邮政发行与发行垄断

六、邮政发行与发行垄断

在计划经济时期，中国的报纸发行基本上是由国家邮政系统所垄断的。各地不存在商业性的发行系统。实行改革开放以来，国家邮局在报纸发行中的垄断地位逐渐被打破，报纸的自办发行业务占居了半壁江山，有些地方报纸的发行系统已具有了相当的规模和实力。通过邮局发行的报刊期数在1985年达到最高峰，为30172万份。此后，邮局发行的报刊数呈明显的下降趋势，2000年为20090万份，仅为1985年的66.58%（参见表11—3）。

表11—3　通过国家邮局发行的报刊期发数

资料来源：《中国统计年鉴》（2001），第539页。

但是，从全国来看，迄今为止，国家邮政局仍然是报纸发行最强大的发行网络，在报刊发行市场上，邮局系统仍然具有明显的市场势力（market power）。

更重要的是，国家邮局实际上还被赋予了一些行政性的职能（尽管未必具有明文的法律规定，但可以某种“红头文件”为依据，而“红头文件”在现实中是有法律效力的）。例如，在许多地方，邮局系统对于报刊市场的管理就有很大的权力，甚至拥有一定的行政执法权（如驱赶、取缔报摊）。一些地方政府为了规范当地报刊发行市场的秩序，甚至为了“整治市容”，常常采取政府行政部门和邮局系统联合执法的方式整顿报摊。

这些情况并非完全没有其合理性。但是，也给不合理的市场垄断行为提供了可乘之机。邮政事业中的特许垄断业务是国家赋予邮局的特殊权力。特许垄断业务的范围边界究竟在哪里？报刊发行并不属于特许垄断业务。也就是说，其他单位是可以经营报刊发行业务的。既然这样，邮局发行和其他发行机构就应该平等竞争，以实现发行市场最有效的资源配置功能。而如果国家邮局利用自己所拥有的特许垄断业务的权力，来获取非特许垄断业务中的垄断地位，或者打击、损害竞争对手，或者利用自己的垄断地位甚至政府委托的其他权力，来侵害客户的利益，则是非常不合理的。

与其他产业相类似，在一些地方的报刊发行市场上，也往往会发生地方保护主义的行为。有的地方政府甚至规定，公费订报必须订了本地报刊才能订其他报刊。有的政府执法机关在办理公务时，强迫当事人订购有关报刊。例如，税务、工商、技术监督，甚至公安、消防等部门，都会强令订购一些同这些部门有一定利益关系的报刊。这种强制发行的行为也具有直接的市场垄断效应，对外地同类报纸进入本地区形成很大的障碍，对消费者的利益也是一种明显的损害。

除了地方性的发行市场垄断行为之外，长期以来，中国报纸的出口也实行国家垄断，即必须经由中国图书进出口公司才能出口。这也导致中国报纸进入海外市场的途径非常狭窄，参与国际竞争的效率非常低下。报纸的进口管制就更为严格。总之，迄今为止，在报纸的进出口领域，仍然是以国家特许公司的独家垄断为基本特点的。这对我国报业的进一步发展也构成了一定的阻碍。