传媒体制改革“两分开”的路径选择

传媒体制改革“两分开”的路径选择^[1]

冉华　王润珏

【摘要】“两分开”是我国文化体制改革的重大制度安排，传媒体制改革被置于这一制度安排的总体框架之中。“事业与企业两分开”的制度设计是对我国原有传媒体制改革思路的承袭和发展。实践层面，随着出版发行领域和非时政类报刊体制改革的顺利推进，传媒集团体制层面的“两分开”成为目前文化体制改革的最大难点。“两分开”的实现路径应是层级的、渐进的，最终应在对公益性传媒与经营性传媒进行分类的基础上，形成由国家传媒、公共性传媒和商业传媒组成的合理媒介结构。

【关键词】文化体制改革　传媒体制改革　“两分开”

“两分开”是我国文化体制改革的重大制度安排，传媒体制改革被置于这一制度安排的总体框架之中。然而，传媒作为文化产业特殊部类的特异性，却使得传媒“两分开”的体制改革遭遇多重困境。一方面，传媒迫切需要通过体制改革获得更大的发展空间，但现行混合体制下实现“两分开”比较困难;另一方面政府对可能发生的媒介控制力削弱充满忧虑。因此，需要检讨的是，什么是文化体制改革“两分开”制度设计的核心内涵?什么是符合中国传媒发展现状的“两分开”路径?

1　文化体制改革“两分开”制度设计的基本框架

中国的改革始于1978年。其后数十年中，经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革层递铺开，国企、医疗、金融、教育、文化等诸多领域均被纳入中国社会整体性结构变迁的设计框架。“改革”同样也成为贯穿1978年至今中国传媒发展历程的重要议题之一。

中国传媒现行的体制与结构源于中国传媒的特殊属性。体制改革之前，政治属性是中国传媒的唯一属性;“意识形态的宣传工具”、“党和人民的耳目喉舌”是传媒在中国社会结构中的基本定位;党和政府行使着对传媒的绝对领导权。从单一宣传功能到多元功能的彰显，从完全政治属性到多重属性的认可，1978年至今，中国传媒体制改革历经20多年的艰难探索。

文化体制改革始于2003年。2003年6月，全国文化体制改革试点工作会议在北京召开。会上首次将“文化产业”和“文化事业”作为两个概念区分开来，确认两者共同构成文化建设的重要组成部分，从而实现了文化产业理论的重大突破。会上还确立了第一批文化体制改革的试点地区和单位:北京、上海、广东、浙江等九个省市为综合性试点地区，35家新闻出版、公益性文化事业、文艺创作演出、文化企业单位具体承担试点任务，其中新闻出版系统21家(8家新闻单位、7家出版社、6家发行单位)，占总数的2/3。由此可见，新闻出版领域的体制改革是此次文化体制改革的“主体”，传媒体制改革已作为重心被纳入文化体制改革的总体框架进行设计。2003年12月，国务院办公厅出台《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定》、《关于文化体制改革试点中经营性质文化事业转制为企业的规定》。以此为标志，文化体制改革正式启动，以文化体制改革为背景的第三次中国传媒体制改革序幕拉开。

根据改革设计，21家新闻出版试点单位分别从不同层面进行改革尝试:7家出版集团(出版社)和经营性的2家报社(《计算机报》、《中国证券报》)以体制改革、机制创新为主，进行从事业体制向企业体制转变的试点;6家发行集团作为已经和正在转制的企业，主要以建立现代企业制度、培育新型市场竞争主体为目标，进行股份制改造，加快现代物流、连锁经营系统建设的试点(即改制);4家党报报业集团和2家综合类报社，主要以机制创新、增强活力为主，进行事业、企业两分开的试点(即“两分开”)。

此次改革强调，以“政企分开、企事分开、产权明晰、责任明确”为原则进行体制创新尝试。国家新闻总署和国务院办公厅相继发出了《关于印发〈新闻出版改革试点工作实施方案〉的通知》、《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定(试行)》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定(试行)》等文件，并出台了一系列促进以“事业与企业两分开”为核心的文化体制改革的政策与措施。2003年中共中央政治局常委李长春发表讲话时强调，要以创新体制、转换体制、面向市场、增强活力为重点，抓好经营性文化产业的改革和发展，推动我国文化事业和文化产业走上良性循环、健康发展的轨道。

从改革思路来看，文化体制改革“事业与企业两分开”制度设计是对我国原有传媒体制改革思路的承袭和发展。

20世纪80年代，“事业型单位、企业化管理”的传媒运作方式的提出与实施是我国现代传媒发展史上第一次意义重大的体制突破，它促使传媒广告业务迅速复苏并高速发展，传媒自办发行和多元化经营尝试出现。同时，此次改革也使“事业”、“企业”两种属性在传媒内部混生，混合体制初现。20世纪90年代，随着传媒经济属性的凸显，“采编与经营两分开”成为传媒改革实践探索的核心，它促使传媒企业的经营理念、运作机制发生了重大转变。全国范围内传媒集团的组建和经营性资产剥离上市是这一时期传媒领域最引人注目的动作。

当前，中国传媒发展的现实对文化体制改革制度设计提出的要求是:一方面，对中国传媒的制度设计基于社会转型这一特定历史背景和中国社会特定的结构方式之中进行，是通过理论与实践的反复试错来探索符合中国传媒发展规律的制度体系，这也就决定了我国的传媒体制改革只能采用渐进的改革路径。因此，文化体制改革的制度设计应保持与现有传媒体制的连续性，力图实现新旧制度的平稳过度和对接，尽可能地降低改革风险和改革成本。

另一方面，随着传媒产业化的不断深入，体制弊端日益凸显。体制内利益分配矛盾、体制外资源配置低效、普遍存在的“寻租”和“搭便车”现象使得现行“混合体制”的负外部性不断扩大。长期以来，无市场主体的商业化发展已使传媒、政府和社会资本都深陷体制之困，传媒在事业与企业、政府与市场之间进退维谷，其现状是既有传媒体制内的政策微调已很难激发传媒更大的潜力;同时，能否促使传媒产业迅速成长并具备抵御外资入侵能力已成为关乎国家文化安全的重要命题，深层改革成为必需。

我们认为，“文化产业”和“文化事业”两个概念的提出是一种理论突破的实现;从宣传与经营“两分开”到“企业与事业两分开”，再到公益性事业与经营性产业“两分开”，文化体制改革的“两分开”制度设计框架逐渐清晰。而“公益性事业”和“经营性产业”这一传媒类型的划分，使得从本质上实现对传媒的“混合”体制的突破和单纯属性传媒的建立成为可能。这一基本框架的确立为我国文化产业结构调整提供了改革的方向，也为传媒体制改革提供了路径探索的空间。

文化体制改革的提出与实施第一次从体制设计的高度审视传媒的制度现状，思考传媒的制度安排;“两分开”的改革思路，第一次真正触及传媒体制的实质，直指“产权”这一制度核心。文化体制改革为中国传媒提供了一次实现根本性制度创新和制度更替的机会，“两分开”的改革思路符合传媒的现实与需求。

2　传媒体制改革“两分开”的现实状况

传媒体制“两分开”在具体的实践过程中是以“四不变”为基本原则而展开的，即在任何情况下党和人民“喉舌”的性质不变、党管媒体不变、党管干部不变、正确的舆论导向不变。这是“两分开”在不同层面以不同形式展开的前提与核心。

出版发行领域，由政府主导的以产权明晰为目标、产权结构改革为内容的改革已经显示出强制性制度变迁的优势。政府凭借其合法的强制力，以最短的时间、最快的速度推进并完成了我国出版业的体制改革，大大降低了变迁的时间与成本。至2008年，出版单位的运作体制和机制都发生了根本性变化:23个出版集团已经或正在变成企业集团公司，100多家出版社改制到位，29个省、自治区、直辖市的新华书店系统完成了转企改制，有的已经完成了股份制改造。出版物全国连锁经营企业已达29家，23个省级新华书店实现了省内或跨省连锁经营;全国建成10万平方米以上图书物流中心5个，年赢利水平千万元以上的10个;全国性民营连锁经营企业8家，民营发行网点达10万个，中外合资、合作或外商投资书报刊发行企业40家;一批网络发行企业快速成长;^[2]辽宁出版集团作为首家整体上市的出版传媒企业成功实现上市融资。根据计划，今后三年将大力推进158家中央在京出版社改革，计划2008年年底完成50家出版社的转企改制;三年内基本完成103家高校出版社的转企改制。

非时政类报刊正在实行逐步推进体制改革。农民日报社、科技日报社、中国社会科学杂志社和民族画报社被列入2006年新闻出版总署第一批事业单位内部机制改革的试点单位;中国计算机报社、机电商报社、中国国家地理杂志社、中国妇女杂志社列入第一批转企试点单位。目前，已有上千种经营性报刊在进行转企改制。

传媒集团方面，目前40多家报业集团正在进行“事业与企业两分开”的改革尝试，大体可归为以下三种模式^[3]:

一是以南方报业传媒集团为代表的“广东模式”。南方报业传媒集团成立管委会，由广东省政府作为出资人，对南方报业传媒集团的管委会实施国有资产授权经营，管委会代表出资人履行出资人职责。南方日报社作为事业法人，实施事业单位企业化运作，负责南方报业传媒集团所有的采编业务、采编人员的管理和非经营资产的运营。南方报业传媒集团公司作为企业法人，负责南方报业传媒集团所有的经营业务、经营人员的管理和经营性资产的运营。

二是以宁波日报报业集团为代表的“浙江模式”。宁波市国资委把国有资产授权给宁波日报报业集团(事业法人)经营，明确宁波市国资委作为委托者和出资人，履行出资人职责，享受出资人权益。宁波日报报业集团负责国有资产的具体经营，保证国有资产的保值增值。再由宁波日报报业集团(事业法人)拿出资金注册成立宁波日报集团公司(企业法人)，负责经营业务。

三是以解放日报报业集团为代表的“上海模式”。解放日报报业集团把其旗下的《申江服务导报》、《人才市场报》、《房地产时报》、《上海学生英文报》、《I时代报》和《晨刊》等传媒公司的全部股权和集团所属的风火龙物流服务公司(发行业务)的全部股权，以及与解放日报报业集团密切合作的中润解放传媒公司(广告业务)部分股权注入新华传媒，实现了借壳上市。解放日报报业集团持有新华传媒23.49%的股份，成为其第一大股东。

广电集团方面，试点单位南京广电集团着力构架“一个主体、两个板块”新体制。“一个主体”是指集团。集团是事业和产业发展中的主体，集团党委会是集团的最高领导与决策机构，享有对所属企事业单位重大事项决策权、资产配置控制权、资产收益分配权、宣传内容终审权和重要干部任免权。集团实行党委会领导下的管委会负责制。集团管委会在集团党委领导下，负责集团的日常行政工作。“两个板块”是指广播电视台事业板块和集团有限责任公司产业板块。南京广播电视台是事业性质的公益性单位，具体负责集团的宣传工作，实行集团党委领导下的台长负责制。南京广电集团有限责任公司是企业性质的经营性单位，具体负责集团的产业经营工作，实行董事会领导下的总经理负责制。^[4]

浙江广电集团作为全国文化体制改革试点单位之一，着力探索深化频道经营体制改革，对频道的宣传部分继续实行频道制，将经营部分(包括频道的广告业务、延伸产业、节目购销、经营推广活动、政策允许的相关栏目制作和运营等)剥离出来推行公司制。具体做法包括:(1)将频道的经营业务与宣传业务分离，组建完全企业性质的具有独立法人资格的频道经营有限公司，由集团绝对控股。集团以电视影视文化频道、广播交通频道和旅游频道为试点，分别组建浙江影视娱乐传媒公司和浙江交通旅游传媒有限公司进行公司化管理。(2)集团对试点频道经营公司实行有偿授权经营。频道经营公司有偿获得频道广告及其关联业务的经营权(公司承担所涉频道的宣传业务成本，公司向集团支付制播技术和设施维护、形式传输、物业配套等公共管理费用以及一定的无形资产使用费)。^[5]

此外，在资本结构方面，广电行业曾出现过政策松动。2004年10月28日，国家广电总局和商务部共同签发了《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》(第44号令)，规定自2004年11月28日起，外资媒体公司可入股国内广播电视节目制作经营企业，持股最多可以达到49%;合资企业可以制作除时政新闻类以外的专题、专栏、综艺、动画片等广播电视节目。然而，2005年7月7日开始实行的《广播影视系统地方外事工作管理规定》明确指出，广播电台、电视台不得向境外机构出租广播电视频道，不得与境外机构合资、合作经营广播电视频道，不得与境外机构合资、合作开办广播电视固定栏目和广播电视直播节目。这一规定的颁布，可以视为广电业体制改革政策回缩的明显信号。

2008年1月，广电总局局长王太华在全国广播影视局长会议上的讲话中强调，广电领域要突出重点，积极稳妥把改革引向深入。电台电视台要按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的要求，突出公益性质，深化内部机制改革，重点做好制播分离改革试点。电影电视剧和影视动画等经营性产业，要按照“创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力”的要求，加快产业发展步伐。^[6]因此，可以预见的是，广电集团的体制改革在今后一段时间内仍将集中在内部机制和制播分离两方面。

由此可见，出版发行领域的体制改革最为彻底和迅速;非时政类媒体的转制和改制也正按部就班地推进;报业集团和广电集团的“两分开”仍局限于体制内，以运作机制层面为主，实行转制的是剥离出来的经营性资产和经营性业务。事实上，采编业务是传媒的核心业务，是传媒集团核心竞争力的来源，是经营业务开展的基础。从长期来看，完全脱离采编业务的经营业务将丧失竞争优势，做大做强难以实现。在媒体的实际操作中，两种业务也并未实现真正意义上的“分开”。“采编与经营业务的剥离”在实际运行中仍然普遍存在着剥而不离、分而不开的情况，而由“剥离”导致的大量关联交易的出现正是“采编与经营两分开”的硬伤。因此，如何实现报业集团和广电集团体制层面的“两分开”是目前文化体制改革的最大难点。

3　传媒体制改革“两分开”的路径选择

党的“十六大”把文化单位划分为两大类:一类是公益性事业，即为社会提供公共事业服务;另一类是经营性产业，即生产文化产品，绝大多数可以通过市场实现它的价值。抓好公益性文化事业的改革和发展，与抓好经营性文化产业的改革和发展同样重要，两手都要硬。与此对应，传媒中的“公益性”部分和“经营性”部分也应该逐步分开，承担不同的功能。

真正的“两分开”应由运作机制层面最终走向体制层面，“两分开”的实现路径也应是层级的、递进的:由采编业务与经营业务的分开，到时政类传媒与非时政类传媒的分开;再到公益性传媒与经营性传媒的分开，以及事业化运作传媒与市场化传媒的分开，从而实现对不同传媒的分层和分类管理。因此，“区别对待、分类指导、循序渐进、逐步推开”是传媒改革由运作机制层面走向核心体制层面的过程中应遵循的原则。

传媒体制改革是一个渐进的过程。在这个过程中，可以逐步实现对专业类媒体、非时政类新闻媒体等非宣传核心领域的媒体从整体上实行集团控制下的整体企业化转制，导入现代企业制度，建立企业法人。对于公益类、时政类等核心传媒，应建立党委领导下的事业法人治理结构。

根据改革设计，在新闻领域，报刊改革将分三步走，国有企事业单位主办的非时政类报刊在第一阶段完成改革，第二阶段是行业协会等社会团体主办的非时政类报刊，第三阶段是部委所办的报刊;力争三年建立新体制的基本框架，重塑市场主体和培育战略投资者;要进一步通过改革创新和企业重组，在中国培育出数家年销售额超过百亿元人民币的大型出版传媒集团公司，在国内外文化市场上真正发挥主导作用。

事实上，传媒体制改革的推进、实现公益性事业与经营性产业的“两分开”并不是传媒体制改革的最终目标，能否实现对符合我国社会现实的合理传媒结构的建构也是检验传媒体制改革成功与否的重要标准。

检讨中国传媒体制变迁，政治与经济的博弈贯穿始终，不同时期的制度安排均是政治与经济相互妥协的产物，或体现为市场取向，或体现为政治取向。在此过程中，公众的力量始终缺位。检视中国传媒的现时态，混合体制下，政治力量借助资本力量继续控制传媒的发展，并进一步加强其控制的合法性;资本力量逐渐成为传媒改革的重要力量，借助政治力量的保护获得丰厚的市场回报。政府、传媒都是现行体制的既得利益者，缺乏改革动力。同时，政府作为不完全理性人，同样具有“经济人”的特征，是一个利益主体，政府并不总是代表公众的利益。即使在我国，政府与公众之间也不可避免地会发生利益的冲突。而在既有的媒介结构中，政府是公众的代表。那么，这也就意味着，中国改革特殊转轨期，公众的立场和利益在传媒结构中的缺失时有发生。

传媒处于公众与政府之间，理应成为公众参与社会政治、公共事务，以及政府与社会公众进行信息沟通的信息平台。公众是政府、传媒、公众三角结构中重要的一极，也应当是传媒发展和传媒制度变迁中的重要力量。2007年，“基本公共服务均等化”这一概念第一次被写入了党的十七大报告，这意味着政府要为不同区域的社会公众提供基本的公共物品和服务，包括教育、卫生、文化、公共基础设施、生态环境、社会保障等。满足公众基本知情权、参与权、监督权的公共性传媒当属其中。

文化体制改革“两分开”的制度安排，基于对传媒意识形态属性与经济属性的关照，在此基础上，可以通过设立公共性传媒来实现传媒的公共性。合理的传媒结构应该由国家传媒、公共性传媒和商业传媒构成。在完成经营性传媒与公益性传媒“两分开”的基础上，进一步从公益性传媒中实现“国家传媒”与“公共传媒”的“两分开”，进而形成以政府、传媒、公众三者利益为取向的国家传媒、商业传媒、公共传媒，使我国传媒的组织结构和利益格局在“两分开”的制度安排下得以进一步完善。

至此，传媒体制改革“两分开”的实现路径已经清晰:(1)宣传与经营两分开。由此实现传媒内部的专业化分工。(2)采编资本与经营资本剥离。由此实现体制内采编业务与经营业务按各自不同规律分开运行。(3)时政类传媒与非时政类传媒两分开。由此实现行业内不同传媒类型的区分，并分别进行事业体制下的制度改革和转企改制。(4)公益性事业与经营性产业“两分开”。由此培育真正意义的传媒市场主体，并实现社会效益与经济效益的兼顾。(5)事业性媒体中国家媒体与公共媒体“两分开”。由此构建国家传媒、公共传媒、商业传媒这一合理媒介结构，兼顾政府、公众和传媒三者利益。

需要强调的是，根据不同类型传媒的性质和功能，差异化资源补偿机制设计是合理传媒结构得以建构的重要保障。国家传媒是由政府强力控制，作为国家管理社会的工具，其资源消耗补偿应由国家承担;商业性传媒则以商业利益为取向，按照市场规律运作，在市场中实现产业的高速发展;公共性传媒是非官方非赢利的传媒机构，主要是向社会公众提供公共信息服务，并作为公众共同使用的信息平台，其资源消耗的补偿主要来源于作为纳税人的社会公众，以及社会建构的社会公共服务体制，以此保障公共性传媒公共服务宗旨的实现。

2008年5月，新闻出版总署署长柳斌杰表示，新闻出版改革要有大突破，政府将进一步完善宏观环境，加大对改革的支持力度和推动力度，加快高校出版改革步伐，推动部委出版单位按不同类型兼并重组转企改制。他同时强调，要进一步解放思想，转变观念，大胆探索，大胆实践，什么体制适合发展就用什么体制，什么机制管用就用什么机制，在改革创新中走出一条有中国特色的发展之路。新闻出版改革总体部署也进一步明确:三年内基本完成体制改革，打破地域、行业限制，形成统一开放有序的大市场格局。^[7]可以预见，传媒领域实质性的改革将在未来三年内全面推进;以“两分开”的制度框架推进的改革将进入深水区;合理传媒结构的形成值得期待。

【参考文献】

［1］冉华、梅明丽:《中国传媒产业发展的现实困境——兼论文化体制改革背景下的传媒体制改革》，《武汉大学学报》，2007年第6期。

［2］张金海、李小曼:《传媒公共性与公共性传媒——兼论传媒结构的合理建构》，《武汉大学学报》，2007年第6期。

［3］李良荣:《当前中国传媒业新闻改革的若干特点》，《采写编》，2005年第1期。

【作者简介】

冉华，武汉大学新闻与传播学院教授、博士生导师，主要从事传播理论与媒介发展研究;

王润珏，武汉大学媒体发展研究中心博士生。

【注释】

[1]本文系教育部人文社科重点研究基地重大项目(项目号:07JJD860214)“文化体制改革与中国传媒产业发展”成果。

[2]柳斌杰:改革开放30年给新闻出版业带来什么?http://www．chinapublish．com．cn/，2008年7月10日。

[3]参见郭全中:传媒单位改制的四种模式比较研究，http://blog．sina．com．cn/guoquanzhong，2008年7月6日。

[4]南京广电集团体制改革试点工作的实践与思考，http://www．wmnj．gov．cn，2007年7月8日。

[5]阎忠军:对当前电视传媒体制改革的解读，《青年记者》，2005年第3期。

[6]王太华:在全国广播影视局长会议上的讲话，http://www．sarft．gov．cn，2008年7月10日。

[7]新闻出版改革时间表路线图确定，http://www．gapp．gov．cn，2008年7月8日。