中国报业体制的总体结构变革

新中国成立后，曾在上世纪50年代初出现党报和非官方报纸并存，公营、私营和公私合营报纸共存的局面。随着所有制结构改造的完成，为了有效掌控这些舆论喉舌，开始针对旧政府时期遗留的报社进行查封或接管，对私营报纸采取公私合营直至最终关停。为此，中央人民政府于1956年公布《中共中央关于报纸和期刊的创办、停办或改刊的办理手续的几项规定》，统一载明全国从中央到地方各级各类报纸的创办、停办或改刊的办理手续，主要是对各级批准权限的规定[1]。经过一系列的整顿，报纸种类和数量都大为减少，逐渐形成以党报为主，“条”、“块”并存的报业结构。包括中央、省委（直辖市、自治区）、地（市）委、县委四级党报，针对各行业、团体成立行业报与对象报。四级党报扮演“条”的喉舌系统，行业报、对象报发挥“块”的宣传功能，与政治体制相对应，形成单一的、计划的报业结构。

1978年末我国报业实施“事业单位，企业化管理”的方针后，带来的直接结果是报纸普遍恢复广告业务，个别报社开始尝试发行方式的改革，走自办发行的道路，并开始承揽诸如印刷、咨询等办报活动以外的其他经营性业务，同时对报业体制结构造成影响[2]，使得过去在供给制办报模式下建立的报业体制得以改变，一大批行业报、对象报乃至都市报开始出现，报业结构呈现多元化的格局。

基于此，本章试图从报业体制总体结构的角度，分析我国报业结构变革前后呈现了怎样的总体现象；并借由制度变迁理论观点，说明新中国成立后我党何以要建立以党报为主的报业结构，实施多年的报业结构又何以会出现变革；同时，在改革开放后，我国报业结构变革所呈现的市场化、分权化、集团化现象之间又存在怎样的逻辑先后关系（见图1.1）。

图1.1　我国报业体制结构变革

新中国成立后，在党报为主的报业结构下，我国长期实施供给制的办报模式，办报经费由国家财政全额拨款，绝对排除国家以外的资本，从而制约了报纸的数量。到1978年改革开放前全国报纸只有186种，一直到上世纪80年代后，伴随着经济改革的进程，报纸在数量上才开始大幅增长，1981年全国报纸数量增长为485种（见表1.1）。

表1.1　1953—1982年全国报纸出版种数统计

资料来源：中国新闻年鉴2000.北京：中国年鉴出版社，2000：566-567.

在报纸种类上，依照主办单位和读者群体大体可分四个类型：

（1） 党政机关报。中央、省委（直辖市、自治区）、地（市）委和县委的正式机关报，读者对象多为各级政府官员，如《人民日报》、《四川日报》、《无锡日报》、《万县日报》。另外，还包括民主党派机关报与非政党机关报的综合类报纸。

（2） 对象报。大多为中央或政府某个部门（如农业部、体委等）、政治团体（如共青团、工会、妇联等）所拥有，以某一部分特定读者为对象的综合性报纸，包括军报、工人报、农民报、妇女报、少年儿童报、青年报、老年报、侨报等，如《工人日报》、《解放军报》等。

（3） 行业报。指的是中央部委以及省市的多数行业厅局所辖报纸。如中央部委所属的《中国电子报》、《中国海洋报》、《中国建材报》等。省市行业厅局所辖报纸，如浙江省商业厅所属的《浙江商报》、云南省广播电视厅所属的《云南广播电视报》、自贡市广播电视局所属的《自贡广播电视报》。行业报的读者一般只限于该行业的职工。

（4） 都市报。指以城市晚报、都市报为代表，以城市居民为主要读者对象的综合类或文化、经济、生活类报纸。这类报纸除少数是“文革”前创刊的，如《新民晚报》、《羊城晚报》等之外，大多数是进入上世纪90年代以后由省委机关报在省会城市创办的子报，或是地市级城市新创办的报纸，如《金陵晚报》、《扬子晚报》、《华西都市报》等（见表1.2）。

表1.2　1950年以前-1985年全国各类报纸一览表

资料来源：1. 中国社会科学院新闻研究所首都新闻学会读者调查组.全国报纸基本情况调查.

2. 中国新闻年鉴1986. 北京：中国年鉴出版社，1986：121-126.

根据表1.2中数据可知，1978年改革开放前，我国报业结构主要是以党政机关报为主。从中央到地方的多层级党报系统早在上世纪50年代就已形成，当时党政机关报为170家，比率为38.9%。不过，经历“文革”后到改革开放前则下降到11家，比率为6.9%。行业报同样是在50年代形成，1950年至1959年数量为232家，占总数的53.2%；1970年至1979年间，数量已达143家，占总数的90.5%。值得注意的是，从1949年至1985年3月1日，党政机关报累计家数为384家，其中日报形态者为178家，非日报形态者为206家，比率分别为46.4%和53.6%。而行业报虽然在数量上达到1205家，但是日报形态者仅有17家，非日报形态者高达1188家，比率分别为1.4%和98.6%。据此可以推知，行业报即使在数量上超过党政机关报，但是由于绝大多数都是非日报形态，再加上行业报读者多限于本行业职工，因而在影响力上自然不及党政机关报。对象报与晚报所占比例就更低了，1970年至1979年对象报仅有3家，占总数的1.9%，同时期的晚报甚至挂零。

按照强制性制度变迁理论，强制性制度变迁的主体是国家，国家可以凭借强制性政权力量强制实施某种制度，省去了庞大的组织和协调成本。强制性制度变迁也是根据成本收益原则进行的，只有当制度变迁的预期收益超过预期成本，国家才会推动这种变迁过程，反之则会中止或取消制度变迁。由于我党继承了国际共产主义的传统，十分重视创办党报党刊，利用报纸作为无产阶级革命的宣传者、发动者和组织者。同时，在革命战争的过程中，我党也真切认识到“笔杆子”的巨大力量，这也就是为何在建立政权后必须亲自创办报刊的缘由。我党建政后，虽然在上世纪50年代短暂出现过公营、私营和公私合营报纸共存的局面，但其后伴随全民所有制的实施，迅速完成对这些非公营报纸的查收或接管，建立了以党报为主，行业报、对象报为辅的报业结构。

因此，从强制性制度变迁理论来说，我党建立以党报为主的报业结构，就是基于预期收益大于预期成本，认识到为了动员全民投入革命建设与维护国家政权稳定，必须建立一套在纵向上与行政体制相适应的四级党报，以及横向上针对各行业、党派、群体的行业报、对象报的报业体制。在党报为主的报业结构下，创办报纸必须由国家严格审批，除了具备官方的出版单位外，绝对不允许国家以外资本投入。

一个国家的经济竞争力取决于经济组织，经济组织是否有效率取决于个人，而个人的积极性则取决于产权制度安排。归根结底，一个国家的经济竞争力与该国的制度、市场结构和经济政策密切相关，制度环境决定了一个产业在某个时期的竞争力。中国文化产业竞争力研究课题组2003年10月在北京曾就国家文化产业的竞争力状况进行了专家问卷咨询调查。调查结果显示，在影响文化产业竞争力的六个因素中，文化体制和政策排在了第一位[3]。制度安排、体制设计和机制运行也是影响报业竞争力的至关重要的因素。

所谓报业体制，主要是指国家管理报业的规范体系，包括两个部分，一是对报业准入资格的界定和关于报业结构关系的规定；一是报业在与外部进行社会交换时的规则。中国人民大学喻国明教授认为，传媒体制要解决四个问题，即媒介的创办权，不同类别传媒的组合方式与竞争规则，传媒在社会运行结构中的基本角色规定，传媒在社会环境中的政治、经济和文化运作的基本规则与底线[4]。而恰恰在这些方面，中国的报业存在着比较明显的体制性障碍。

事业单位属性、计划管理是中国报业发展最大的体制弊端。国有事业单位属性造成了中国报业既总体发展不足，又资源大量闲置。事业单位实行财政收支两条线，事业费用增长过快，导致支出比例越来越大，大量国有资产被占用，公共财政负担增加。同时，事业单位资源配置不合理，机构臃肿，吃大锅饭，端铁饭碗，需要的人进不来，不需要的人出不去，人浮于事，投入产出率低下。据统计，中国有131万个事业单位，人员2918．8万人，占人才的60%，占国有资产的1/4，事业费用占国家开支的1/3，但对国家GDP的贡献只有5%～10%[5]。事业单位不是市场经济的法人，产权关系单一，公有事业单位占90%以上，社会资本无法进入，无论是直接融资还是间接融资都无法实现。而且，报业在实行“事业单位，企业化经营”后，报纸又藉政府权力进入市场，“权力寻租”现象严重，增加了交易成本和社会负担。

经过多年的积累，中国报业已经积聚了大量的资产，但在现行的报业体制下，没有明确这些国有资产的代表者和管理者，报业单位的考核和监督也基本都在报社的领导层进行。事实上，是所有者、经营者和监督者三位一体，形成了利益上的内部一致性。由于所有者和监督者的缺位，报社领导层的责任心和进取心只能靠党性修养和人格力量来保证；中国的报社实行的是部门所有和部门管理，报纸长期依附于行政工作的链条中，编制和经费都由所属行政机关来定。管办不分必然导致行政摊派，增加基层负担；政企不分又使资源的配置权集中于党政机关而不是市场，这必将造成报纸重复建设，结构严重趋同，并导致同质竞争和非理性竞争，而这种失序竞争的背后是一级政府和另一级政府的竞争；中国的报纸又是地方所有，一个地方就要有一些报纸。由于缺少市场规则，没有竞争机制，就带来了垄断经营、地区封锁和“条”“块”分割，而地方保护主义的加剧，严重影响了报业要素的合理流动与集中，降低了市场配置资源的效率。诸如此类，中国报业计划管理的事业体制已经与市场运行规律格格不入，大大落后于经济和社会生活发展的需要。

中国已经初步实现了由计划经济体制向市场经济体制的转变，但报业无论在宏观管理体制上，还是在微观运行机制上，都仍在沿用计划经济体制时代的那一套管理模式。在宏观管理上，各级政府机关仍在管报纸、办报纸，政企不分、政事不分、管办不分的宏观管理体制还未得到有效改革；在报业管理上，政府是全能政府，实行权力高度集中的管理，报社的人、财、物和业务都在管理范围内，且管理部门众多，管理手段单一。政府机关在报业管理上的“越位”、“缺位”、“错位”现象导致报业产品生产和流通环节增多，投资风险增大，限制和阻碍了大量的社会资本进入报业；在微观管理上，无论是报社还是报业集团，都是以行政权威关系为核心，是在事业单位性质不变的基础上建立起来的，报社有地位之分，报纸有身份之分，干部有级别之分，报纸本位、等级本位和官本位现象严重。报业单位大而全、小而全的现象普遍存在，内部资源整合困难。报纸经营理念陈旧，缺乏创新能力。劳动人事、分配和社会保障等三项制度改革进展缓慢，全员聘用、竞争、激励和约束机制难以建立。转企改制，完善法人治理结构，建立现代企业制度的工作尚待破题。资产授权经营还在探索，报纸还不是严格意义上的市场经营的主体，自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的机制远未建立起来。[6]

中国报业存在的一系列体制性障碍带来了许多弊端：报业生产力和生产关系的不协调，导致报业整体实力严重不足；创新能力差，造成报业缺乏活力；游离于市场经济体制之外，削弱了报业的竞争力。总之，我国报业“现行的计划体制是造成传媒领域资源配置效率低下，传播服务脱离人民群众要求的制度根源。一方面，在传播资源配置上用长官意志和个别人的主观判断代替传媒产业社会运作、经济运作的客观规律；另一方面，所谓集中统一的领导，实际上是一连串卡拉OK、自说自话式的错误领导。在这种不断的错误领导中，传媒业的巨大资源在毫无效率的空转中被虚掷和浪费，良好的发展机遇被搁置，传媒实践中的首创精神被压抑和挫伤，传媒人的专业精神及其智慧才干被窒息，传媒产业的内在动力被扼杀。”[7]

党报为主的报业结构建立后，之所以能够长时期地运行，主要是由于在供给制的办报模式下，报业营运所需物资都由政府计划调配且价格长期不变，因此对报业的财政补贴问题并未凸显出来。但是，在1978年党的十一届三中全会以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，办报所需的生产资料先后进入市场，计划调配逐步失灵，国家财政又无力提供更多资金弥补生产资料价格日益上涨形成的报社资金缺口，报社的经济压力越来越大。在这种情形下，长期以来通过国家供给制办报模式运作的报业结构不得不改弦更张。按照制度变迁理论，只要既有的制度安排中存在着外部利润（收益），创新集团就有改变既有制度的诱因。因此，在我国报业市场化的过程中，可以看到一些扮演创新集团角色的报社相继出现。

1978年末，《人民日报》等北京数家新闻单位联合向财政部上呈报告，要求试行“事业单位，企业化管理”的经营方针，希望通过适度的自主经营获得一些经济收入，以弥补政府财政补贴的不足。从国家的立场看，无力为报业增加拨款的财政部随即批准了这一报告。根据当时的有关政策，报社属于事业单位的性质不变，但可以从事一定的经营活动，经营所得的一部分可以作为增加职工收入、福利，也可以用于改善报社的办公条件和技术设备[8]。在这种情况下，我国报业取得了自主经营的许可，也开启了报业结构市场化的先声。其后，上海《解放日报》于1979年1月28日率先刊登“文革”后国内第一则广告，为推进我国报业结构迈向市场化取得重要利器。此后，报业广告量逐年激增，除1990年微幅增长7.6%外，其后报业广告额连年增长，特别是1992年初邓小平南巡讲话后，1993年的报业广告额激增了133.06%（见表1.3）。

表1.3　全国报纸广告营业额 （单位：亿元）

资料来源：1. 从数据看中国广告业的1997.转引自唐绪军.报业经济与报业经营［M］.北京：新华出版社，2003：114.

2. 2003年报业广告重新坐回媒体老大位置.（2004-01-16）. http://www.mie168.com/read.aspx.

3. 财经类媒体市场分析.（2003-03-04）. http://www.xici.net/b244699/d9784214.htm.

4. 梁勤俭.中国报业广告经营进入新的盘整期.（2005-02-18）. http://www.zjol.com.cn/05cjr/system/2005/02/18/004297324.shtml.

另外，由于报业发行量是广告的基础，“有效发行量”（即消费者自行订阅的发行部分）是决定报社广告收入的最重要因素，因此，在我国报业恢复广告刊登后，过去长期实施的“邮发合一”发行方式也面临改变。上世纪50年代以来实施的“邮发合一”制度，即所有报纸都由邮政系统代为发行，发行费用固定为报纸定价的25%。到了80年代末期，邮局规定只有党报才能享受这一优惠发行费率，其他报纸发行费率都要提高到35%～40%[9]。再加上“邮发合一”制度必须预先扣压订报费，导致报社资金周转困难，同时投递时间没有保障。这种情况迫使报社开始挑战“邮发合一”制度，河南《洛阳日报》就于1985年率先宣布“自办发行”。报社采用自办发行后，在推进报业结构市场化上又获得一项重大突破。

1. 报纸数量

1978年改革开放前我国报纸只有186家，但从1984年突破到1049家后迅速增长，2004年增长至2119家，平均期发数从1984年的1.34亿份增长到2004年的3.41亿份，见（表1.1、表1.4）。在此过程中，党政机关报在总体报业结构中的比例相对下降。从1985年至1998年，机关报在家数与平均期发数上所占的优势逐步被都市报与行业报所瓜分。1985年机关报为493家，占全国出版报纸总量的40.8%，平均期发数为6208万份，占全部发行量41.4%，到1998年平均期发数已降至2944万份，比率下降到16.9%。随着国家新闻出版总署2003年《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》的出台，依照中央报刊治理领导小组公布的数据显示，到2003年12月已有262家县级党报停刊[10]。

表1.4　1983—2004年全国报纸数量统计

资料来源：1. 整理自中国新闻年鉴1983-2004［M］.北京：中国年鉴出版社，1983.

2. 孙正一，柳婷婷.2003年中国新闻业回望.(2003-12-30). http://www.people.com.cn/GB/14677/21963/22065/2271918.html.

3. 世纪报业协会：全球日报发行量前100名排行榜.(2005-05-30). http://cjr.zjol.com.cn/05cjr/system/2005/05/30/006122206.shtml.

另外，根据赵月枝的研究，从1985年到1994年，以“工人”为报名的报纸从23家下降为18家，以“农民”为报名的报纸从55家下降为17家，以“妇女”为报名的报纸从5家下降为4家，以“青年”为报名的报纸从39家下降为35家。虽然从1992年至1994年间，几乎每隔12天就有一份新报纸创刊，农民报的数量却从30家下降为17家。虽然经历了数波扩版热，《工人日报》从4张增至8张后，却在1997年两度减张，这起因于市场压力与国家政策。由于对象报并未使其读者成为消费者，因此无法产生足够的广告收益以支付上涨的印刷费用（主要是增张所致）与调高的邮寄费用。就对象报来说，发行得越多意味着亏损越大。由于国家控制报纸刊号数量以及商业考虑，使得机关报关掉一些赔钱的农业版，改为新出版的都市报。[11]

由于传统机关报与对象报在发行效益与广告收益上不及都市报，导致机关报纷纷要求国家新闻出版总署批给刊号创办晚报，希望借由创办子报补贴母报营运，为了避免都市报竞争过于激烈，国家新闻出版总署规定同一城市只准办一家晚报（已经存在的不受此限），作为变通之计，省委机关报因此获准出版都市报，抢攻日报市场。由此，以生活报、晨报、早报、时报、文化报、导报、服务报、信息报、证券报等为名目的都市报应运而生。这些都市报指的是以城市晚报为代表、以城市居民为主要读者对象的综合类或文化、经济、生活类报纸。1985年此类报纸家数为33家，占全国报纸总数的2.7%，1992年为42家，在邓小平南巡后的1993年立刻激增为131家，到1998年已增至306家，占全国报纸总数的14.9%。平均期发数上也从1985年的665万份增加到1998年的3537万份，比率从4.4%增至20.3%。同时，行业报也从1985年的539家增加到1996年最多的1180家，平均期发数从1985年的6223万份增加到1996年的1.1亿份[12]，是名副其实的行业报大爆炸。

虽然，1998年行业报在家数与平均期发数上都占了全国报业总数的50%左右，但是行业报在本质上是准政府的，市场面过窄，绝大多数都是非日报形态，有的平均期发数甚至只有几千份，同时高度依赖强迫式的官方订阅，有些则凭借行业的垄断特权硬性摊派，或以不正当手段与综合性报纸争夺广告，严重扰乱了正常的报纸发行秩序[13]。虽然国家新闻出版总署对各类报纸发行量都有明文规定，如中央部委的行业报最低发行量为3万份，但是到1996年底未达此数目者占1/4。地方厅局行业报发行量规定是最低发行2万份，但未达此标准者也不在少数。有的行业报经营多年，也就是千余份，最低的还有200份[14]。

行业报的过量和无序导致报业结构过于散乱，正因如此，新闻主管部门在1997年、1999年两次整顿的目标主要都指向行业报。1997年的第一阶段调整是以减少报刊数量为主要特征，1999年的第二阶段是以调整报刊的结构为主要特征，目的就是让行政行为与出版行为分离，政府职能部门退出具体出版业务，政府机构不再直接办报办刊，解决“政报分开、政刊分开”[15]。可以说，1999年的调整是我国报刊管理的一次重大改革，主要表现在调整结构上，一方面是压缩厅局报刊，一方面鼓励党报和出版社兼并吸纳报刊，希望进一步壮大党报和出版社这些专业新闻出版部门的实力，促进报刊的集约化经营，将报纸总数量控制在2000份左右，并为发展报业集团化做好准备。

经过这次调整，行业报虽然从1996年的1180家降至1998年的996家，但成效仍未如预期。国务院经贸委等国家局的39家报纸中的《中国建材报》、《中国化工报》和《中国农机报》划归到《经济日报》，另有4家分别划归到《光明日报》和《人民日报》。然而作为有权接收的三家报业集团：《人民日报》、《光明日报》和《经济日报》却可以要也可以不要，如《经济日报》收编的3家行业报都是赢利的报纸，亏损的报纸则拒绝接收。事实上，三家报业集团并不具备消化和接收39家行业报的经济实力。截至2001年，39家行业报共有7家划归报业集团，另有《中国物资报》被残联接管并改名为《华夏时报》，《中国市场经济报》被团中央接管，《中国合作新报》被《工人日报》接管，其他没有并入报业集团也没人接管的行业报，有的因为主管部门被撤销而顺势归到协会，如《中国商报》划归到中国商业联合会，有的至今仍在苦苦寻找归宿。[16]

至于省、自治区、直辖市厅局所属行业报的整顿进展也不顺利，划归的只是小部分，大部分行业报依然找不到新东家，因为有收编权的只是当地党报。而这些党报有的经济实力薄弱，担心背负包袱，有的自己的报纸已经足够，没有收编的需求，因此，多数亏损的地方行业报依然是无家可归。1999年报业整顿重提发行量在3万份以下的报纸予以撤销，事实上与1997年整顿时一样，依然未能落实。[17]不过，国家新闻出版总署2003年制定的《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》的实施细则，其中针对行业报利用职权硬性摊派的行为规定“任何部门或单位利用职权通过发文件、下指标，或采取电话通知、利用系统工作会议提要求、下发报刊订阅建议表等各种手段发行；将企事业、乡镇、村级组织等基层单位是否订阅报刊与工作考核、评优达标挂钩；利用登记、年检、办证、办照、征税等工作之便，强行要求服务和管理对象订阅”，新闻出版行政部门可给予停刊整顿直至撤销刊号，这对长期来凭借行业的垄断特权实施硬性摊派，同时高度依赖强迫式官方订阅的行业报造成冲击，特别是省级行业协会所属的行业报更是首当其冲。据估计，这种行业报每个省大约在30家左右，以目前全国31个省（自治区、直辖市）计算，估计有近千家行业报面临“生死抉择”。[18]

2. 发行收入

从都市报与党政机关报、对象报、行业报在报业公费订阅市场与自费订阅市场的比例，也可以看出我国报业结构呈现市场化的情形。在供给制的办报模式下，国家除了对报社实行财政补贴外，也规定列入国家财政预算的机关、单位，其订报费用可以由国家财政支出，企业、事业单位的订报费用，可以列入本单位成本或福利开支。但是，随着报业商业化的进展，自费订阅市场开始出现。根据中宣部1995年在全国所做的一项调查，我国报业市场自费订阅读者占被调查者的54%，公费订阅读者占46%[19]，这项调查说明我国报业公费订阅市场正逐步萎缩，自费市场正逐步扩大。到1999年自费订阅市场的比例已经上升到70%[20]。调查显示，民众自费订阅率最高的报纸种类是文摘类报纸、晚报、周末报（或娱乐类报纸），自费订阅者分别占被调查者的42.4%、34%和25.4%；自费订阅率居中的报纸种类为生活服务类报纸、地方省市报、青年类报纸，自费订阅者分别占被调查者的19.9%、19.3%和17.2%；自费订阅率最低的报纸种类为经济类报纸、行业报、全国性综合类报纸，自费订阅者分别占被调查者的14.6%、11.8%和11.1%[21]。

另据中国人民大学舆论研究所1996年11月对山东《齐鲁晚报》读者所做的调查，该报读者中自费订阅或零购的占71.9%，公费读者的比例仅占26.3%[22]。南京师范大学新闻与传播学院1995年对南京《扬子晚报》读者所做的调查也显示，该报自费订阅和从报摊上零购的读者比率达到了91.5%，公费读者仅为5.1%[23]。据对《羊城晚报》读者所做的调查显示，该报自费订阅率也达82.4%[24]。以目前我国报业竞争最激烈的都市报来说，这些属于都市报的报纸都是以自费读者为主要消费对象，自费市场是他们争夺的主要市场。目前大多数都市报的自费订阅率都达到80%，有些已经达到90%以上。以2001年为例，部分都市报、晚报的自费订阅率如下：《大河报》为80%、《羊城晚报》为82%、《华商报》为84%.《华西都市报》为90%、《扬子晚报》为91.5%[25]。

3. 广告收益

从都市报与机关报、对象报、行业报在广告收益上的差距，也可以看出我国报业结构市场化的情形。比较1988年、1993年、1997年、2001年和2004年我国报业广告营业额前十名的经营情况，会发现都市报广告营业额的增长远高于非都市报。最典型的当属第一大报《人民日报》的变化，1988年《人民日报》高居全国报业广告营业额榜首，到1997年底已跌出前十名。1988年报业广告营业额前十名之间的差距仅有数百万元至一千多万元，但在1997年已超过4亿多元。1997年报业广告营业额排前十名的报纸中，分居第一、第二、第三、第四、第八与第九的《新民晚报》、《广州日报》、《羊城晚报》、《北京日报》、《今晚报》与《扬子晚报》六家都属于都市报，六家的广告营业额总共为25.23亿元，占了当年全国报业广告总营业额的26.29%，行业报唯一能够进入十强者只有《计算机世界报》。到2004年，排在前十名的报纸已清一色都是都市报（见表2.5）。

表2.5　我国报业广告营业额十强 （单位：亿元）

资料来源：1. 中国新闻年鉴1988-2004［M］.北京：中国年鉴出版社，1988.

2. 张海潮.六大媒体市场概况.（2005-06-02）. http://www.sina.com.cn/nzt/ele/yanqiuweiwang/14.shtml.

制度变迁理论指出，对带头改变旧有制度的创新集团来说，是因为评估制度的改变潜藏着外在利润，因此，在比较外在利润和进行制度变迁预期成本的大小后，如果收益明显大于成本，它们就有将制度变迁付诸实施的动力。由于机关报、对象报在发行效益与广告营收上持续下滑，于是报社纷纷要求国家新闻出版总署批给刊号创办晚报、都市报等子报，希望借此获得丰厚的广告收益并提升发行量。在此种情形下，都市报从1985年起急剧增加，成为报业结构市场化的最明显成果。事实上，我国报业结构市场化的现象除了体现在机关报、对象报与都市报在发行效益与广告营收上的差距外，最值得注意的是行业报在上世纪八九十年代盛极一时，而后又转趋没落的现象。如同“路径依赖”（path dependence）概念指出的，制度也有可能走上歧路，并被锁定在某种无效率的状态中。制度变迁的路径一旦被锁定，要重新扭转相当困难，往往必须借助外部力量或政权力量才能将制度变迁从锁定的状态中释放出来。因此，行业报由盛转趋没落就相当适合从“路径依赖”概念进行分析。

伴随我国改革开放后经济的高速增长，计划经济体制逐步向市场经济体制过渡，然而计划经济体制的刚性使得行业部门必须担负行业信息发布、行业宣传以及工作指导需求的任务。由于中央部委一级、地方省市厅局一级都获准拥有刊号，导致所有部委、厅局纷纷利用国家给予的政策争相出版行业报，使得我国报业结构中出现了其他国家极为罕见的大量行业报。由于这些行业报大多为周刊、甚至是半月刊，日报数量很少，发行份数普遍不多，使得我国报业结构失调、缺乏规模效益，日报千人拥有量与发达国家报业相比显然偏低。以2002年为例，我国日报千人拥有量仅有23份，而日本是576份、德国是317份、美国是228份[26]，说明我国报业规模经济尚显弱小。但是，要扭转行业报数量过多带来的缺失并非易事，只得借助国家的力量让制度变迁从锁定的状态中释放出来。为此，中央在1997年、1999年和2003年三次整顿行业报，虽然前两次成效不佳，但随着2003年展开的另一波整顿，严格禁止利用职权硬性摊派，使得除少数如《计算机世界报》这种早已转型、面向市场的行业报足以自力更生外，绝大多数依靠行业特权硬性摊派的行业报面临关门，特别是对省级行业协会所属的近千家行业报更是“生死攸关”。

行业报的整顿成效显然已反映出在我国日报千人拥有量的逐步提高。2003年，我国日报千人拥有量已增长至70份，2004年达到75.86份，有6个省市的千人日报拥有量超过100份，其中京沪两地的千人日报拥有量分别增至274.2份和268.1份[27]。可以预期，随着国家整顿力量的加大，这种丧失公费订阅特权与广告市场，同时不以一般市民为读者的行业报必然逐步减少。

1978年党的十一届三中全会以后，我国经济体制改革除了体现在从计划经济转轨到市场经济制度外，另一个极为重要的特点就是中央对地方的权力下放。地方分权主要表现在经济领域，包括了财政权力的下放、企业所有权和管理权的下放，以及经济活动决策权力的下放。在改革初期，实行物质刺激是贯彻改革政策的一项基本策略。当时，为了调动地方发展经济的积极性，中央在向企业下放权力的同时也向地方政府下放权力，主要就是给予企业更大比例的利润留成，同时给予地方政府更大比例的财政留成。在整个改革过程中，可以看到中央曾经在1980年、1985年和1988年三次推行“财政包干”制度，将中央和地方的财政权力区分，使地方政府拥有自己相对独立的财政权力。这就给予地方政府以巨大的动力来发展当地经济，从而增加当地政府的财政收入。[28]

地方政府拥有强烈的诱因推动经济改革后，地方政府与传媒之间出现利益一体化的现象，地方政府开始积极为传媒经营开创空间。例如，上海党政机关在1979年率先认可《解放日报》刊载广告，使其成为“文革”后国内首先恢复刊登广告的媒体。河南《洛阳日报》于1984年起自办发行，多家地方机关报争相效法以解决邮电局发行费剧增的压力。再如，一些报纸负责人按照企业管理的精神，各自与当地的财政部门磋商实行财政包干，提高工作积极性。种种动作都是地方政府在中央订立政策原则后采取行动尝试创新，以实际成效引起各地传媒效法，最后取得中央认可，成为传媒行为的常规。[29]到了上世纪90年代市场经济全面启动后，地方政府和传媒出现更多大胆尝试，如地方政府纷纷出版子报。

从1979年一直到2002年，中央级报纸在家数上远低于包括省地县三级的地方报纸。1979年中央级与地方级报纸家数分别为17家和52家，到了2002年，中央级与地方级报纸家数分别为212家和1925家。从1979年至2002年，中央级报纸家数从17家增至212家，增加比率为1147.06%。地方级报纸家数从52家增至1925家，增加比率为2997.10%。[30]

如表2.5所示，1988年高居报业广告营业额榜首的中央级报纸《人民日报》到1993年时已降至末位。1988年，报业广告营业额前十名者除《人民日报》外，尚有隶属国务院系统的《经济日报》。但到1997年，排前十名者几乎都是地方级报纸，仅有位居第十名的《计算机世界报》属于中央级、中美合资的行业报。《计算机世界报》隶属国务院信息产业部电子科技情报研究所与美国国际数据集团，是第一份联合创办的合资报纸[31]。此外，1993年全国有8家报纸的广告收入首次过亿元，其中4家在广东，分别为《广州日报》、《羊城晚报》、《南方日报》与《深圳特区报》，两家在上海，分别为《解放日报》、《新民晚报》，其余为《海南日报》、《北京日报》。到1997年，排在前9名的都是地方级报纸，占当年全国报业广告总营业额的35.08%。到2003年、2004年居前十名的报纸已全部是地方报了。从中央级与地方级两类报纸的家数和广告收入的对比就可以看出为何都市报除了少数中央级报纸创办外，绝大多数都是地方报创办的原因。在某种意义上说，都市报的兴起正是地方报自救的结果。

上世纪80年代起逐步获得中央下放财政权力的地方政府，纷纷要求国家新闻出版总署另批刊号，希望借创办子报带来的广告收益补贴母报营运。这使得进入90年代，特别是在1992年以后地方报纸急剧增加，事实上，都市报绝大多数都是由省委机关报在省会城市创办的子报，或地市级城市新创办的报纸。这些子报多以城市居民为主要读者对象，包括晚报、早报、晨报、时报、导报、都市报、服务报、信息报等名目的各类报纸。如前所述，都市报的急剧增加成为我国报业结构市场化最明显的成果，但同样也说明我国报业结构在呈现市场化的同时，还伴随着分权化现象。

伴随我国报业结构市场化与分权化的进展，许多省委以及各地市级党委机关报在兼办子报带来丰厚的广告收益后，很快认识到制度的改变潜藏着外在利润，亦即预期扩大报业规模带来的利润将大于成本，因而在报纸刊号难求的情况下，这些党委机关报自然具备强烈的扩张动机，开始试图兼并其他报纸。

对政府来说，基于行业报过多导致缺乏规模效益的情况，有必要定期根据报业市场的需求总量整顿压缩现有营运不佳的报纸，如1997年与1999年两次展开的报业整顿，这两次报业整顿其实就是报业集团化的试点。由于国家意图借由财厚势大的地方党报为龙头收购所属地区经济效益差和政治失误多的报纸，以改善报业规模效益与强化宣传口径，更是亲自扮演了创新集团的角色，主动推行报业集团整并[32]。在政府与报业本身都具备强烈的诱因下，报业集团组建过程极为快速。从1996年国家新闻出版总署正式批准成立首家报业集团——广州日报报业集团后，截至2004年年底，全国总计成立39家报业集团[33]。

集团化的报业结构体现了以下特点：（1） 跨“条”、“块”的报业兼并，打破了长期以来“条”、“块”分置的报业体制；（2） 伴随报业集团化的快速发展，报业集团开始出现跨行业、跨地区与跨媒体的经营试点，进一步冲击“条”、“块”分置，层级分明的报业体制；（3） 基于对资金的需求，报业集团开始探索股票上市，使得长期以来不允许国家以外资本投入的报业结构出现松动。

首先，如前所述我国原有报业结构是与政治体制相适应的，基本上“条”、“块”各有所属报纸，同时各有主管单位，不相隶属。四级党报扮演“条”的喉舌系统，行业报、对象报则发挥“块”的宣传功能。但从1996年首家报业集团——广州日报报业集团成立后，有心成立报业集团的报社无不铆足劲积极并购报纸，由于受限于刊号，于是将目标指向其他对象报、行业报。如广州日报报业集团兼并的《广州商报》原本是隶属广州市体改委的行业报。此外，广州日报报业集团旗下还拥有《老人报》、《现代育儿报》和《岭南少年报》，这三家报纸原本是对象报。事实上，由于刊号难寻，这种跨“条”、“块”的报业兼并存在于多数报业集团之间。这种现象也打破了长期以来“条”、“块”分置的原有报业体制。

其次，由于中央担心在开放报业集团后出现一哄而起的现象，因此，特别在1994年5月就组建报业集团问题发出通知，规定一是目前只作少量试点，不能一哄而起；二是不组织股份制报业机构；三是不吸收与报纸无关的企业、商业参加；四是不组织跨省区集团；五是报社组建集团要写出论证报告，呈报国家新闻出版总署审批[34]。然而，即便有此规定，随着报业集团实力的扩大，报业集团也开始尝试跨行业、跨地区、跨媒体的经营试点。为此，中央办公厅和国务院办公厅于2001年联合下发《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见通知》（即“17号文”），其中载明媒体可以跨行业、跨地区、跨媒体经营，以及媒体的经营性资产可以上市。“17号文”还规定，报业集团、出版集团、电影集团及下属单位可制作广电节目，在系统内资金控股的情况下可以组建股份制企业。2003年，中央办公厅和国务院办公厅又联合下发了关于加快媒体改革的“19号文”，涉及媒体上市以及允许外资和私营资本进入等问题。这也意味着传媒业已开始通过自身重组和外部扩张等多种形式，寻求更强大的资本支持，向集团化、规模经营方向发展。[35]

在报业集团跨行业经营方面，北京青年报报业集团在2004年1月控股北京市儿童艺术剧院，并将其改制为“北京儿童艺术剧院股份有限公司”。除投资文化产业外，北京青年报报业集团也投入体育市场，如与TOM公司合资成立“中国网球公开赛体育推广有限公司”并持有公司51%的股份，负责赛事的推广和会务工作[36]。在报业集团跨地区收购与办报方面，目前官方同意可尝试跨地区办报的大型报业集团是2003年年初光明日报报业集团和位于广州的南方日报报业集团在北京合办的《新京报》，以及2004年9月深圳报业集团并购的位于沈阳的《时代商报》。《新京报》的诞生，除了突破跨地区办报的限制，更是中央级报业集团与地方级报业集团合作的结果。[37]另外，广州日报报业集团也在2003年6月经国务院新闻办公室批准，与《星岛日报》签约，合作开设《星岛日报·广州日报澳洲专版》，向旅居澳大利亚的20万华侨报道广东的消息。[38]

虽然报业集团可以跨地区经营，但是仍属试点阶段，对大多数报业集团来说仍然无法异地收购或兼并报纸，从而限制了报业结构的调整，无法改善报业缺乏规模效益的情形。以陕西省为例，省报《陕西日报》实力薄弱但手中刊号很多，不具备兼并的实力也缺乏扩张的动力。与此同时，陕西省内位列整顿的行业报相对比较多，这些报纸至今找不到归宿。再以广东省为例，该省拥有四家报业集团，报业实力雄厚，不仅具备再兼并数家报纸的实力，而且四大报业集团继续扩张的动机强烈，然而省内几乎已没有可以兼并的报刊。如果政府同意全面开放跨地区兼并，让广州日报报业集团等实力雄厚的报业集团参与兼并，便能达到整顿报业结构失调、规模效益过小的问题，优化和重组报业结构资源。[39]至于在报业集团跨媒体经营方面，解放日报报业集团所属的“解放文化发展有限公司”于2003年与上海东方电视台联合拍摄电视连续剧。2003年11月上海市委又宣布，决定将上海三联书店划归解放日报报业集团管理，以利于充分发挥两大品牌和两类资源的效用。这两大举措使解放日报报业集团涉足报纸、期刊、书籍、电影、电视五大媒体，初步形成跨媒体格局。[40]

再者，根据《出版管理条例》第12条规定，设立出版单位的申请书应载明“出版单位的主办单位及其必要的上级主管机关的名称、地址”；“出版单位的主要负责人或者法定代表人的姓名、住址以及资格证明文件”；“出版单位的资金来源及数额”等。《出版管理条例》第21条也规定“出版单位不得向任何单位或者个人出售或者以其他形式转让本单位的名称、书号、刊号或者版号，并不得出租本单位的名称、刊号。”同时，根据国家新闻出版总署在1993年发布的《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》，主管单位的行政级别：中央是部级以上，省是厅级以上，地、县是县级以上或县级。社委会、编委会、管委会等机构都不能成为出版单位的主办单位。这就表明主管机关级别低的或无主管机关的单位（特别是民营企业）或者其他集体、个人都不能申办出版单位。至于出版单位的资金来源，《暂行规定》虽然只规定主办单位有权责“依照国家的有关规定为出版单位的设立提供和筹集必要的资金、设备”，但是有些主体既然不具备申办出版单位的条件，因此，通过以出资方式与主办单位合作成为共同主办单位也是不可以的。[41]

至于外资是否可以进入传媒业，根据1990年国务院批准公布的《外资企业法实施细则》，将新闻、出版、广播、电视、电影列为禁止设立外资企业的行业。1991年经国务院批准，新闻出版总署发出通知，声明新闻出版行业禁止设立外资企业，原则上不能实施中外合资、中外合作企业，也不能与港澳台建立合资、合作企业。1994年国家新闻出版署再次发布《关于禁止在我境内与外资合办报纸、期刊和出版社的通知》，重申原则上禁止创办中外合资的报纸、期刊和出版社等传媒机构，并且适用于港澳台地区的合资。[42]

从上述规定可以得知，我国报业目前仍是一个限制性或垄断性的行业，同时不得吸收业外资本，包括境外资本，这意味着目前我国仍未开放报业资本市场。在报业广告额持续激增，以2004年全国报业广告额高达265亿元人民币的情况下（见表1.3），自然会引起业外资本、境外资本积极介入报业市场，但却苦无合法投资对象。对报业集团本身来说，受限于报业资本市场仍未开放，对资金需求极为迫切，因此，极少数扮演创新集团角色的报业集团开始尝试股票上市，以进一步扩大集团资产实力，北京青年报报业集团就是其中的案例。

2001年5月，《北京青年报》成立“北青传媒股份有限公司”，紧接着该报将广告、发行、印刷等主要经营性资产开始投入“北青传媒”。2001年8月“北青传媒”进入股票上市辅导期。2003年开始，《北京青年报》的人事编制也转移到“北青传媒”下。目前“北青传媒”拥有3个绝对控股的子公司：“小红帽报刊发行服务有限责任公司”、“北京青年报现代物流有限公司”、“北京青年报网际传播技术有限公司”。《北京青年报》在“北青传媒”占有近90%的股份。根据法律规定，上市公司不能拥有任何形式的媒体，因此北京青年报报业集团成立“北青传媒”时是将所有经营性资产划拨到新公司，准备公开招股。也就是说，上市部分只有“北青传媒”中广告、发行、印刷、纸张等业务体系，而不包括报社的编采体系，有点类似“分拆上市”性质。[43]《北京青年报》在运筹帷幄近3年后，已经在2004年年底前正式在香港挂牌上市，预期筹集1亿美元资金，成为内地首家获准在海外股票上市的报纸媒体。《北京青年报》的上市被视为报业改革试点，将为其他报业集团仿效参考。事实上，除该报外，《广州日报》、《深圳日报》等报业集团也已在为上市融资作准备。[44]

报业集团能够上市，意味着中央开始认识到，面对国际化和市场化环境，唯有开放资金进入媒体，媒体才能扩大经营增加竞争力。根据新闻出版总署规定，外资和民营资本一样不得参与媒体内容编辑和内容控制，只能通过对广告和发行业务的参与，获得媒体有限经营权与收益权，而不能拥有国有的媒体产权及媒体品牌。目前政策规定，外资投资我国媒体的股权比例不能超过49%。然而，国内报业集团要与国际传媒集团竞争最关键的是加强资金的来源、运用与流通渠道。若报业集团本身的经营扩张在国内受到抑制无法跨地域经营，一旦报业面对洞开的外资门户时，必然会逐渐不敌外资重金而面临失势危机。根据媒体报道，“北青传媒”在上市前就已计划出售10%的股权给海外投资者作为策略伙伴，若上市后外资持续投资认股，可募集的资金会不断增加，但也终将导致《北京青年报》市场格局的变化。[45]

按照制度变迁理论的观点，制度变迁的诱致因素是创新集团期望获取最大的潜在利润，也就是既有的制度安排中存在着外部利润。诺斯认为，外部利润并不一定必然导致制度变迁，因为制度变迁涉及成本问题，只有通过制度创新可能获取的潜在利润大于获取这种利润而支付的成本时，制度创新才可能发生。通过以上的分析可以得知，在新中国成立之初我国报业结构的建构上，政府是基于预期收益大于预期成本，认识到要及时传达党的路线方针政策，动员全民就必须建立“条”、“块”并存，以党委机关报为主导的报业结构。而我国的报业结构之所以能从以党委机关报为主导的模式，逐步推进到市场化、分权化的现象，主要是既有的制度安排存在着外部利润，同时预期制度创新可能获取的利润大于支付成本。

我国报业结构推进到市场化，变革的诱因是来自报业经营方式改变、恢复广告刊载、引进自办发行与兼办都市报后带来的庞大利润。报业结构推进到分权化，变革的诱因是伴随着上世纪80年代起中央对地方的权力下放，地方政府拥有强烈的诱因推动经济改革后，地方政府开始积极为传媒开创空间。例如上海《解放日报》在“文革”后首先恢复刊登广告，河南《洛阳日报》首创自办发行都是地方报纸采取的创新尝试，引起其他各地传媒跟进，最后获得中央的同意与追认。至于我国报业结构从市场化、分权化推进到集团化，则是起因于许多省级以及各地市级党报兼办子报——都市报带来丰厚的广告收益后，基于预期扩大报业规模带来的利润大于成本，开始积极兼并其他报纸，再加上政府基于改善报业规模效益与强化宣传的考虑，鼓励以财厚势大的地方党报为龙头，收购所属地区经济效益差和政治失误多的报纸组成报业集团。

在制度变迁的进程上，既然创新集团是在评估预期收入大于预期成本的情况下采取创新措施，因此，在我国报业结构变革进程上，改革的路径是依循边际调整的原则，就是从某一制度安排的“边际”，即不均衡最严重、获利可能性最大、最易于推行和展开、成本和阻力最小的那一点开始，而且制度变迁的进程也只是推进到边际成本与边际收益相等的那一点为止。因此，在边际调整的原则下，我国报业结构变革进程是从改革成本较低的恢复广告、自办发行、兼办都市报的市场化开始，同时伴随省委、地市党委机关报，新创地方报激增的分权化，逐步推进到目前改革成本较高的集团化。

对于我国报业结构变革进程体现的措施，作为报社所有者的国家也是根据比较外在利润和制度变迁所需成本的大小后，如果收益明显大于成本，他们就对这一制度变迁予以同意、追认甚至鼓励。如在报业结构市场化过程里，针对党政机关报、对象报在发行家数、发行效益与广告营收上持续下滑，报社纷纷要求国家新闻出版总署批给刊号创办子报——都市报的现象，国家基于收益明显大于成本，自然对此乐观其成，予以同意、鼓励。再如，面对许多省委与地市级党委机关报收购、兼并、创办子报，积极组建报业集团，作为报业所有者的国家则基于改善报业规模效益与强化宣传口径，借由实力雄厚的地方党报收购所属地区经济效益差和政治失误多的报纸，自然同意报业集团组建，甚至扮演组建报业集团的催生者。

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[22]聆听上帝的声音.齐鲁晚报，1996-11-14（5）.

[23]南京师范大学新闻与传播学院《扬子晚报》研究课题组.《扬子晚报》读者调查报告［M］//.中国新闻年鉴.北京：中国年鉴出版社，1996:381.

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[26]千人日报拥有量是联合国衡量一国社会信息化发展水平的重要指标，也是国际通用的衡量一国报业发展水平的重要标准。王国庆. 2005年中国报业年度发展报告.
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[27]同上书.

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[33]2009年3月在十一届全国人大二次会议期间，新闻出版总署署长柳斌杰透露，现有49家报业集团，并且在完成经营性的资产转型改革后都将逐渐推向市场。
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[34]支庭荣.媒介管理［M］.广州：暨南大学出版社，2000：396-397.

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[37]跨地区办报又出新例 时代商报加盟深圳报业集团.（2004-09-03）.
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[38]罗建华.2003年中国报业集团年度观察.（2004-05-12）.
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[39]孙燕君.报业中国［M］.北京：中国三峡出版社，2002：285，322.

[40]解放日报报业集团涉足影视实现跨媒体发展.（2003-05-20）.
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[41]金炳华.新闻工作者必读［M］.上海：文汇出版社，2000：105-115.

[42]魏永征.中国传媒业利用业外资本合法性研究［J］.新闻与传播研究，2001（2）：3-4.

[43]北青传媒积极运作上市.（2003-05-20）.
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北青报拟香港上市 纸媒加速资本布局.（2004-07-23）.
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[44]“中国报业第一股”北京青年报22日在香港挂牌.（2004-12-13）.
http://www.ynet.com/view.jsp?oid=4288936.

[45]北京青年报年底香港上市　10%股权出售海外.（2004-11-08）.
http://www.southcn.com/tech/invest/200411080167.htm.
报道指出，新加坡报业控股有限公司和一家美国媒体公司一直有意认购该集团释出的10%的股份。