与公共广播制度的诞生

BBC与公共广播制度的诞生

谈论制度向来被看做是谈“玄”的事情，是不容“戏说”的。从狭义来讲，“制度”与“机构”类似，被定义为社会中的某一产业或者企业；从广义上来讲，制度被视为广泛意义上的人类行为的准则，是家庭、宗教、司法、君主政体、教育等一系列社会制度的集合，而我们这里要谈论的媒介制度也位列其中，它扮演了管理社会文化价值与信仰的角色^[1]。

制度不仅仅是一系列规则制度的抽象和理论化，更是存在于鲜活的历史当中，历史故事也是探寻制度起源和建立制度分析的基础。对于媒介制度（Media Institution），经典的传播学理论将其分为三种：自由市场范式、社会责任范式和社会主义范式。对这三种所谓范式形成历史的考察，离不开对制度起源之初的媒介技术发展和社会政治背景的观察。

这篇小文要介绍的是英国“公共广播服务”作为社会责任范式这一分支的历史起源。美国通讯与传播行业的管制历史同样精彩，这里暂不赘述。

即使经过80多年的演化发展，传统意义上的“公共广播”制度已经发生了天翻地覆的变化，但是在面对未来更为激烈的媒体变革时，我们相信这种“元制度”依然会在以后的变迁中体现出“依赖的路径”效应。历经80年，我们可以提出这样一个问题：对于任何的历史选择而言，总是存在着这样或者那样的选择，其间的各种决定要素：政府、商业机构、政治制度和人，怎么样就达成了当时的“协议”，而造成了对现时的根本影响？

关于某一种媒介制度的分析元素不外乎技术、政治、经济和社会条件，再加上关键性的人物。英国的广播制度之所以以“公共广播”四个字来概括，与当时的广播技术条件、社会状况和决策人物等历史因素的激荡不无关系。然而，历史的开端远不是后人以为的那样“单纯”。今人每每言及BBC，常常崇拜敬仰之情油然，赞之以公正、高品质、独立于政府云云，且不知当初BBC乃由一帮惟利是图的商人联合兴办，一开始也是迫于生计，拉来赞助商赞助节目以维持公司正常运转。若要真正探究其间缘由，还得回溯至19世纪末那场波澜壮阔的工业革命当中。

仅就通讯工业而言，先辈科学贤人林立，足令后辈立起敬仰：1864年，剑桥试验物理学教授麦可斯韦尔证明电磁波的存在；后又有托马斯·爱迪生发现电流居然可以在空气中任意跳跃。1894年，英国人罗奇用无线电波发送摩尔斯电码，并据此发明了无线电报。然而，其中集大成者却是意大利人马可尼，只有他才将所有发明创造融会贯通，成就其在通讯史上“广播之父”的无上地位。据史书记载，此君精力过人，且颇富商业头脑，不仅开发自己的研究产品，而且奉行“拿来主义”，将各种相关发明全数整合，采百家之长，辅之以专利保护，惠及世人。在1900年这一世纪拐点，他远赴英伦立志开拓自己的商业帝国，成立了一家名为“无线电报与信号”的公司（Wireless Telegraph and Signal Company）。

历史总会为先吃螃蟹者制造实现成功的麻烦。由于技术上的不成熟，当时的电波传输管理政出多门，原本宁静的天空皆因电磁波传输混乱而嘈杂不堪。若是因为无线电爱好者图一时痛快搞点恶作剧这还不打紧，要是军事部门传输的信号为敌方截获，对国家安全则是大患。为此，大英帝国政府于1869年通过电报法，将英国境内的排他性电报经营权授予邮政局，1904年又将电话（Telephony）的管理权力授予当时的邮政大臣。由此，邮政局就成了具有电报电话和广播管理权限的重要部门。

世界各国对通讯和广播事业的管理一开始就似乎有着默契，英裔美国人罗纳德·科斯，新制度经济学创始人，诺贝尔经济学奖获得者，曾经在其著名的论文《联邦通讯委员会》中也论及通讯和传播产业的政府管制当局的权力源泉，其文开篇便直指核心问题：联邦通讯委员会管理广播电视经营许可证的权力从哪里来？

回答这样的问题，必然要将原因回归到技术。若以美英两国在技术采用上的历史做比较，便可窥得两国广播制度差异的技术原因。

就美国地广人稀的地理条件而言，只要是以低功率进行广播，传输的信号几乎就无干扰之虞，且美国的广播服务一开始便是针对都市中的社区；而欧洲则是不同，地狭人稠，必须用高功率的设施，比较少的电台，传送至比较大的地区，如果准予每一社区使用一个专用频道，势必造成信号交错混乱。因此，欧洲的电讯传播便构成了长波段传输的历史基础，此后延展开来，成为影响其他制度构成的物理基础。

再则，美国人少地广，其全国性广播网是由收编大小地方而来，而欧洲地狭人稠，一开始就是全国性组织，而且广播传播关涉国家主权及民族身份认同，就由邮政当局垄断管理。因此，技术加之地域局限便使得欧洲的广播制度呈现垄断或近于垄断的状况。英国采取这种手段管理同样也是受到美国教训的启发，成立了单一的广播机构，而美国由于之前就有许多商业性的电台，加之反垄断法的威慑和国民对政府传统的不信任感，因此，成立单一组织的企图就被阻止了。

压力集团和利益集团的游说同样也推动了英国的广播趋向于一个单一组织来进行。国防部历来对私营广播服务提供商心存芥蒂，而“旧媒体”报纸又担心广播这个“新媒体”抢走了广告和新闻源，私营设备制造商又想通过提供广播服务来增加收音机的销售，加之邮政当局对美国广播竞争的种种劣行的防备，利益各方一场博弈下来达成了这样一份令后人匪夷所思的协议：由马可尼主导的六家领先的设备制造商成立一个辛迪加组织，由他们提供广播服务促进收音机的销售，而政府保障他们免受外来竞争的压力。

这个组织就是BBC（British Broadcasting Company，是British Broadcasting Corporation的前身），其绝大多数收入来源于由邮政局代为收取的执照费，其他来源主要有公司成立时的原始股和接收设备的使用费。由此，BBC保证了自己生存无忧，而政府也得以免受各方压力。

读到这里，你很有可能心生疑问：当时的政客们对广播这一大众媒体又是怎么看的呢？这个问题的答案可能会令各位发笑。照理看来，政客们一定会对广播采取积极利用的态度来维护自己的利益，可是追溯历史却不是这样，当时的政客对广播可能在塑造民意方面的强大潜力鲜有问津。原因在于当时不管是在野党或是执政党都不愿意广播落入内阁或政府之手，如果落入他人之手，必然对自己以后寻求执政造成威胁；而一些政客只是关心广播的政治报道可能发生的偏颇。这时，邮政局长出来保证，所有的政治言论都不会出现在广播当中，三党的政客们也就乐得安心了。

广播组织既要以垄断形态经营，又不能受政府控制，还要实行公共所有制，究竟需要什么样的基本制度设计才能够实现呢？为了提高邮电总局的行事弹性，他们提出了授予BBC皇家特许状。这一特许状是由皇家授予的，所以无需在国会接受质询辩论，即使两院仍然可以在一定程度上影响这一特许状，但文件本身却不容两院插手，这是英国君主立宪体制的对皇权的象征性的维护。

正是这张特许状确保了BBC免于受国会的直接控制，这一点在英国广播史上，重要性毋庸置疑。更重要的是，由于受到皇家特许令的保护，其决策委员会其实也等于由英皇任命，他们的工作评价也无须受到其他政治力量的影响，因而能够受全体国民所托，为公众服务。独立的含义不仅于此，有了特许状的保护，并不能够保证BBC不受其他财政来源的影响，因为在BBC（British Broadcasting Company）成立之初，并不是排除了所有的商业收入——在公司成立以后，有一两个节目是赞助性质的，而且这些节目受到了当时的总经理约翰·雷斯（John Reith）的首肯。况且，英国报业并不愿意自己的广告收入被他人夺走，社会上的相关人士也强烈认为执照费应该是惟一的收入来源。

至此，实际意义上的独立公共广播制度才可以称得上建立起来了。但是制度毕竟离不开人，尤其是那些制度的最初设计者。约翰·雷斯就是这样一位代表，虽然我们现在用Google能检索到的他的信息远比默多克的少得多，但是他毕竟是BBC的Founding Father（创始人），是一种对现代社会有重大影响力的媒体制度——公共广播制度——的开创者。关于他与BBC的故事请见本文后的链接资料。

细数英国媒介制度变迁历史的决定因素：技术、社会、政治、经济和人，无不展现出变化的复杂与混沌。

英国政府在解除媒介管制时，面临着原有公共监管制度的系统性再造与新生的市场运作制度建立的双方冲突，其间各政治派别的政治角力与政策选择的确是一场巨大的智慧考验。放任的竞争导致了市场的不确定，也导致了色情暴力内容的泛滥——要维护公共道德还是要提高经济效益，这真是一个两难选择。

坚定的自由市场主义者通常借助观众对更多节目选择和节目品质的需求，游刃于竞争对手之间并设法增进其经济效益。而反对解除管制者则出于对公共广播未来不确定性的考虑，和对广播业者所能承担的道德责任的不信任，坚决要求政府保障对市场持续地实行温和的干预主义政策。

时光流转八十年，BBC所开拓的公共广播制度与时而变，从上世纪20年代开创公共广播，50年代打破公共垄断继而实行双寡头垄断，到80年代由撒切尔引领放松管制的新自由主义运动，再到数字化革命，公共广播遭遇生存挑战，这期间公共企业和私人企业的界限早已模糊难辨。

● 有关BBC的创始人约翰·雷斯（John Reith）

约翰·雷斯1889年出身于苏格兰的一个牧师家庭，是家里的第五个孩子，在格拉斯哥接受大学教育并成为一名工程师。一战以后，带着战争的纪念品（脸上的几个疤痕）和对工程师工作的厌恶，他应聘到了当时刚刚创立不久的BBC（British Broadcasting Company）。这个对广播一窍不通的33岁工程师居然凭借自己强大的边学边干的能力在一年后就成为了经理，而且在1927年BBC（British Broadcasting Corporation）成立的时候当上了总经理，并不断地宣扬自己的公共广播理念。

雷斯的父亲曾经是一名优秀的苏格兰长老会牧师，雷斯本人的观念也深受加尔文教派的影响，当然这也间接地影响了对于广播的观念。在他看来，自己被选为BBC的第一任总经理是“神的召唤”（The Calling From God，这不由得令人想起经济学家熊彼特对企业家精神的概括），即使是BBC还处在私人公司的时候，他也坚持认为应该将公共企业的精神和特殊的文化道德任务结合起来。公共广播的制度在以后的不断发展中逐渐内化到BBC的节目政策、组织结构、人事管理甚至是商业运营中。

虽然雷斯对道德水准的固执要求使得BBC免受政治控制和商业上的压力，但随着技术变革和市场的发展，他在这一点上的顽固的推行“残酷的公共垄断”的做法也招致了后人的指摘。在1938年离开BBC之后，雷斯陆续担任了其他政府部门和公司的职务，但都不很如意。后来英国政府决定打破BBC的垄断地位，允许建立商业电视，形成BBC与ITV的双寡头垄断体制，雷斯再次被人批评他那些落后于时代的言论，1971年，一代风流人物带着对自己“失败的人生”的评价离开了人世。

“一国之广播制度乃一国良心之镜鉴”，只此一说，便可以流芳百世。

廖　勇

【注释】

[1]［英］李莎·泰勒和安德鲁·威尔斯著，简妙如等译：《大众传播媒体新论》，韦伯文化事业出版社，1999年。