程序正义遭遇决策“黑箱”

三、程序正义遭遇决策“黑箱”

根据程序正义的信息公开原则，公共政策制定过程的每一个步骤都与公众切身利益密切相关，因而都应成为公开的内容，大众媒介也应大力加强这方面的内容报道。然而，由于作为决策部门的政府对政策制定过程实行封锁，致使程序正义的追求遭遇决策“黑箱”。“黑箱”是一个信息学的概念，指的是内部结构不能直接观察的系统，要了解其内部结构，只能向它输入信息，再根据它的输出信息来推断。对于公共政策的制定过程而言，所谓的“黑箱”主要是指公共政策的制定是少数人“秘密”商议的结果，在政策方案正式公布之前，整个决策过程对于公众而言是一个无法弄清的神秘系统。

1.权力的隐蔽运行与决策“黑箱”的普遍性

除了应对临时性的突发事件而出台的决定，一般来说，一项公共政策的制定都不可能是突发的，都有一个较长时间的酝酿、争论和拍板的过程。“在最直接的政策制定者热火朝天地忙于政策制定过程之前，有关政策制定主要内容的日程表就早已经设定了，政策变革的大局方向也早就决定了。而且，大众传媒也早就做好了舆论造势，使公众和他们的代表对政策变革有充分的思想准备。”^[26]也就是说，政府决定就某个政策问题制定政策时就应向公众公布，以便他们能对即将制定(或调整)的新政策有充分的准备。毕竟，一项公共政策对个人的生活和工作影响是较大的，影响时间也会是较长的，因此与某项公共政策相关的人们得知政府将对现行政策进行调整或制定新政策时，会调整自己的生活决策，会决定参与公共政策制定的态度和方式。然而，由于权力运行的隐蔽特性，作为决策部门的政府常常从决定制定一项公共政策之初就对公众封锁消息，意味着决策“黑箱”从一开始就形成了。

隐蔽运行是权力的一个普遍特征。在专制社会，权力作为掌权者的私人工具，隐蔽运行是其本来含义。在民主社会，虽然权力是人民手中的公共资源，只是因为管理的需要而被委托给政府管理者手中，其使用和运行过程理应向其所有者公开，但是，由于权力意味着资源的占有，一旦它集中于少数人手中，就会以种种理由拒绝公开其运行过程。虽然各国的具体情况有所差别，但关于权力运行过程的公开化一直是政治改革努力的方向。从世界各国普遍存在的权力腐败的现实来看，尽管各国都力求建立完善的权力监督体制，但权力的隐蔽运行仍是一个普遍存在的痼疾。

公共政策的制定过程是权力运行的一项重要内容。权力隐蔽运行的普遍性决定了决策“黑箱”存在的普遍性。有时，政府部门对即将就某一社会问题制定政策的决定并未向公众保密，但一旦进入政策制定的具体环节，便将政策制定的过程全部封闭，公众既无从知晓政策制定过程中到底经历了哪些程序、每个程序是否规范、期间到底发生了哪些事情，更无从获得对政策及其程序发表意见、建议以实现决策参与权的机会。只有等公共政策制定过程完成、政策结果得以公布之后，公众才有机会了解政策内容。如果政府部门通过大众媒介回顾了决策程序，公众才可能了解政策过程。即使如此，政府提供给媒体的政策程序往往是经过过滤了的，公众是无法了解政策制定全过程的原态图景的。如果政府部门不向媒介提供政策过程信息，公众就根本无从得知政策制定程序的相关信息。如此看来，在公共政策结果公布之后，无论政府是否向媒介提供政策制定过程，对于公众而言，都是借助政府系统输出的信息作出的推断。因此，决策过程对于公众仍是不明就里的“黑箱”。

2.决策“黑箱”与政策制定的程序正义本意相悖

政策制定的程序正义本身就包含着所有与政策制定相关的信息都必须公开。这种公开不仅是满足公众充分知晓政策信息、有效参与政策制定的权利，也是实现公众有效监督政策制定过程、实现决策科学化的保证。当政策过程的决策阶段进入“黑箱”，本身就与政策制定的程序正义相冲突。即使未公开的决策过程包含了政府部门体察民情、以人为本、政策法律化等丰富内容，或者说决策中的其他程序都是规范的，但因其未遵循决策过程全程公开的程序正义规则，仍与程序正义的总则相背离。更何况，没有决策过程的全程公开，就没有公众的决策参与，也就根本谈不上程序正义。

决策“黑箱”使所有关于政策制定的程序对公众封闭起来，其间到底发生了些什么事情、经过了哪些具体环节、有哪些不同的意见参与讨论、参与决策者各持何种观点、最终确定的政策方案是一致通过还是多数人意见抑或是最高领导人意见等问题，都在决策“黑箱”里封存而与公众隔绝，而它们又是规范的决策程序中必不可少的内容。因为公众无从知晓决策过程，政策公布后公众有理由对政策的程序正义表示疑问。

首先，决策“黑箱”使公众有理由怀疑一项公共政策的制定程序不规范。因为面对决策“黑箱”，公众无法知晓决策程序是否规范，对其中可能存在的问题便有了想象的空间。按照科学的决策程序，政策问题一旦进入决策议程，决策部门就会就政策方案进行广泛咨询，包括调研、召开专家座谈会、向社会广泛征集意见和建议;在此基础上，提出多套政策备选方案，这是科学决策的重要前提;接下来要对备选政策方案进行评估，即进行讨论和比较;最后从多套方案中选择出最优方案(即使选中的最优方案也可能还需要补充和完善)，若有必要，还将经过政策法律化过程，然后予以公布。这是一般的公共政策制定都应遵循的程序。在每一程序中，又有许多重要的环节值得关注，如进行政策讨论的方案是多个备选还是唯一一个、政策讨论中哪种意见占上风、最后确定的政策方案是遵循什么原则选出的等。这些程序和环节都直接影响着公共政策的公正性、科学性。由于决策“黑箱”，一项公共政策的制定到底经过了什么程序和环节无法看到，因为政府不允许这些程序进入大众媒介的报道范围，公众就有理由怀疑其间存在不敢曝光的程序不规范问题。

其次，决策“黑箱”使公众有理由怀疑政府部门有意制造“责任大锅饭”。公开公共政策制定的程序实际上也是一种公开决策者责任的程序。决策群体中的每一个成员，对最终的政策都是负有责任的。每一位参与决策的人，无论对政策方案持赞成意见还是持反对意见，都应当记录在案，以做到有案可查。如果实践证明某项公共政策是错误的，那么当初在决策阶段那些对此项政策投赞成票的人是有责任的。“决策是考核决策者的硬件，也是监督决策者的证据”^[27]，决策者对待每一项公共政策的态度构成公众在投票选举时对他们进行取舍的重要依据。如果一个决策者不是站在公众利益的立场上选择公众政策，而是成为某个利益集团的代言人，那么他就可能因违背民意而受到惩罚。“惩罚的威胁往往比实际的惩罚更有效”，惩罚的威胁常常提醒决策者要代表公众的利益制定政策，诚惶诚恐地执政为民。然而，当决策的过程陷入“黑箱”，公众无从知晓决策者们各持何种意见，决策责任就无从落实。因为在集体决策的名义下，所有参与决策的人都实行正确的决策荣誉共沾或错误的决策责任共担，而所谓的责任共担往往意味着“责任大锅饭”，实则是谁都不承担责任。

再次，决策“黑箱”使公众有理由怀疑他们对公共政策的参与权被剥夺了。参与的前提是知晓。连公共政策的制定过程中有没有多套备选方案、有哪几套备选方案等相关信息都毫不知情，公众何以向决策部门就公共政策提出意见和建议?连公共政策的决策者是谁、他们分别持何种观点、最终的政策方案如何选择等信息都毫不知情，公众何以对政策制定过程进行批评和监督?既不能提出意见和建议，又不能进行批评和监督，公众的参与权就只能是一句空话。而缺少公众参与的公共政策制定过程，无论从哪个角度来看，都与程序正义相去甚远。

由此看来，决策“黑箱”背离了公共政策制定的程序正义，即使其间的部分程序是规范的，仍改变不了其饱受质疑的命运。只有打开决策“黑箱”，让决策的所有过程都暴露于公众视线前，其间的决策程序是否规范才一目了然。

3.决策“黑箱”会不会被打开?

打开决策“黑箱”是实现公共政策制定的程序正义的前提。随着政治体制改革的推进，公共政策的制定过程将越来越多地展现于公众面前，决策“黑箱”被打开必将成为一种必然。

首先，公众关注和参与公共政策过程的强烈愿望是打开决策“黑箱”的外在压力。公众参与政策过程的愿望强弱与一个国家的政治文化密切相关。美国政治学家阿尔蒙德和维伯根据人们对政治系统和自身的态度，把政治文化分为村民政治文化、臣民政治文化和参与者政治文化。^[28]村民政治文化是一种地域型政治文化，它以缺乏公民权为特色，人民以其所属的地域而非全国为认同目标，例如非洲的部落社会。臣民政治文化是一种依附型政治文化，身处其中的人们较为被动，认为自己对政府的影响力非常有限。参与者政治文化则是民主政治发展所依托的公民文化，身处其中的人们对于政治很关心，并且认为大众参与政治事务既可期待又有效用。这些不同的政治文化与不同的政治结构相伴存在的，“一种村民文化、臣民文化或参与者文化，可能与它们各自相应的传统政治结构、中央集权制结构和民主政治结构非常协调”^[29]。当中国的民主政治结构逐步建立，也逐渐培养了公众的公民文化。基于这种文化观念的主导，人们相信自己应该能够获得必要的政治知识和信息，并利用各种机会参与政治事务。当然，由于政治社会化程序的不完善，或个人智力、受教育机会等方面的限制，实际上任何国家的公民文化都是混合型的政治文化，但其中必有一种文化占主导地位。在公民文化占主导地位的现实环境下，公众表达利益诉求的愿望越来越强烈，因而迫切地要求参与公共政策制定的全过程，打开决策“黑箱”的呼声也日益高涨。近年来，我国各级政府制定的公共政策，往往都会引起各种不同意见的激烈争论，除了关于政策条款的合理性争论外，争论的焦点常常直指政策制定的程序缘何不能公开、不敢接受公众的监督。公众意见的压力构成了政府部门打开决策“黑箱”的外在条件。

其次，政府部门普遍推行的政务公开是打开决策“黑箱”的内在驱动和良好契机。如果说迫于公众的压力而公开决策过程信息是一种被动公开，那么把信息公开当做建设服务型政府、提高执政党执政能力的重要举措，就是一种主动公开。政府存在的意义在于为社会大众提供和分配包括安全、秩序、教育、公共卫生、社会福利、平等、自由等在内的各种价值。随着建设服务型政府的观念日渐形成，政府与公众的关系被重新理清:受公共权力所有者——公众委托对公共事务进行管理的政府，其所做的一切都应让委托者知晓，不然，委托者对受托者所作所为何以放心，这就是我们常说的“主仆关系”。以往政府所做的事情大多对公众保密的做法与这种主仆关系是不相容的。基于此，我国正在制定的《政府信息公开条例》提出了“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，即“公开假定”原则。不仅如此，对于政府来说，信息公开也有助于公众对政府及其工作人员进行有效监督，以利于提高政府服务公共事务的能力。正是在这种背景下，各级政府普遍推行了政务公开制度，提出公开权力运行过程，公开政策决策过程。到2006年9月底，全国31个省(区、市)和36个国务院部门都制定了政务公开规定，其中11个省(市)制定了政府信息公开的地方性法规，成为开展政务公开的重要依据。^[30]打开决策“黑箱”，公开决策过程，是政府信息公开的重要内容。

武汉市取缔“麻木”的政策制定过程对于公众来说就是一个无法知晓的“黑箱”。它的存在充分说明，在现实条件下，人们虽有参与公共政策制定的强烈愿望，但能否实现参与的权利，有赖于政府的开明态度。如果政府不愿主动公开决策过程，不愿邀请公众参与决策过程，人们仍能接受这种个人权利被忽视的现实，或者说除了表示出无奈，别无选择。当然，随着民主政治的迅速推进，公民参与决策的环境也逐渐改观。不仅政策动议通过媒介向公众公布渐成常态，通过媒介征求公众意见、公开听证等民主决策过程也越来越普遍。可以设想，如果武汉市取缔“麻木”的政策往后推迟几年，决策“黑箱”必然会被打开，至少会被部分打开。

谁承担打开决策“黑箱”的重任?大众媒介参与公共政策制定过程即政策转化过程就打开了决策“黑箱”。