“看不见的手”，通过价格机制将“麻木”逐步挤出武汉市的主要街道路段;同时要进一步调配公交运力，延长和调整公交线路，进一步为市民出行提供方便等。

同月，一位署名“吾言”的市民来信寄到了武汉市信访办，后交至胡绪鹍副市长。信中提出三条建议:必须在解决“麻木”问题的同时解决踩“麻木”人的生活出路;降低出租车起步价;政府通过一定的渠道和方式向市民征集解决“麻木”问题的方案等。

虽然这些建议中有许多成了后来取缔“麻木”的政策本身及配套政策内容，但当它们被提出时并未成为大众媒介报道的内容。如果这些建设性的意见能够通过大众媒介报道出来，很可能成为一种示范，引导更多的有识之士建言献策。然而，大众媒介的“失声”无疑也丧失了搭建公共意见平台的功能，一些有益于政府解决难题的建言也失去了表达的平台。

这些意见中也存在对政策的不同意见。比如有一个“麻木”车主对取缔“麻木”的政策表达了自己的不满情绪。4月14日，署名为“武汉市部分肢残人员”向政府发出了“致武汉市人民政府的一封信”;5月20日，署名为“再一次受到伤害的残疾人”发出了“致全市广大市民的一封公开信”。两封信表达了共同的意见:这些残疾车主把“原来的代步工具变成了自食其力、成家立业的‘资本’”，自从有了“麻木”之后，他们不再成为家庭和社会的包袱，第一次感到自己是一个对社会有用的人，因为“麻木”，他们获得了别人的尊重，也获得爱情，组建了家庭，是“麻木”让他们获得了新生。

正常的政策过程和公众建议都未能公开报道，这些针对政策的不满情绪自然未能获得通过大众媒介公开传播的机会，它注定只能成为历史的档案。而这些建议和意见原本都是正常的政策过程不可缺少的内容。

3.信息传递不及时导致“麻木”车主聚众上访或滋事

四五月间，由于信息传递不及时，武汉发生了几起部分“麻木”车主聚众上访或滋事事件，后经有关部门做工作，事态才不致扩大。在这种背景下，市委、市政府作出重要指示，要求各级政府部门深入家庭，细致宣传政策，要动员、组织和发动全社会各方面的力量，调动一切积极因素，做好稳定工作，形成强大的社会和宣传舆论氛围。市委要求各部门高度重视可能出现的聚众上访事情发生，不可掉以轻心，要缜密调查，摸清情况，在调查清楚的基础上做好思想工作，化解矛盾。

分析这些事件发生的原因，我们不难发现，在政策制定的过程中，政府与群众之间缺乏有效的信息沟通。一方面，政府制定政策的过程信息对公众是封锁的。公众既无法知晓政府此次制定“禁麻”政策上升为法规的严肃性，以为可以像以往“禁麻”政策一样可以讨价还价，又无法知晓政府在制定政策的过程中充分细致地考虑“麻木”车主的利益，不仅对现有“麻木”实行高价赎买政策，还制定了相应的就业安置等配套政策。信息不畅就为传言提供了充足的空间。传言的蛊惑性在信息继续封闭的环境中使其具有更强的张力，很快弥漫开来，成为聚众示威的媒介。直到5月20日通过大众媒介公布了湖北省、武汉市人大常委会审议批准的《武汉市城市道路交通管理若干规定》时，市解决正三轮摩托车问题领导小组致信有证正三轮摩托车车主和有证残疾人正三轮摩托车车主，才对此次取缔“麻木”的政策作详细介绍。正是通过大众媒介对这封信的公开发布，才打消了“麻木”车主的疑虑。另一方面，政策目标对象的意见缺乏畅通的表达渠道，囿于认识问题的立场，他们担心取缔“麻木”之后自己将失掉赖于生存的手段，认为政府制定政策从来都不倾听他们的心声，从来都不顾及他们的利益，因而固执地与可能危及自己利益的政策相对抗。

当然，我们从各大媒介也可以看到市民和专家对政府取缔“麻木”的态度和建议。如《武汉晚报》2003年5月22日刊登了12名记者在街头对百名市民的随机调查，其结果90%的人认为“麻木”不安全;58%的人认为“麻木”穿行于闹市，影响了城市市容，噪声污染也很大;92%的人表示全力支持政府禁行“麻木”，6%的人表示在禁行“麻木”的同时若能解决好市民出行的问题，也支持政府的行动。^[3]5月25日则请环境和法学专家从城市交通工具必须适应时代进步的要求、必须有利于改善人类生存的环境等视角谈“麻木”退出城市舞台的必然性。^[4]应该说，无论普通市民还是专家，他们通过媒介表达观点，都是一种民意表达，都会对政策目标对象认识和理解政策产生影响，形成压力。但是，这些民意表达的时机并非在政策制定过程中而是在政策宣布之后。时机不同，传播效果大相径庭。直到取缔“麻木”的政策公布之后，还有市民通过媒介建议在取缔“麻木”的同时降低出租车起步价，而这些内容正是配套政策早已制定了的。

早在2003年2月底的时候，武汉市政府就开始了解决“三车”的相关准备工作，包括外地考察、前期的摸底工作和方案的初步规划等。而有些人当年3月还在买“麻木”，花了近万元办所有证照。从前文提及的雄楚楼社区车主黄群香3月份还在为“麻木”办证这一事实看，至少在此之前武汉市政府没有出台停办“麻木”牌、证的规定，也没有向社会透露将要彻底“禁麻”的规划。如果在决定取缔“麻木”、规划相应政策之初就向社会公布政府的这一决定，让现有车主有时间筹划未来职业，避免其他市民因不知情盲目投资购买“麻木”造成新的损失，就可减少车主与政府的对立情绪。

客观地讲，武汉市政府制定取缔“麻木”的政策从广泛听取专家意见先立法后决策，到以高价赎买的办法回收“麻木”和安置车主就业的有情操作方案，都充分体现了现代决策的理念。但是，由于政府不愿将政策制定过程公之于众，未及时将政策依据向公众解释，失去了赢得公众理解的绝好机会。政策制定过程信息的封锁，使公众失去了表达意见、影响决策的机会，也为传言的蔓延提供了机会。武汉市解决正三轮摩托车领导小组的一位负责人称，从中央到地方的政策制定过程，很少能完全公开。正是这种普遍存在的封锁决策过程的做法，使得武汉市制定此项政策的过程禁止媒介予以报道成了一种“常态”，并未对此政策的执行产生太大的影响。