中国传媒业政府管制改革的探索性研究

中国传媒业政府管制改革的探索性研究

■常永新

在大多数国家,传媒业都是政府管制较多的产业。尤其是在我国,传媒业具有非常突出的产业特殊性,政府对传媒业实施严格的进入管制和行为管制。^[1]从传媒在我国社会政治生活中的作用来看,实行严格的传媒管制确实有其明显的现实理由。但同任何一种政策措施一样,政府的传媒管制政策也存在某些弊端。因此,随着我国经济改革和对外开放的进一步推进,政府对传媒产业的管制政策将逐步放松和完善。

一、传媒产业政府管制的成因分析

在西方经典管制理论中,政府管制的起因是由于它具有纠正市场失效(market failure)的功能,如果管制被看作消费者、传媒集团和管制机构既相互依存又讨价还价的过程,那么这个过程的起点是市场失效^[2]。管制如果可以分类,则第一类是试图纠正进入壁垒(barriers to entry)所导致的不完全竞争的管制形式。进入壁垒是一种生产成本,这种成本是由打算进入这一产业的新的传媒集团必须承担,而已在该产业内的传媒集团无须负担的。进入壁垒由三方面构成：一是沉淀成本(sunk cost)。二是由政府设置的许可证、关税等构成进入壁垒。三是可耗竭资源的所有权,这是一种绝对的进入壁垒。一般说来,规模经济、产品差异和绝时成本优势是进入壁垒的主要表现形式。首先,可以通过市场力量和政府力量设置进入壁垒,但使这两种力量起作用的核心是进入传媒集团承担的沉淀成本。当然,政府管制可以加大或削弱进入壁垒。第二类是减少具有外部性(externalities)交易中对第三方产生的成本的管制形式。外部性是在两个没有任何确定相关的经济交易条件的经济组织之间,由一方提供给另一方的一组约束。外部性的关键问题是两个机构之间的经济关系,强调商品在没有任何经济交易的两者之间的转移,这就意味着在供给者和接受者之间,至少在形成事实之前,没有任何有关外部性补偿的谈判。外部性很难体现在双方合同的相应条款上,所以,外部性的存在使得市场竞争不可能达到最优,会使部分人受益或受损。第三类是针对产品质量、工作场所安全或者合同条款完善程度的管制,它源于内在性(internalities)。内在性是由交易的各方所承担的交易成本和收益,有负的和正的两种类型。负的内在性如产品的缺陷对消费者的损害,而这些缺陷并未在合同条款中加以说明;正的内在性的典型例子就是受雇佣者受到的非正式的在岗培训,这也不能在雇佣合同中得到充分说明。

但是,我国传媒管制的成因与经典管制理论的分析相去甚远,很难在教科书中找到现成的解释。我国传媒实行严格的政府管制,不是因为“市场失效”,而是源自意识形态的需要和计划经济的惯性和本能。在中国,传媒业是一种特殊的产业,所以对传媒市场进行绩效评价,不仅要看经济效率和经济效益,而且要看其社会效应或社会效益。传媒业的增长不仅对国民经济增长、就业和国家财政收入有直接的贡献,同时,传媒业对社会、政治、文化、道德、法律、国际关系等也会产生重要的影响。在这样特定的环境及现实需求下,政府对于媒介的管制是一种历史必然,并逐步形成行政性垄断,成为最后一个垄断行业。

(一)传媒的垄断性和政府管制

媒介的技术特征和传播特征是其被政府作为基础性资源实施管制的基础依据之一。媒介是一种特殊的技术,通过传输物质的中介作用能使信号在传播者和接收者之间得以交流;其次,媒介是一种特殊的传播形式,具有传播速度快、传播范围广阔、传播影响力度大的传媒特征,因此媒介的应用关系到政府的政策法令能否得以顺利传达,关系到政府和民意的沟通能否畅通无阻,由此使之成为政府管制的特殊领域。

在我国,政府对于媒介的管制是一种历史的延续,是在特定的历史条件下形成的。新中国刚刚成立之时,为应对复杂的国际政治形势,有统一对外和对内宣传的需要,后来的社会主义建设中,思想整齐性和利益主体单一性的现实社会政治经济环境,同样是在宣传“工具和喉舌”的媒介保障下顺利实现的。及至社会主义的改革时期,媒介更肩负着为“政治稳定”和为“经济建设”服务的政策目标任务,在政府和传媒业的关系中,政府具有绝对的领导权和控制权。具体说来,政府在我国传媒领域具有三重角色：一是作为一般社会管理者和监督者;二是作为市场管理者;三是作为国有传媒集团的所有者或者说是生产者。因此,在转轨经济中,如果政府三位一体的话,就会存在深刻的角色冲突,政府就可能利用它作为管理者的垄断性的权力,来谋取它作为所有者的利益。从目前政府对传媒业实行的管制情况来看,传媒管制其实是一种反竞争政策。而且,根据施蒂格勒的“管制俘虏理论”(capture theory),许多管制者和被管制者本身会变成既得利益者。这些既得利益者会雇佣经济学家、传媒学者来为自己的存在“证明”合理性。

传媒产业的垄断除了具有一般意义上的垄断特点外,其最突出的特点是：垄断依靠市场和行政的双重力量形成,既具有计划经济体制下国家垄断的特点,依靠行政组织和行政手段来推动垄断的形成和运作,又融进了市场经济体制下市场垄断的某些成分,依托目前尚不完善的市场机制来操纵垄断,是当前体制转轨过程中行政权力加市场力量而形成的特殊垄断,亦即“行政性市场垄断”。这种垄断在纵向的行业内,表现为行业垄断;在横向的区域内,表现为地区垄断。长期以来,受政府管制的影响,我国传媒业条块分割,形成了森严的行政壁垒和区域市场壁垒,传媒资源无法通过市场实现优化配置。所谓条块,从“条”的方面来说,就是按照国家的行政系统组织来进行,强调纵向的“归口管理”;从“块”的方面来说,就是强调各级地方党委和政府的属地管理。这种条块限制,使得跨媒体的经营很难进行,也使一些实力雄厚的传媒无法向外扩张。这是我国传媒产业发展缓慢的主要原因之一。

(二)传媒的外部性和政府管制

我国传媒业受到严格管制的一个可能的合理解释是,传媒不仅具有公共产品的性质,而且具有很强的外部性。传媒的正外部性表现为：正确的舆论导向、传播健康的思想和社会价值观、对社会道德的积极影响等;而负外部性可能表现为：错误的舆论导向、传播不健康的思想和社会价值观、对社会道德产生消极的影响等。所以,从经济理论上说,对具有明显的正外部性的传媒给予一定的补贴和对具有负外部性的传媒给予处罚,是有经济合理性的。

政府部门要准确地判断和计量各个新闻媒体的正外部性和负外部性,并给予相应合理的补贴或者处罚是很困难的。如果说由于外部性的存在而使市场失灵因而需要政府管制的话,那么,由于政府难以准确判断和计量外部性从而难以有效地实施恰当的补贴或处罚,也会出现政府失灵现象,所以,必须避免过度的或者不适当的管制,以免造成市场的扭曲和不公平竞争。总之,传媒外部性的特点使政府管制具有必要性,但政府管制也可能发生失灵即无效率的现象。所以,政府管制的方式和力度必须适当。

(三)信息不对称和政府管制

在传媒市场中,信息不对称现象是很常见的。如报纸的发行量就是一个买方(读者和广告客户)难以确切了解的信息。迄今为止,还没有一个具有较强公信力的调查机构来发布各种报纸真实发行量的信息。因此,信息不对称就必然会使供求双方的行为发生各种变异。另外,在新闻媒体的各种委托——代理关系以及内部组织结构中,也存在信息不对称所引起的有偿新闻等各种复杂现象。信息不对称会降低市场效率,导致市场失灵。这为政府对信息不对称问题实行管制,以校正市场失灵提供了理论依据。政府管制具有权威性和强制性,政府可以运用其公共权力,弥补市场失灵。

二、国外放松传媒管制的实践

自20世纪80年代以来,以美英为首的西方发达国家逐步放松了政府对传媒产业的管制。这一政策性的改变,是为了大幅度地吸引私有资本进入信息传媒产业,增强本国传播业的实力,以保证美英等国能在全球化进程中一直居于主导地位。

(一)美国

1996年,美国颁布了新的《电信法》,这实际上成了国际信息传播领域放松管制的宣言。在此之前,美国执行的《电信法》是1934年通过的。该法的内容之一是坚持广播电视是为公共利益、方便和需求服务的,内容之二是规定设立统管各州之间用有线和无线进行的通讯、电话、广播,以及管理国外通讯业务的单一机构“联邦通信委员会”(FCC)。1941年5月,该委员会规定禁止一家广播公司拥有两个以上的广播网。它还规定,个人和团体拥有电视台不得超过7个,调频电台不得超过7个,电台、电视台的所有者不得在其台的所在地区再办有线电视系统。1975年颁布了交叉所有制,目的是为了禁止在同一社区同时拥有报纸和电视台。在1934年《电信法》的框架下,美国广播业被分成广播、无线电视和有线电视三种媒体,对不同媒体的兼营有着严格的限制。^[3]

1994年1月,美国政府正式发表了《国家信息基础设施》(NII),又称《信息高速公路基本政策报告白皮书》,其主要内容是：铺设光缆所需的巨额资金主要从民间筹集,信息高速公路将向一切节目提供人开放,实行“无差别原则”,将之建成任何地区和任何收入水平的美国国民均可利用的普遍服务设施。

1995年广播电视、电子通信业的兼并重组愈演愈烈,加上新技术带来的媒介融合趋势,给联邦通信委员会制造了越来越多的法律难题。该委员会要管理21万家广播电台、有线电视、无线电视、陆地移动通讯、私人和城市电台、微波、卫星、蜂窝通信、无线通信等,实在力不从心。鉴于以上情况,美国国会于1996年初通过了新的《电信法》。这部新的《电信法》的基本点是大大放宽了对广播电视的限制。比如：新法废除了一家公司最多只能拥有12家电视台的规定;把一家电视公司对全国的观众覆盖率的上限由原来的25%提高到35%;撤消在同一地区不能同时拥有电视台和有线电视系统的规定;撤消一家公司不能拥有两个无线电视网的规定,即允许在已拥有一个电视网的情况下新建一个电视网,但不允许购买现成的电视网;电视台营业执照从5年延长到8年;撤消有线电视收费限额的规定。此外,新法还准许电话公司经营有线电视,有线电视网可以提供电话服务。这个新法一出台,全美所有广播公司、电话公司都闻风而动,立即掀起一股兼并、收购的热潮。ABC、NBC、CBS全美最大的三家广播公司的易手都是新法的直接产物,而一些中小型电台、电视台几乎在几个月时间内都被大公司兼并。

(二)法国

20世纪80年代中后期,法国开始了非国有化运动。1982年,法国议会通过新的广播法,允许私人办广播;1985年1月,法国总统密特朗签发命令,同意设立私营台。随即,法国最大的电视台——电视一台、电视五台以及新频道三家电视台转让给一些大公司,变成私营台。从此,私营电台和电视台逐步出现并发展起来,打破了法国广播电视业由国营电台和电视台一统天下的格局,法国的广播电视业步入国营私营并存发展的时期。目前,法国有全国性国营广播网1个,商业广播网11个;全国性的国营电视台3家,私营电视台4家。

法国报业同样经历了非国有化过程。从20世纪50年代起,《世界报》逐步摆脱政府控制,改组为非赢利的合作型机构,股权归本社员工所有,经营和编辑保持独立性。80年代后又进一步改革体制,规定报社股份49%归本社职工,11%归社长,其余40%由社会人士认购,社长由持股人选举产生。

(三)俄罗斯

苏联解体后,俄罗斯政府推行面向市场的经济改革,而它是以大规模的实施资产私有化和非国有化为基本方向和主要特点的。俄罗斯的新闻体制改革也是以实现大众传媒私有化和非国有化为目标、以高度商业化为重要特征的。1990年7月,戈尔巴乔夫“关于电视和广播民主化的命令”的颁布,打破了中央政府对广播媒体的垄断,地方政府以及不同的政党、政治团体和组织开始在体制外独立创办广播电台。1990年6月,苏联历史上第一部新闻法正式通过。新闻法取消了新闻检查制度,放宽了公民和团体创办舆论工具的权利。在很短的时间之内,媒体的多种所有制并存成为俄罗斯媒体的一大特色。随着俄罗斯推行股份制和私有化的深入,在传媒领域实行股份制也开始普及起来。1991年12月27日,俄罗斯联邦通过了第一部新闻法《大众传播媒介法》,规定俄罗斯的公民、公民团体、企业、机关和国家机构.均可成为大众传播媒介的创办者或合伙创办者。在势不可挡的企业私有化大潮推动下,到1996年底原苏联时期遗留下来的具有全俄性质的大众传媒,无论是书面文字类的报刊出版物还是广播,电视类的电子传媒手段,大部分均已通过商业化的方式实现了非国有化。

通过研究国外放松传媒管制的改革可以看出,这些改革主要围绕四个方面展开：首先是放松管制,引入竞争。这些国家都放松了进入管制,允许更多的企业进入传媒行业,从而形成竞争的局面;其次是在放松管制的同时进行产权改革,除美国外,其他国家都进行了民营化的改革,而美国没有进行民营化改革是因为改革前其传媒企业已经是民营性质。另外,为了解决管制带来的低效率问题,在具体的管制方法上更多地使用了激励性管制。

三、关于我国放松传媒管制的思考

面对全球兴起的传媒产业放松管制的浪潮,即将融入世界经济中的中国应做何反应呢？首先必须承认我国还处于市场化进程的初期阶段,配套制度建设严重滞后,这是进行改革必须正视与考虑的问题,它决定了要结合我国国情与制度背景进行改革,而不能盲目效仿国外做法。在这些前提下,可以对传媒产业政府管制政策进行进一步完善。

(一)真正实现政企分离,形成高效率的企业经营机制与政府管制机制

在我国现行传媒管制体制下,传媒产业还是由中央政府或地方政府垄断经营的。政府既是管制政策的制定者与监督执行者,又是具体业务的实际经营者。这种高度政企合一的政府管制体制的主要弊端是,传媒企业没有市场主体地位,当然就没有生产经营的重大决策权;垄断经营使传媒企业缺乏竞争活力,相对单一的投资渠道使传媒产业的投资严重不足。显然,消除这些弊端的唯一有效途径就是要把这种“政企合一”的管制体制改革成为“政企分离”的体制。政企分离在传媒产业政府管制体制改革中的关键作用表现为：在政企分离的管制体制下,企业才能形成作为市场主体所必需的经营机制。政府则从传媒产业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者,从而提高政府管制的效率。在政企分离的政府管制体制下,政府管制的新职能主要包括：制定与监督执行有关政府管制法规;颁发和修改企业经营许可证;实行进入市场的管制等等。

(二)放松传媒产业的进入管制,形成有效竞争格局

WTO的所有规则都是以贸易自由化为导向的,我国加入WTO后,将有力地促进传媒产业的竞争。因此,政府应放松传媒产业的进入管制,以发挥竞争机制的积极作用。目前,从国家报纸管理法规上看,虽然有正式刊号的报纸原则上都可以在全国发行,但要从事新闻采访或经营广告业务甚至设摊点零售则必须另外审批,而一般情况下是不予同意的。这实际上限制了地方媒体的发展空间。同时,对于报纸的价格和企业广告费的比例,还常常由政府部门来干预,这也是不符合市场竞争规律的。建议国家有关部门在价格、扩版、异地办报、广告支出等方面下放自主权。

同时,应取消传媒企业的行政级别,以鼓励平等竞争。由于建国后我国新闻传播机构是根据行政区域划分来建立的,因此就有了中央报纸(台)、省报(台)、地市报(台)的行政划分。行政级别的划分导致了垄断,有些中央和省级新闻单位能既享受着行政级别,又享受着国家的优惠政策。比如中央电视台要求各地省市台必须完整地转播中央电视台第一套的节目,而第一套节目所获得的几十亿元广告收入却没有给地方电视台一分钱。至于报刊发行时以红头文件进行摊派,更是司空见惯。^[4]

(三)鼓励民营经济进入传媒产业,实现投资主体多元化

传媒产业具有投资额大、投资回收期长等特点,随着社会经济的发展,对传媒产业的服务需求有加速增长的趋势;同时,中国加入WTO后,传媒产业市场与国际市场接轨只是时间问题。国内外企业之间的竞争最重要的就是科技竞争,所有这些都要求对传媒产业不断进行巨额投资。由此,鼓励民营经济进入传媒产业,能在相当程度上解决传媒产业的投资问题,分散投资风险,可以说,我国传媒投资体制改革已势在必行。这主要应从以下几个方面入手。

1.合理分工,分类管理。可以先放松对服务类报纸和专业类报纸的市场准入限制,先形成报业中商业性最强的细分市场的开放性竞争,再创造条件逐步放松对综合类报纸的市场准入限制,形成整个报业的开放式竞争市场。除了极少数负有特殊职能的机关报、电视台、电台外,其他传媒单位应逐步进行企业化试点。也可以考虑对报业经营的不同环节分步放松进入限制的改革方案,即先允许非国有经济进入发行、广告经营等业务领域,再逐步放松对采访、编辑等新闻主业领域的进入限制。

2.放松投资管制,积极利用民间投资,实现投资主体多元化。投资和融资能力弱是我国传媒集团面临的突出问题,如何利用好各种资金,又确保国有产权不转移,既是一个现实问题,又是一个复杂和敏感的问题。在确保国有经济在新闻传媒业的主体地位的前提下,要积极利用社会资金和境外资金,包括引进资金和对外投资来搞经营项目,搞股份制企业、资本经营、上市公司等。政府可以制定一定的法律和政策,对投资者的资格及投资行为进行规范和管制。如保持传媒业中公有制经济占主体和主导地位;规定民营经济进入的范围以及股份的最高比例;政府可以在特别重要的多元投资主体传媒中拥有“黄金股”等。

(四)我国建立独立传媒管制机构势在必行

传媒行业是一个比较特殊的行业,行业的进入门槛较高,技术性比较强,同时,传媒行业已不仅仅是一个产业部门,而是成为整个社会信息化的重要载体,融入到社会经济生活的各个方面。考虑到传媒行业对整个社会发展的特殊作用,有必要设立权威的独立管制机构来进行有效的管制,为传媒行业的持续快速发展提供制度保障。

目前,很多国家建立了独立传媒管制机构,独立传媒管制机构的发展趋势是不仅独立于传媒企业,而且独立于政府部门,这样设置有利于管制者能不受干预地实施有效管制。如果政府的产业发展和市场监管职能之间有一定的利益冲突,二者管理职能混同于一个管理部门,往往会导致管制无效。

建议借鉴证监会模式,设立由国务院直接领导的传媒管制机构,其至少应具备以下特征：1.所建立的独立管制机构与证监会的法律地位类似,管制机构实行集体负责制,主席和副主席由国务院总理提名,并经全国人民代表大会决定。在全国人大闭会期间,由全国人大常务委员会决定;2.独立传媒管制机构是一个全国性机构,可以根据全国行政区划设立分委员会。应当强调的是,设立直属于国务院管辖的独立传媒管制机构,仍然是一种过渡形式,最终要建立直属于全国人民代表大会的独立管制机构。

(五)制定新闻法,规范传媒政府管制的界限

由于我国没有正式的新闻传播法,相关法规也不配套,因而对传媒的政府管制并不规范,在遇到问题时或凭行政命令和长官意志或以内部红头文件为指南。尽管1997年国务院颁布了《出版管理条例》,但这几年报纸等平面媒体在经营体制、用人制度、资本运营等方面都进行了重大改革,尤其是在“入世”和信息传播全球化的背景下,我国实行的出版管理条例已经严重滞后,很不适应传媒市场的快速发展,由此给政府对传媒产业的管制带来很多问题。

我国新闻法从开始草拟到现在仍没有出台。考察国外传媒业立法状况,没有哪个现代化国家不对传媒业实行法治。在法国、德国等民法法系国家,法律都以成文法典的形式存在,都有专门的新闻法。^[5]当然,许多国家也没有专门的新闻法,但相关法律法规比较齐全,使得政府的传媒管制有法可依。因此,尽快出台新闻法,依法规范新闻传媒业的发展,是我国传媒政府管制改革和创新的核心内容之一。

参考文献

1.陈富良：《我国经济转轨时期的政府规制》,中国财政经济出版社,2000年。

2.植草益：《微观规制经济学》,中国发展出版社,1992年。

3.金碚：《报业经济学》,经济管理出版社,2002年。

4.[美]丹尼尔·F·史普博：《管制与市场》,上海三联书店、上海人民出版社,1999年。

5.初广志：《加入WTO对中国新闻传播业的影响及对策》,陕西人民教育出版社,2001年。

[常永新　上海文广新闻传媒集团]

【注释】

[1]金碚：《报业经济学》,经济管理出版社,2002年。

[2](美)丹尼尔·F·史普博：《管制与市场》,上海三联书店、上海人民出版社,1999年。

[3]初广志：《加入WTO对中国新闻传播业的影响及对策》,陕西人民教育出版社,2001年。

[4]初广志：《加入WTO对中国新闻传播业的影响对策》,陕西人民教育出版社,2001年。

[5]张西明：《新闻法治与社会发展》,《方法》,1998年第3期。