国家出版业经济政策

第一节　国家出版业经济政策

一、国家出版业财政政策

出版财政政策包括很多方面，主要的有税收政策、财政投资政策、财政补贴政策等。

（一）税收政策

改革开放以来，我国的税收政策有过4次较大的调整，每次调整都涉及出版行业，从与出版相关的税收调整政策来看，对出版业的税收种类减少、税率降低。1994年国家进行了改革开放以来的第三次税制改革，主要内容包括全面改革流转税制，实行以比较规范的增值税为主体，消费税、营业税并行，内外统一的流转税制；改革企业所得税制等。出版业的税种主要有增值税、所得税、营业税、城市维护建设税、教育附加税、房产税、印花税等，少数出版单位因属于全额拨款事业单位，一些税收是减免的。从1993年开始为了贯彻中共中央关于支持宣传文化事业发展的有关精神，对一些出版物实行税收减免政策，包括对出版业只征收增值税，不再征收营业税等。

一是增值税。增值税基本税率为17%，低税率为13%，图书、报纸、期刊的增值税税率为13%，音像制品（2007年前）、印刷企业为17%。除了实行较低的增值税税率外，从1993年起，对中国共产党和各民主党派各级组织的机关报刊，各级人民政府的机关报刊，各级人大、政协、妇联、工会、共青团的机关报刊，军事部门的机关报刊，大中小学教材和专门为少年儿童出版发行的报纸和刊物，科技图书和科技期刊等免征增值税。1995年，新华社的部分报刊被列入免征范围，并采取先征税后退税的办法。2006年，财政部、国家税务总局颁发了《关于宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》，进一步调整了有关税收政策。从2007年1月1日起，把音像制品和电子出版物的增值税由17%降低到13%，并进一步扩大了增值税实行先征后退的范围。对少数民族地区的印刷、制作业务实行增值税先征后退政策。对少数民族文字的图书、报纸、期刊的印刷业务，对少数民族文字的音像制品、电子出版物的制作业务，图书发行领域的增值税实行免税政策。对全国县（含县级市、区、旗）及县以下新华书店和农村供销社在本地销售的出版物免征增值税，对新华书店组建的发行集团或原新华书店改制而成的连锁经营企业，其县及县以下网点在本地销售的出版物，免征增值税。为鼓励动漫产业发展，2006年5月，财政部、教育部、新闻出版总署等10部委联合制定《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》，并经国务院同意，对动漫的发展给予财税政策支持。动漫企业可申请享受国家现行鼓励软件产业发展的有关增值税政策（按17%的税率征收增值税后，对其增值税实际税负超过3%的部分实行即征即退政策）。

二是所得税和营业税。2005年以前，企业所得税税率为33%，对于一些特殊企业，还有不同的所得税优惠，如动漫企业。2006年开始实行企业所得税“两免三减半”的政策，即自获利年度起，第一年、第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税；动漫企业自主开发、生产动漫产品涉及营业税应税劳务的（除广告业、娱乐业外），暂减按3%的税率征收营业税。为了贯彻落实国务院办公厅《关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》，推动文化体制改革试点工作，促进文化产业发展，2005年3月，财政部、海关总署、国家税务总局联合发布《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制后企业的若干税收政策问题的通知》和《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》，对进入试点的新闻出版单位给予免征企业所得税等优惠。对古籍书店销售古旧书免征营业税和所得税等。对少数民族地区的出版物销售减征或免征营业税。

三是其他税收。从2005年起，由财政部门拨付事业经费的出版单位转制为企业的，对其自用房产、土地和车船免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税等。2007年3月《中华人民共和国企业所得税法（草案）》通过，2008年1月1日实行，内外资企业统一实行25%的企业所得税税率，出版企业所得税也降低为25%。

（二）财政投资和财政补贴政策

财政补贴是政府为了实现特定的政治经济任务和社会目标向企业提供无偿补助。作为一项重要的经济政策，其目的是为了弥补市场机制的不足，改变资源配置，调整供求结构，从宏观上协调产业经济的正常运行。出版业作为一个文化产业，在实现国家的特定经济任务和社会目标方面具有独特的作用，所以，国家对出版业实行了积极的财政补贴政策。

一是从专项资金到出版基金。国家对出版业的直接投入早期是以专项资金的方式。1991年10月，财政部和新闻出版署联合发出《关于建立出版企业发展专项资金的规定》，资金来源由财政按出版系统上年已交所得税净额的10%由预算列支，出版企业按留利的10%集中。出版发展专项资金主要用于出版学术著作、国家重点图书以及书刊印刷厂技术改造和图书发行网点建设。1993年税制改革以后，该项资金来源和构成有所变化。财政部门按照出版企业上交所得税的实际入库数列支预算，由中央财政建立“出版企业发展专项资金”，用于技术改造、网点建设和重点图书出版。1997年3月国家科委、财政部、新闻出版署共同制定了《国家科学技术学术著作出版基金管理办法》，基金来源于国家财政专项补助，各级政府部门、单位、社会团体和个人的赞助或捐赠等，主要用于支持优秀科技学术著作的出版。2006年，中央财政还设立扶持动漫产业发展专项资金，主要用于支持优秀动漫原创产品的创作生产、民族民间动漫素材库建设以及建立动漫公共技术服务体系等动漫产业链发展的关键环节。2007年中共中央宣传部、国家民族事务委员会、财政部、国家税务总局和新闻出版总署发出《关于进一步加大对少数民族文字出版事业扶持力度的通知》，决定设立少数民族文字出版专项资金，通过中央财政对少数民族地区的专项转移支付，加大对少数民族文字出版工作的扶持力度，重点补贴少数民族文字出版物（包括书报刊、音像制品和电子、网络出版物）的编辑出版、少数民族文字编译人才的培养、少数民族文字出版单位设备更新和技术改造以及少数民族文字出版“走出去”的项目等。2007年，国务院批准设立国家出版基金，基金的扶持对象主要是公益性的社会科学类出版项目，所扶持的项目要求是对繁荣我国社会主义文化、提高民族素质、增强综合国力具有重大历史、现实意义和重要社会价值的重大公益性出版项目；在出版形态上既包括图书出版项目，也包括音像、电子、网络等现代媒体形态出版项目。基金来源主要是中央财政拨款。建立出版基金以后，从资金的投入到管理都实现制度化、科学化。

二是投资政策优惠。国家对出版业的投资给予税收优惠政策，1991年国务院颁布了《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》，对图书发行网点建设给予零税率优惠，对全国定点书报刊印刷厂和1990年以前成立的出版社、报社、杂志社按5%征收，对非定点印刷厂和1990年以后成立的出版社、报社、杂志社按30%征收。

三是从财政补贴到财政直接投入。上世纪八九十年代，国家对老少边穷地区图书发行网点建设给予一定的投入。从20世纪90年代开始实行补贴少数民族文字中小学教材出版发行政策，对少数民族文字中小学教材出版发行中出现的亏损给予补贴，由中央和地方财政各承担一半，每年年底据实结算。2006年国家实施了新闻出版“东风工程”，由中央财政和地方财政专项拨款，每年按计划出版一定数量的少数民族文字出版物，主要是图书、党报、党刊、音像制品和电子出版物，通过新华书店农村发行网点和当地邮局发行。“东风工程”主要由“民文党报、党刊、图书、音像制品、电子出版物免费赠阅项目”“发行网点建设项目”“党报印刷设备建设项目”等七个项目组成。同时，中央决定由中央财政拿钱购买《人民日报》发送给重庆、四川、贵州、云南、广西、陕西、甘肃、宁夏、青海、西藏、新疆（含生产建设兵团）、内蒙古西部12个省（区、市）的农村党支部。2004年开始实施，2006年写入《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》的农家书屋工程，在每个行政村建立一个农家书屋，10年内，在全国64万个行政村全部建成农家书屋，为每个书屋至少提供1500册图书、30种报刊、100种音像制品及相应的播放设备和阅读设备，使更多的农民受益。国家还实施了对书刊出口实行财政补贴的政策。

二、国家出版业价格政策

（一）出版物的价格政策

改革开放以来的出版物价格政策，经历了一个由计划到市场的过程。1978年以前，全国图书定价一直沿用1954年制定的“保本微利”的原则，按照印张定价的图书定价标准，后来又扩大到杂志定价，此标准逐渐在全国推行并沿用至1984年。1984年，在全国经济体制改革大背景下，国家改革图书价格制定机制：一是对书刊定价权实行分级管理，地方的图书定价由地方管；对中央一级出版社的图书也不再实行单一定价标准，而是规定一个定价标准幅度，规定社会科学和文学艺术类图书每一个印张为7分5厘到1角6分，自然科学和生产技术类图书每一个印张8分至2角3分。这次改革放松了对书刊定价的管制，赋予了出版单位一定的定价自主权。1988年3月新闻出版署转发了《同意印数在三千册以下的学术著作和专业著作可参照成本定价》的通知，提出：科学学术著作价格应采取开放的政策，不宜采取补贴的办法，可以采取成本定价的方式。8月，国家物价局发布了《关于改革书刊定价办法的意见》，提出书刊定价仍按“保本微利”的原则，采取利润率控制在5%～10%的办法；学术著作的定价权下放给出版社，由出版社根据实际情况自行确定售价。这些措施进一步推动了书刊定价的市场化进程。1993年以后，除少数出版物外，其他出版物的价格都实行自由定价，定价权在出版者。1993年4月，国家物价局和新闻出版署联合发布了《关于改革书刊价格管理的通知》，提出了书刊价格分类管理的思路：大中专教材和中小学课本实行国家定价；国家有关部门指定的教学参考书、复习资料、小学生必备的字典，出版单位提供定价标准和依据，由新闻出版行政管理机构和物价主管部门批准；党和国家重要文献由出版单位制定定价标准，报新闻出版署和国家物价局备案；其他图书价格根据成本、发行册数等自行定价。自此，一般书刊的定价进入了市场化阶段。

（二）稿酬政策

改革开放以来我国的稿酬政策基本可以分为两个阶段：1999年以前，实行的是指令性的、统一的稿酬制度；1999年以后，实行的是市场化的、自由的稿酬制度。1977年10月1日国家出版局出台《新闻出版稿酬及补贴试行办法》，恢复了稿酬制度。当时的稿酬制度是一个低标准的制度，著作稿每千字2～7元，翻译稿每千字1～5元，作品重印、转载都不付酬。1980年经中央批准，对稿酬制度进行了调整，不仅把著作稿的稿酬标准提高到每千字3～10元，翻译稿的标准提高到每千字2～7元，而且恢复了印数稿酬。1984年10月，文化部、出版局出台了《书籍稿酬试行规定》，将基本稿酬提高一倍，把印数稿酬分为两类，对有重要的学术理论价值而印数又少的专著，规定较高的计酬比例，增加了古籍整理、辞书条目、编辑加工、审稿、校订等的付酬标准，其中最重要的一点是增加了已故作者稿酬继承办法。1990年6月，经国务院批准，国家版权局出台了《书籍稿酬暂行规定》，再次提高稿酬标准，著作稿一般每千字10～30元，最高不超过40元，翻译稿一般每千字8～24元，最高不超过35元，同时提高了印数稿酬标准和美术、摄影、音乐、影视作品稿酬标准。这个标准的出台，不仅提高了稿酬标准，而且将稿酬工作纳入了版权管理范畴。1990年9月，《中华人民共和国著作权法》正式公布，著作权法规定：使用作品的付酬标准由国务院著作权行政管理部门会同有关部门制定，但合同另有约定的，可以按照合同支付报酬，这实际上从法律上放开了稿酬标准，是稿酬制度的重大改革。1999年4月，国家版权局颁布了《出版文字作品报酬规定》，取消原来的指令性标准，实行指导性标准为主、指令性标准为辅的原则，开启了稿酬标准市场化的大门，同时增加了版税、一次性付款的付酬方式。此后稿酬进入了完全市场化的时代，稿酬由作者与出版者约定，既有千字千元的高稿酬，也有自费出版的，还有通过拍卖等方式确定稿酬的形式。

（三）书刊印刷工价与书刊发行折扣

改革开放以前，我国的书刊印刷工价管理主要是两种模式：一种是国营印刷厂公布印刷工价，其他印刷厂按此工价类比；另一种是由印刷行业协会制定，由出版行政管理机构和物价部门批准。从20世纪50年代提出印刷工价标准到1978年，印刷工价基本没有改动。1978年，印刷工价提高10%，到90年代又提高了60%，1992年全国印刷工价全部放开。改革开放以前，书刊发行折扣统一为70折，1986年，国家出版局提出改革发行折扣点的意见，一般图书经销67折，寄销和包销68折，课本教材70折。1988年，新闻出版署发布《关于当前图书发行体制改革若干意见》，提出放开发行折扣，实行浮动折扣，此后，发行折扣由出版者和发行商自行商定。

三、国家出版业外贸政策

我国的出版外贸政策大体可以分为两个阶段：2001年以前，我国对出版物进出口贸易及外资进入我国出版业基本上以限制为主；2001年我国加入世界贸易组织以后，出版外贸政策发生了很多的改变，在鼓励中国出版“走出去”的同时，也逐渐放宽了外资进入中国出版业的限制。

（一）出版物进出口政策

由于出版物具有一定的意识形态属性，因此我国对出版物的进出口管理一直比较严格。改革开放政策实施以后，出版物的进出口政策也逐渐放宽，1984年国家科委和中宣部联合就中国图书进出口公司进口书刊资料审批管理作出规定：进口自然科学和技术类书刊，中央单位由主管部委的相关司局审批，地方单位由省市区科委审批，社会科学类书刊，不仅限定用户，而且要经过中央有关部委的党委或地方党委宣传部审批。20世纪90年代以后，我国逐渐扩大了进口书刊的范围，增加了进口书刊的数量。1985年文化部、出版局就中文书刊出口作出规定：中文书刊的出口只能由具有国家批准的有书刊进出口权的单位经营，非出口单位不能直接经营书刊出口。90年代以后，通过增加有书刊进出口权单位数量的方式，提高出版物出口的能力。2001年，中国加入世界贸易组织，按照“入世”的承诺，我国逐步放开出版物的进出口权。2003年12月，全国新闻出版局长会议首次提出实施出版“走出去”战略，出版“走出去”正式纳入了出版部门的工作计划。

（二）外资进入的政策

改革开放初期，虽然我国对外资进入没有明文法规，但是对外国资本进入我国出版业的政策是有选择的开放。1991年，新闻出版署发出了《关于建立新闻、出版“三资”企业审批程序的通知》，明确提出：新闻、出版行业禁止设立外资企业，原则上也不搞在华中外合资、中外合作企业。1993年新闻出版署再次重申禁止设立外资企业的规定。1994年，新闻出版署规定，禁止在我国境内与外资合办报纸、期刊和出版社。2001年我国加入世贸组织以后，出版业对外开放有了比较大的进展，按照中国政府加入世贸组织的承诺，开放了国内书报刊的分销服务，经过3年的过渡期，外资在书报刊分销领域已经没有了限制。在音像制品分销领域只允许设立中外合作音像制品分销企业。

一是印刷开放政策。2002年1月，新闻出版总署、对外贸易经济合作部发布《设立外商投资印刷企业暂行规定》，允许外国机构、公司、企业按照平等互利的原则和中国公司、企业共同投资设立中外合营（包括合资、合作）印刷企业和外方投资者投资设立外资印刷企业，其中包装装潢印刷品印刷、经营领域可以设立外资独资企业。从事出版物、包装装潢印刷品印刷经营活动的外商投资印刷企业的注册资本不得低于1000万元人民币；从事其他印刷品印刷经营活动的外商投资印刷企业的注册资本不得低于500万元人民币。从事出版物、其他印刷品印刷经营活动的中外合营印刷企业，合营中方投资者应当控股或占主导地位，其中，从事出版物印刷经营活动的中外合营印刷企业的董事长应当由中方担任，董事会中的中方成员应当多于外方，经营期限一般不超过30年。

二是书报刊分销政策。2003年3月，新闻出版总署、外经贸部发布《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》，允许外国企业、其他经济组织或者个人，经中国政府有关部门依法批准，在中国境内与中国企业或者其他经济组织按照平等互利的原则，共同投资设立中外合资、中外合作的图书、报纸、期刊分销企业，以及外国投资者在中国境内独资设立图书、报纸、期刊分销企业。外国投资者还可以参股或并购内资图书、报纸、期刊分销企业。2005年8月，国务院发布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，鼓励和支持非公有资本进入动漫和网络游戏，以及书报刊分销、音像制品分销、包装装潢印刷品印刷等领域。允许非公有资本进入出版物印刷、可录类光盘生产、只读类光盘复制等文化行业和领域。非公有资本可以投资参股下列领域国有文化企业：出版物印刷、发行，新闻出版单位的广告、发行，广播电台和电视台的音乐、科技、体育、娱乐方面的节目制作，电影制作发行放映。上述文化企业国有资本必须控股51%以上。