基于动力和路径的视角

文化行政转型的两个支点:基于动力和路径的视角

上海交通大学媒体与设计学院　凌金铸

内容提要:文化体制改革和公共文化服务体系建设是文化行政转型的两个支点。本文认为，随着2008年文化体制改革的深入和公共文化服务体系建设的推进，文化行政转型的两个支点作用更加显现，文化行政转型的动力和路径更加明确。

关键词:文化体制改革；公共文化服务体系建设；文化行政转型；支点

近年来，人们对文化行政转型已经形成某些共识，比如，认为我国正处于文化行政深刻转型的过程当中；文化行政转型的目标就是形成科学有效的宏观文化管理体制和富有效率的文化生产和服务的微观运行机制；文化体制改革推动文化行政的转型，公共文化服务体系建设使文化行政转型的目标更加明确等。本文认为，随着2008年文化体制改革的深入和公共文化服务体系建设的推进，文化行政转型的两个支点作用更加显现，文化行政转型的动力和路径更加明确。

一

文化体制改革和公共文化服务体系建设是文化行政转型的两个支点，这是因为，文化体制改革的实质从微观层面看，是要建立与社会主义市场经济体制相适应的文化市场主体，建立富有效率的文化生产和服务的微观运行机制，从宏观层面看，主要解决政府不做什么的问题；而公共文化服务体系建的实质从微观层面看，是明确文化市场主体做不了或者不能做什么，从宏观层面看，解决政府应该做什么的问题，建立科学有效的宏观文化管理体制。

文化体制改革和公共文化服务体系建设是一个有机的整体，是实现由计划经济体制下文化体制向市场经济体制下文化体制转变的动力和路径。打破旧的文化体制的最根本性力量是文化市场的发育与发展，因为没有市场的力量推动，文化体制的改革就会失去了强大的动力支持。文化体制改革的价值在于，政府顺应了市场法则的内在要求，变革计划经济体制下的文化行政体制和机制，为文化市场提供进一步发展的政策空间和制度保证。

如果说文化体制改革是对市场法则的适应的话，那么公共文化服务体系建设则是政府主动的职能定位。文化体制改革说到底是政府自身的改革，是政府在市场经济的基础之上，重新确立自身职能的一种探求。公共文化服务体系建设就是强化和提升政府公共文化服务职能，把满足人民群众日益增长的基本文化需求作为政府最基本的职能之一。公共文化服务体系的价值在于，它是文化体制改革逻辑上的延续，是文化体制改革的一个重要进展，标志着政府职能转变的一个实质性突破。

2008年是中国文化行政加快转型的一个重要年份，文化体制改革取得重要突破，公共文化服务体系建设取得重要进展。文化体制改革从2003年开始试点，2006年从试点向面上推开。文化体制改革能否向纵深拓展要解决两个问题:一是广度，二是深度。2008年的重要进展表现在，明确了改革的路线图和时间表，具体表现在:

改革的思路愈加清晰。经过五年的改革探索，把推动国有经营性文化单位尽快转制，培育合格的市场主体，作为文化体制改革的中心环节的思路越加清晰。“新闻出版领域体制改革的路线图一直是最为清晰。”⁽¹⁾5月，新闻出版业改革路线图、时间表确定:力争三年建立新体制的基本框架，重塑市场主体和培育战略投资者；进一步通过改革创新和企业重组，在中国培育出数家年销售超过百亿元的大型出版传媒集团公司，在国内外文化市场上真正发挥主导作用。8月，全国文化体制改革政策工作座谈会强调，要研究和制定文化体制改革中经营性文化单位转企改制的相关政策，以推动文化体制改革加大力度，加快进度，取得新的实质性进展。出版业经过2008年的强力推进，地方所属出版社和高校所属出版社的整体转制在2009年底完成，中直单位所属184家出版社在2010年底前完成。电影业全面转制的条件也比较成熟，随着改革的深入，从生产到发行和放映的各个方面转制渠道基本通畅。有线电视网络中心转制、党报党刊的发行体制改革等方面，观念上的问题已基本解决，推进的速度也大大加快。

改革的力度愈加到位。3月，温家宝总理在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告时指出，要进一步落实和完善文化体制改革政策措施，推动文化创新，加强文化建设，推动文化大发展大繁荣。10月，国务院下发了《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》。这份文件是在全面总结党的十六大以来文化体制改革取得成功经验的基础上，对2003年国务院办公厅下发的《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》的修订与完善。这份文件的印发，标志着文化体改革配套政策的力度进一步加大，对推动文化体制改革向纵深发展将产生重要的作用。

工作的力度也明显加大。4月，全国文化体制改革工作会议强调，要深入贯彻落实科学发展观，推动文化体制改革取得新进展。会上，中宣部、文化部、广电总局和新闻出版总署联合表彰了33家“全国文化体制改革优秀企业”。5月，由中宣部文化体制改革和发展办公室等单位在深圳举办的第四届文化发展战略论坛提出，力争在2010年前取得文化体制改革取得实质性进展，并发布了《我国文化体制改革和发展状况年度报告》。7月，在宁夏召开全国部分省（区、市）委宣传部改革办主任座谈会。8月，在丽江召开全国文化体制改革政策工作座谈会。9月，在沈阳召开文化体制改革试点城市经验交流会。

改革的深度愈加深入。在推动经营性文化单位的转制过程中，主要难点在于文艺院团的转制、非时政类报刊社和电台电视台的制播分离等领域。因此，能否推进这些领域的改革成了深化改革的重要标志。在第四届文化发展战略论坛发布的《中国文化体制改革状况年度报告》中将文艺院团转制列为改革的重点突破领域。为了推进文艺院团转制，11月3日，中宣部、文化部在专门召开文化体制改革试点院团座谈会，交流了体制机制创新的成功经验，探讨如何进一步推动全国文艺院团改革取得新的实质性进展。11月上中旬，由中宣部文艺局、中宣部改革办和文化部艺术司还举办了“纪念改革开放30周年——全国文化体制改革试点院团优秀剧节目汇报演出”。

改革的重点愈加推进。通过资本运作推进经营性文化单位的转制是改革的一个重点方面。继2007年底出现第一家实现编辑内容和业务内容整体上市的辽宁出版传媒股份公司之后，安徽出版集团全称变更为时代出版传媒股份有限公司，同时，经上海证券交易所核准，成为我国新闻出版主业借壳整体上市的第一家。在资本市场的推动下，文化市场区域壁垒也被打破，出现了跨地区兼并重组趋势。江西出版集团与中国和平出版社共同成立中国和平出版社有限责任公司。吉林出版集团与中华工商联合出版社重组成立了中华工商联合出版社有限公司。中国出版集团与山东出版集团也达成协议，采取股权平等置换的方式，相互参股对方改制或重组的股份公司。

公共文化服务体系建设在根据上一年中央部署稳步推进的同时，重点工作有所突破。2008年初中宣部、财政部、文化部和国家文物局联合下发《关于全国博物馆纪念馆免费开放的通知》，要求全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆，全国爱国主义教育示范基地将全部实行免费开放，门票收入减少部分将全部由中央财政负担。这是建设国家公共文化服务体系的重要举措，旨在提高为公众服务的意识，让人民群众共同分享改革开放的成果。其次，强化公共文化服务设施建设的标准化管理。10月，住房和城乡建设部、国土资源部、文化部发布施行《文化馆建设用地指标》。11月，住房和城乡建设部与国家发展和改革委员会又发布施行《公共图书馆建设标准》。此外，把农村公共文化服务体系作为工作推进的重点。10月，十七届三中全会发布了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出要繁荣发展农村文化，满足农民日益增长的精神文化需求，尽快形成完备的农村公共文化服务体系。

二

文化行政转型实质上是要做好一篇大文章，即计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府文化职能应该如何重新定位。由于计划经济体制下的政府文化职能是无所不包、无所不能的，因此，政府的文化职能的重新定位，主要解决两个问题，一是政府不做什么，二是政府究竟做什么。政府不做的事情就是企业应该做的事情。因此，确立文化企业在市场经济中的合格主体地位，是政府转变其文化职能的核心一环。没有合格的文化市场主题，就不可能有政府职能的真正转变，也就不可能有真正意义上的文化行政转型。

如何才能建立合格的文化市场主体呢?就我国国情而言，不外两种路径。一种路径是将现有的国有经营性文化单位从政府的襁褓中推到市场中去，重塑其在文化市场中的合格主体地位；另一种路径是，降低市场准入的门槛，让非国有资本进入文化市场，造就一批新型文化市场主体。从以上两个方面看，文化体制改革已经将其列为所要突破的目标，即把经营性文化单位的转企改制和非国有资本进入作为文化体制改革的重要方面，但是从现实情况看，理论上还有盲点，实践上也有误区。

我国宪法规定，在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。一方面我国必须始终坚持公有制为主体。江泽民曾说:“没有国有经济为核心的公有制经济，就没有社会主义的经济基础，也就没有我们共产党执政以及整个社会主义上层建筑的经济基础和强大物质手段。”⁽²⁾一方面我国不能搞单一的、纯粹的公有制。实践证明，从公有制的概念出发，排斥商品流通关系，按公有制“越大越公越好”、“越纯越好”的主观设想来管理公有制经济会带来很大弊端。实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是对计划经济体制下的公有制的积极扬弃，也就是坚决抛弃高度集中、政企不分的管理方式，实现公有制与市场经济的高效结合。⁽³⁾

我国非公有资本进入文化领域取得一定的进展。2005年国务院颁布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，明确了放宽非公有资本进入的行业领域，这是一个重要的突破。近年来，在允许进入的领域，比如文艺表演团体、电影电视剧制作发行、书报刊分销等行业发展非常迅速。同时我们也看到，非公有资本进入范围还是非常有限的，文化产业的一些核心领域比如报刊业、出版业、电视广播业仍然在禁止或者限制的行列。多年来，一直有一种看法，只有确保对新闻出版、电视广播等行业所有权的垄断和行政上的管制，才能确保主流意识形态的传播，殊不知这种理论的结果既不能改善传播效果，也不能推动文化产业化的进程，从而直接影响了社会效益和经济效益的取得。

媒体市场迟迟不能开放的主要原因，是宏观文化管理部门对商业化的传媒如何进行内容监管还没有理论支撑和实践经验。因此，有学者认为，应该积极推进文化立法，尤其对文化内容进行有效监督的立法，学会更多地使用法律手段来管理意识形态，而不是一味地使用行政管理的手段。曾几何时，对放开电影市场也是几多担忧，而近年来的实践表明，非公有资本进入影视业以后，不但影视产品的数量大大增加，而且影视产品的内容质量也能够得到保证，既满足了广大人民的文化消费需求，也带来了很好的经济效益。

其次，还有一种观点认为，凡是国有的经营性文化单位在改革中一个不能丢，要统统保住，保住了这些单位就是保住主流意识形态的阵地。由于我国特殊的国情，文化单位不论是文化事业单位还是文化企业单位，都是国家计划体制的一个部分，具体承担不同的文化传播和文化生产的职能。这些单位在计划经济年代为主流意识形态的传播和文化产品的提供发挥了重要的作用，但是和其他国有企事业单位一样，也存在体制僵化、机制不灵等问题。如果文化体制改革的目标是立足于搞活所有这些经营性的文化单位，那么在实际操作过程中，就有可能失去目标中的重点，而使整个目标实现的可能性大大降低。

我国文化单位数量众多，比如我国文艺院团就有将近3 000个，报纸2 000多种，期刊9 000多种，电视台也有3 000多个。在这些众多的文化单位中，有国际影响力的文艺院团、报纸、刊物和电视台却不多。我们要切实把对这些文化单位数量的关注转变到对其内涵的关注上来。所谓文化单位内涵，就是文化单位能够以现代企业制度来规范自身，能够正确把握社会效益和经济效益的关系，以市场为导向，在激烈的市场竞争中做大做强自己的品牌，扩大自己的竞争力和影响力，成为文化市场中占有一定份额的合格的市场主体。按照这个思路，转企改制的重点不仅要把目光仅仅盯住改制的数量，而是更应关注那些对国家文化软实力有重要影响的文化单位的内涵。

一方面对于那些关系到国家文化软实力的文化单位要重点扶持，着力打造，做大做强，使之成为有国际竞争力的文化市场主体；另一方面对那些弱小无力、缺乏后劲和动力、转制艰难文化单位，可以采取多种方式进行改造，或拍卖、或转让、或合并、或停业。没有积极的奖励机制和惩罚机制，转企改制是难以实现的。因此，转企改制的政策重点一方面是明确究竟抓住什么，另一方面是明确究竟放掉什么。在抓和放的过程中，要坚持实事求是的原则，针对不同的行业和不同的文化单位，采取不同的政策，不搞一刀切。比如文艺院团转企改制是比较复杂的，对此要区别慎重对待。对于担负国家、民族和地方文化重要传承任务的文艺院团明确其公共文化事业单位的地位，使其从转制的文化单位中区分出来；对于承担部分地方文化传承任务而主要面向市场的文艺院团，可以采取政府采购、政府订单、政府合同和固定补贴的方式购买其公共文化产品；对有一定市场潜力的文艺院团要在社会保障、税收政策等方面创造条件使其转企改制；而对那些市场潜力不大又难以推动的文化院团可以采取多种方式使其退出。

我国传媒业在试点中已经进行了以“内容和经营两分开”为主要内容的改革尝试，这对塑造市场主体地位起到了积极的作用。尽管如此，这些单位在体制和机制上仍然存在不少问题，既妨碍了市场主体做大做强，也限制市场机制作用的进一步发挥。因此，按照建立现代企业制度的目标，改革还必须继续往前推进。当前理论上的困惑在于，这些承担双重职能的文化单位是事业单位还是企业单位?应该说，事业单位和企业单位从理论上是不难区分的。那些从事宣传和公共文化服务工作的单位就是事业单位，而那些从事经营的单位就是企业单位。但在实践中两种不同性质的单位相互纠缠、藕断丝连的情况还很普遍，需要加快宣传和经营业务的剥离，尽快把经营性的文化单位分离出去，使其成为具有独立法人资格的文化市场主体。

实现剥离无疑是转制企改中非常重要的一步，但如何做大、做强剥离的这些经营性文化单位才是关键性的步骤。这些单位要成为合格的市场主体，必须按照现代企业制度进行重建或重组。实践证明股份改造是转企改制单位实现现代企业制度的一种比较好的形式。根据我国目前的情况，非国有资本独立进入传媒产业和非国资本成为传媒产业的控股资本是不现实的，因此发展以国有资本为主导、非国有资本参与的混合型文化经济模式是一条可行的路径选择。转企改制的文化单位要通过各种形式广泛吸纳非国有资本参与进来，其根本的目的是壮大发展实力和转换经营机制。有条件的转制改企单位要积极通过组织上市。上市后的企业既可以获得发展所需要的资金，又可以使上市公司在国家主管部门、行业中介、社会股民的多重监管下规范运行，实现体制和机制上的创新。

三

公共文化服务体系建设是文化体制改革逻辑的延续，是文化体制改革的进一步深化。如果说文化体制改革是主要解决政府不该做什么问题的话，那么公共文化服务体系建设的提出则是主要解决政府应该做什么的问题。按照《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》的要求，公共文化服务一方面以实现和保障公民基本文化权益、满足广大人民群众基本文化需求为目标，坚持公共服务普遍均等原则，兼顾城乡之间、地区之间的协调发展，统筹规划，合理安排，形成实用、便捷、高效的公共文化服务网络；另一方面积极推进政府职能转变，实行政企分开、政事分开、政资分开和管办分离，切实把政府的职能由主要办文化转到社会管理和公共服务上来。

公共文化服务体系建设的提出势在必行。随着文化体制改革的逐渐展开，文化产业的发展已经将原文化事业单位中“市场化”、“产业化”程度高的那部分剥离出来，融入了市场经济体制；原文化事业单位的其余部分也在进行各项体制和机制创新，并被纳入了公共文化服务体系。再加上一个适应社会主义市场经济体制、提供“公共文化服务”的现代政府部门，一个政企分开、政事分开、企事分开，功能体制相区别又相互促进的文化发展总体格局已经初见端倪。很显然，以“建设公共文化服务体系”为主旨的这一轮改革，既顺应了我国社会主义市场经济体制充分展开的历史逻辑，又展示出实现政府职能转变和建立公共服务型政府的必然要求。⁽⁴⁾

公共文化服务体系建设如果不能适时地提出，文化体制改革也难以进一步推进。文化体制改革的首要目标就是要解决政企分开的问题。在计划经济体制下，无论是文化企业还是文化事业实际上都掌控在政府的手中。不管文化体制改革动力来自何方，政府在其中的作用不可小视。实践中有这么几种情况:一种情况是文化单位没有改革的积极性，政府也没有改革的积极性，这种情况下改革肯定难以推进；一种情况是文化单位有改革的积极性，而政府没有改革的积极性，这种情况下改革也难以推进；第三种情况是文化单位没有积极性，政府却有改革的积极性，这种情况下改革可以推进；第四种情况是文化单位有改革的积极性，政府也有改革的积极性，这种情况下改革肯定能够推进。由此可见，政府在与企业的关系中是矛盾的主要方面，也就是说政府处于文化体制改革中心环节上。政府的态度、偏好、行为影响着文化体制改革的进展，政府职能的转变关乎文化体制改革成败。

为什么说政府职能转变关系到文化体制改革的成败?因为以往的文化体制改革的重点是培育市场主体，而合格市场主体的建立也是衡量文化体制改革得失的关键。也就是说，如何使改企转制的文化单位成为合格市场主体是今后推进和巩固改革成果中的一个要害问题。怎样才能实现这个目标呢?关键取决于政府自身的职能转换。这是因为政府双重职能的存在导致政府职能错位，妨碍市场主体地位的确立。由于我国政府是计划经济体制基础上建立的，从职能上看是一个无所不包的万能政府，它既是一个政治实体，又是一个经济实体，这种职能上的双重性，是政企不分、政经不分在体制上的根源。一方面政府是公共利益的维护者，另一方面它又是经济利益的代表者，这两种角色在实际生活中不断发生冲突，使政府处于一个矛盾、尴尬的角色，而政府转换职能成了文化体制改革的焦点。

政府职能转变直接影响国有文化企业现代企业制度的建立。我国国有文化企业主要由经营性的文化事业单位转企改制而来，因此其市场合格主体地位的建立尤为复杂和艰巨。文化事业单位包含所有原来在各个政府部门以及全国性社团组织系统下建立的文化机构，政府职能的转变实际上是由直接生产和提供文化产品转变为管理文化产品的生产和提供。政府和转企改制的文化单位存在一种博弈关系，而政府在其中起主导作用。检验政府职能转变的主要指标是看这些转企改制的文化单位能否真正建立现代企业制度。按照“产权明晰、责权明确、政企分开、科学管理”的要求，目前正在进行的政企分开只是第一步，关键看能否做到产权明晰和责权明确，而在实践中一是要看这些国有文化企业的人事权、投资权、收益支配权等主要权利是否真正落实，二要看国有文化企业在重大决策权力上是否处于有权地位，政府部门对国有文化企业是否存在直接干预的现象，而这两个关键的方面都取决于政府职能的真正转变。

政府职能转变也直接影响民营文化企业市场主体地位的建立。《关于非公有资本进入文化产业的若干规定》对民营文化企业的成长起到了积极的推动作用。近年来，全国各地涌现出像上海盛大网络发展有限公司、中国对外文化集团公司、北京儿童艺术剧院股份有限公司、云南丽水金沙演艺有限公司、浙江宋城集团控股有限公司等一大批民营龙头文化企业。但是民营文化企业发展还存在着诸多问题。从政府角度而言，依然存在着重国有、轻民营的现象，对民营文化企业了解不多、关注不够、服务不到位。根本原因是政府职能转变不到位。因此，民营文化市场主体的建立关键也取决于政府职能的转变。市场的活力来源于市场主体的活力。作为市场主体的企业越有活力，市场运行就越顺利，从而投入市场的各种资源就越能有效的配置；如果企业缺乏活力，缺乏积极性和主动性，对市场的反应是呆滞、麻木的，市场就达不到资源有效配置的目的。政府转变职能就是政府只做市场和企业做不了、做不好的事情，凡是市场和企业能做而且能做好的事情，政府就不必代劳了。也就是说，政府职能转变对民营文化企业积极性和主动性的调动，对民营文化企业活力的激发，对民营文化企业取得与其他所有制企业相同的地位都将产生重要的作用。

政府职能转变同时直接影响文化行业协会的建立和作用的发挥。文化行业协会作为联系政府和文化行业的自律性服务组织，具有提供服务、规范行为、反映诉求等重要职能，发挥着教育、监督、约束文化市场主体自觉遵守法律法规的积极作用。一方面，它是转变政府职能的重要手段，有利于文化行政部门从管理微观事务中解脱出来，实现行政审批制度改革与完善文化行业协会作用的有机结合，推进管理职能的转变，同时有利于依靠行业协会实行行业自律管理，有效降低行政管理成本；另一方面，它是培育市场主体的有效途径，可以在扩大行业规模、推动产业链延伸、培育市场品牌、提升行业整体素质等方面扮演着重要角色，促进文化市场主体的有效培育，引导文化企业做大做强，成为市场发展的助推器。⁽⁵⁾

公共文化服务体系建设的意义在于为政府职能定位提供了一种范式。公共文化服务体系作为服务型政府治理的一种管理模式，其存在本身很大程度上应该吸纳现代管理技术并且最大限度地表现出技术实现过程中的规范化、标准化、公开化、透明化，传统治理模式中那些对政治神秘主义和文化隐喻主义的过分依赖在公开化和透明化时代都将被消解。这种消解对构建公共文化服务体系的直接后果就是，它作为政府治理事项中的具体功能结构，其技术性关注愈来愈占据重要的存在位置。⁽⁶⁾而计划经济体制下，政府管理文化完全是另外一套模式。政治是理念，行政是手段。因此政府对文化的管理活动实际上是政治理念指导下对文化的一整套制度和规范的反复运用，其根本特点是管制，管制的主要目的是文化保证不偏离政治的目标。

那么政府文化职能究竟如何定位呢?政府职能转变的基本目标是建设公共服务型政府，其基本要求是为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大群众日益增长的公共利益和公共需求，在此基础上形成政府治理的制度安排。因此，政府的文化职能应该是提供公共文化服务，建设公共文化服务体系，或者说通过文化体制改革构建公共文化行政是政府职能转变的主要目标。政府应该把公共文化服务供给不足作为首要问题，把为人民群众尽可能多尽可能好地提供公共文化服务（产品）作为工作的立足点，并以此重新定位文化行政的基本职能。公共文化服务体系建设就是要使服务的理念深入文化行政部门，使服务成为文化行政部门的最基本职能。随着文化行政部门服务这一基本职能的逐步建立，文化行政的转型将取得实质性的进展。

Two Fulcrum of Transformation of Cultural Administration:Based on the Perspective of Power and Path

Ling Jintao

Abstract:Cultural administration reform and public cultural service sys-tem is the transformation of cultural administration of the two fulcrum.This paper argues that with the 2008 cultural system of in-depth and construction of public cultural service system to promote，Cultural administration two pivot role in the transformation is more apparent，Transformation of cultural administration power and path more clearly.

Key words:cultural administration reform；public cultural service sys-tem；the transformation of cultural administration；fulcrum

【注释】

(1)张晓明、章建刚、胡惠林:《应对国际金融危机挑战，大力推进文化产业实现新的跨越》，《2009年中国文化产业发展报告》，社会科学文献出版社2009年版，第5页。

(2)《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第71页。

(3)程恩富等:《坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度》，《光明日报》2009年5月1日。

(4)章建刚、陈新亮、张晓明:《中国公共文化服务发展的历史性转折》，《中国公共文化服务发展报告（2007）》，社会科学文献出版社2007年版，第5—6页。

(5)凌金铸:《变革中的跨越:中国文化行政转型中的新契机》，《中国文化产业评论》2008年第8期。

(6)王列生:《论构建公共文化服务体系的意识形态前置》，《文艺理论与批评》2007年第2期。