行政和广播电视产业行政

一、行政和广播电视产业行政

(一)行政和产业行政

行政是指各职能部门及团体内部的管理工作。广播电视产业行政就是处理广播电视产业内部的各项共同事务，或者说是对广播电视产业内部事务的管理。比如广播电视产业内部的各职能部门行政、人事行政、财务行政等。广播电视业是一种信息产业，不是国家的政府机构，其行政管理属于产业行政管理，不是机关行政管理。不过，由于目前我国各行各业都以机关行政为尺度进行划分，现在的广播电视产业行政只是一种理论上的产业行政，实行的仍然是机关行政的做法，职工的级别、待遇执行的完全是机关行政的标准。正因为这样，在广播电视产业内部产业行政的观念十分淡薄，而机关行政的意识非常强烈。

机关行政与产业行政有何不同?为什么广播电视产业行政管理不能照抄照搬机关行政的做法?机关行政与产业行政最大的区别:前者设计的行政管理是一种非市场化管理，非效益化管理，而且是效益指标非常模糊的管理;后者设计的行政管理是一种市场化管理，效益化管理，而且是效益指标非常具体的管理。前者设计的行政管理是一种等级性管理，“人治”因素起着决定性的作用;后者设计的行政管理是一种能力性管理，“法治”的因素起着决定性作用。前者设计的行政管理是一种政治性管理，是以政治体制为基础的;后者设计的行政管理是一种经济性与政治性并重，并把政治性放在首位的管理，是以深化经济体制和政治体制改革为基础的。前者设计的行政管理是以非竞争为前提的，市场机制是不起作用的;后者设计的行政管理是提倡竞争，是充分发挥市场机制作用的，等等。根据这两种行政管理的区别，广播电视产业如果照抄照搬机关行政管理显然是不合适的，是不利于广播电视产业发展的，当然也不利于广播电视产业双重功能的发挥。

(二)广播电视产业行政管理现状和对策

目前，我国广播电视产业行政管理的现状如何呢?从全国范围看，广播电视产业是一个整体，包括新挂牌的广播电视产业集团基本上都是照抄照搬我国传统的机关行政管理。其主要表现:

第一，广播电视产业部门的行政组织由主管部门决定，并行使主管部门交给的权力。

第二，行政领导由主管部门任命，行使主管部门交给的领导权力。

第三，人事行政是人事管理的重要组成部分，是行政系统内部的人事管理，人事行政承担着行政系统的人员聘任、晋职、任免、调动、奖惩等。但是，人事行政的管理是主管部门人事行政机关。

第四，行政体制完全是根据政治体制确定的，具体来说是由一定的行政权力、政府机构的设置以及运行制度确定的，其核心是划分和配置行政系统各级各类行政组织的职权。这种行政体制是一种政治性极强的体制，必须充分体现政治体制的要求。

第五，行政执行必须根据执行机关实施行政执行的程序开展活动。如果程序不对，就要受到处分。

从上述列举的几种表现可以看出，广播电视产业已不像一种产业，而是国家的一级机关。这样，一方面，广播电视产业行政管理模式被机关行政管理模式替代;另一方面，广播电视产业又执行着产业功能和喉舌功能的任务。最后不仅影响了广播电视产业行政管理任务的实现，而且也影响了广播电视产业的产业功能和喉舌功能的发挥。

要改变目前广播电视产业行政管理的现状，真正建立广播电视产业行政管理模式，主要应采取以下基本对策:

1.深化政治体制改革

从国际范围来分析，经济全球化的趋势已经成为现实，因此，继续深化我国经济体制改革，适应经济全球化的要求，仍然是今后一个时期我国深化改革的一项重要任务。但从我国国内的实际来分析，当前深化我国体制改革的核心问题，或者说“关键性”问题是如何深化政治体制改革。

政治体制已成为阻碍我国经济发展和深化经济体制改革的瓶颈。不论是经济体制改革还是政治体制改革，都是一种资源和利益的再分配，必然涉及许多人的利益。在我国实施经济体制改革时，难度相当大，但是，由于我们党的支持，有强大的政治保证，所以从总体上来看，我国经济体制改革还是比较顺利的，步子稳，成就大。由于经济体制改革的不断深化，传统的政治体制不仅不能更好地保证经济体制改革的深化，而且成为阻碍经济体制改革的瓶颈。如果这个问题不解决，不仅经济体制改革不能深化，经济发展受到影响，而且直接影响到全党的利益。在这方面，当我国传统的经济体制还起作用时，人们还感觉不到政治体制对经济体制的制约作用，经济体制改革深化后，这个问题已经越来越深刻地被人们所认识。如国有企业的改革问题，自我国改革开放以来，下的决心最大、投入的精力最多、花费的时间最长，可是还有许多问题没有解决，最为突出的问题就是经济效益不高。造成这种现象的原因虽然很多，但最根本的是受政治体制的制约。

广播电视产业经营已多年了，虽然社会效益和经济效益都比较理想，但这是不计成本条件下所得出的结论。比如中央电视台，2003年，电视台的广告收入突破了80亿元人民币，是一项不少的收入，其中80%以上的收入是新闻节目播出前后时段的广告收入。由于电视台的新闻节目全国各地电视台必须转播，据统计，全国各电视台仅转播的新闻节目所耗费的成本大约超过了100多亿元人民币。如果扣除成本，中央电视台每年要亏损几十亿元人民币。这样的账为什么没有人去算呢?从体制上找原因，广播电视产业实施的不是产业行政管理，传统的政治体制决定了广播电视产业经营只能算“政治账”，不能算“经济账”。

可见，要实施广播电视产业经营策略，关键是从宏观的角度深化政治体制改革，使政治体制同我国的经济体制相适应，同广播电视产业经营相适应。否则，其他改革方案都难以实施，我国广播电视产业行政管理现状也难以改变。

2.科学认识广播电视的性质

广播电视的二重性理论已被许多人所认识，正因为这样，广播电视产业部门一方面认真地搞好宣传，另一方面要开展多种形式的经营活动。但是，这种结论仅仅是一种抽象的概括，在现实生活中并不是这样的，传统的计划经济的思想还严重存在着。广播电视产业的这种传统的“经营”指导思想不仅表现在具体的管理方法上，而且在管理模式上基本采用了机关行政的模式。

既然全国广播电视产业的社会效益和经济效益已经相当“理想”，是否可以表明实行机关行政管理模式也能适应广播电视产业的要求?回答是否定的。其一，广播电视产业部门的收入基本上是单一的广告收入，而广告经营又是国家允许的，广告公司所采用的不是机关行政，而是产业行政。其二，电台、电视台之所以有广告收入而没有其他经营收入是同采用的机关行政管理模式相联系的。对山东淄博市广播电视局的全面经营情况进行调查研究显示，他们所采用的管理模式虽然还不是规范化的产业行政，还带有浓厚的机关行政色彩，即使这样，其固定资产也达到10亿元人民币，年收入超过了3亿元人民币，如果实行了完全意义上的产业行政，其效益还会提高。其三，我国广播电视产业起步较晚，对其收入的计算是一种“加法”的累计方法，是一种不计成本的计算方法。这种收入只能是毛收入，根本不是盈利收入，不计成本的收入计算方法意味着把属于国家所有的固定资产以折旧的形式转到了经营者的手中，不能以现有收入为标准来衡量广播电视产业的经营与管理。

把理论变成行动是需要时间的，随着我国市场经济的发展和广播电视产业经营活动的规范化，一种新型的广播电视产业行政管理模式将会形成，并对广播电视产业的发展起着积极作用。

3.建立产业行政体制

所谓产业行政体制是指产业行政系统围绕产业经营与管理者行政权力划分、产业经营与管理机构的设置以及产业运营所建立的各种制度的总称。在广播电视产业内部，随着产业运营的规范，各类媒介组织的负责人的权力是十分明确的，机构的设置也是相当科学的。比如“制播分营”播出管理体制确定以后，现在的电台、电视台就成为一种播出公司、经济中心(广告部、财务部)、人事部、播出中心。社会上主要是各类商品性广播电视节目制作公司，其内部还会有相应的机构。在这样的环境条件下，真正的广播电视产业行政管理模式就会形成，并发挥作用。

为了建立广播电视产业行政体制，必须积极创造相应的行政环境，比如宏观体制(政治体制、经济体制)环境、广播电视产业内部环境(组织文化环境、管理对象环境)、经济环境、政治环境等。

广播电视产业行政体制受广播电视二重性的影响和制约。从播出的角度讲，这种行政体制应具有很强的政治性、稳定性，这种行政体制从宏观上是一种产业行政体制，从新闻宣传的角度又是一种机关行政体制;从制作的角度讲，除新闻节目制作外，其他节目制作机构都要采取产业行政体制。

(三)广播电视产业行政环境

社会是人类生产、生活活动的共同体，是人们交往的产物。在社会生活中，不管什么样的人类生活群体，他们都需要交往，都需要建立一定组织和设立一定的机构，都有许多日常事务性工作需要处理。正是从这个意义上讲，任何一个国家、一个民族、一个人类群体都需要用行政来处理各类社会公共事务。广播电视产业是现代信息产业的分支产业，是人们共同经营的以节目形式表现出来的各类信息产品的活动集团，这样建立的广播电视产业行政管理模式是一种必然现象，是不以人们的意志为转移的。

任何一种行政体制的确立都必须充分注意行政环境，因为行政环境对行政系统产生着重要的影响。那么影响建立广播电视产业行政管理模式的行政环境主要有哪些呢?根据行政学对行政环境的界定“凡是对行政系统产生影响和作用的环境，才能称之为行政环境”，对广播电视产业行政产生影响和作用的行政环境主要如下:

1.政治环境

政治环境一般是指一个国家在特定的历史时期所采用的政治体制、路线、政策、法规以及阶级、政党、团体之间的交往关系，它既决定着宏观的行政体制，又影响或制约各级机关、社会团体、军队、企业、文化团体的行政体制

对于广播电视产业来说，这种政治环境对其产生着巨大影响力。我国的政治环境基本上有利于广播电视产业行政管理体制，有些不适应的地方虽然还在起作用，但人们已基本认识到了，或者说已有认识。改革是一场革命，是一种权力的再分配，不可能认识到了就能马上改革，总要有一个过程。市场经济体制已是我国经济体制改革的目标模式，只要政治环境适应了市场经济的要求就是营造了一种好的政治环境，这从理论上讲是正确的，但怎样才能使政治环境适应市场经济的要求，单靠理论分析是不够的，它需要在实践中检验。当前需要解决的是选择一个突破口，一个一个地解决，为营造最佳的政治环境创造条件。

2.经济环境

经济环境一般是指一个国家根据其社会生产力发展状况所确立的经济体制，采用的经济政策和现实的经济状况。比如在我国现阶段，根据多层次的社会生产力状况，确立了以公有制为基础的多种经济形式并存的经济管理体制，同时依据这种经济体制的要求，制定了许多行之有效的政策。在社会生产力发展的基础上，又组建了适应社会生产力发展的各类经济组织，比如组建了各类企业集团、报业集团、广播电视产业集团等，还组建了各类实体公司。这种经济环境的形成，对各类行业的行政管理都产生着影响。我们提出广播电视产业行政管理模式的依据也就是这种大的经济环境，在广播电视产业内部小的经济环境也已形成，比如广告经营、节目经营、多种经营，等等，已基本形成定论，企图改变这种现状的任何想法和行为都将受到惩罚。所以，顺应经济环境的行政管理是一种科学的、有生命力的行政管理，建立广播电视产业行政的创意是一种适应我国经济环境要求的创意，具有很强的生命力，我国的广播电视产业行政管理模式迟早是要按照市经济环境的要求建立起来，这是一种规律。

3.文化环境

文化环境一般是指一个国家或民族在长期的社会实践中形成的意识形态、伦理道德、价值观念、科学文化等。我国是一个具有五千多年文明史的、具有很深文化根基的国家。到了近现代，由于长期的封建社会和帝国主义的侵略，造成了我国近现代的文化环境。1949年新中国成立以后，由于中国共产党的正确领导，我们既恢复了我国古代文化精华，又学习到许多发达国家的先进文化，一个具有中国特色的现代化文化环境已基本形成。广播电视产业是现代文化的重要组成部分，并已融进了我国现代文化环境。所以，从文化环境的角度分析，建立广播电视产业行政管理模式完全是一种顺理成章的事物，是不可抗拒的。

4.国际环境

国际环境一般是指一个国家、民族在国际上的地位以及由此所形成的国际关系。国际间没有“小事”，但又都是“小事”，关键是由国家的实力来决定的。对实力比较强大的国家来说，“大事”可以成为“小事”;对于实力比较弱小的国家来说，“小事”可以变为“大事”。所以要营造良好的国际环境，不是去改变其他国家的状况，而是要改变本国的状况，使自己强大起来，富强起来。只有本国的强大，才能真正提高本国在国际交往中的地位。新中国成立以后，我国人民在中国共产党的领导下，把一个贫穷落后的中国改变成为富裕强大的中国，不仅解决了世界上人口最多的国家人民的吃饭问题，而且也有了自己的原子弹以及先进的航天技术，有了自己的先进工业和电子技术，GDP已进入世界前列，市场经济体制得到了巩固和发展，信息产业得到长足的发展……这就是我国在国际上的地位，也是我们所处的国际环境。这样的国际环境已经为信息产业的重要支柱产业——广播电视产业发展营造了良好的国际条件，要保证其健康发展，确立产业行政的时机已经成熟。

从我国深化改革的力度来分析，邓小平同志生前所规划的具有中国特色的社会主义模式已经成为全国人民的共识和奋斗目标。我国广播电视产业的发展模式还沿着邓小平同志指引的方向健康发展。目前，虽然在改革过程中出现了一些难以解决的问题，但改革的力度还是很大的。这种改革的大环境既有利于广播电视产业的发展，又为广播电视产业系统确立起行政管理模式提供了依据。

从市场经济的角度分析，我们已经积累了十年的经验，为广播电视产业走向市场提供了方便。这就是说建立广播电视产业行政管理模式已准备好了市场条件。

从加入WTO来分析，2001年11月10日我国已成为WTO的成员国，这就意味着我国的市场经济已同国际接轨，意味着国际交往活动的拓宽，我国的广播电视产品可以走向国际市场，这样，为了在国际视听贸易市场上提高我国广播电视产品的市场占有率，除了实行产业化经营外，行政管理也要实行产业行政，以适应国际视听贸易的需要。