兼办都市报

新制度经济学认为，制度变迁是一个渐进性的、连续的演变过程，是通过制度在边际上的不断调整而实现的。诺斯也强调，绝大多数的制度变迁都是逐步累积的，是透过连续的边际调整而产生的制度调整。他认为，即使是革命与征服所导致的制度变革也是逐渐完成的，这是因为“虽然正式的规则可能经由政治或司法决策而在一夕之间改变，但是存在于习俗、传统和行为准则中的非正式规则却是普通政策所无法影响的。”[1]

由于我国的报业制度是在明确所有制后，再依序形成编采制度与经营制度，因此上世纪80年代报业走上市场化，报业制度进行改革的路径基本上是从恢复广告开始，历经了自办发行、增张扩版、兼办都市报、组建报业集团与吸收业外资本等一系列的边际调整。创新集团是否进行某项制度变革，是要在评估这一变革潜藏的外在利润和担负的风险后再做出选择。“这种制度的变迁首先发生在旧有体制危机最严重、机会成本最低和收益最高的场合，因为旧有体制的危机使得这种场合的交易很容易达成，重新签约的交易成本较低。”[2]也就是说，边际调整的连续性很大程度上来自报酬的递增性。

纵观中国报业制度变革的历程，连续的边际调整是这项改革最显著的特征。“边际调整使媒体的制度改革进退有据，不致全军覆没。而制度变迁报酬递增的特性又使得媒体的制度创新呈现出一浪接一浪的连绵之势。”[3]而作为报社所有者的国家，是在评估报社创新集团实行的制度变革对其带来的收益大于所需成本后再加以同意、承认甚至鼓励。报业创新集团实行的每项制度变革，事实上都是在获得国家的同意后才取得重大进展的。

另一方面，中国的报业市场仍然是一个封闭的市场，境外媒体被禁止进入，私营媒体更无生存的空间，竞争仅仅是在同一地区发行的少数媒体之间进行。因此，个别媒体只要比相似的对手略胜一筹即可赢得受众和市场，完全没有必要采取大幅度的制度创新。此外，中国的媒体制度同政治制度存在紧密关联，这就使得报业往往采用安全系数最高的变革方式，即边际调整。特殊政治环境和市场环境使边际调整成为中国报业制度创新的唯一选择。报业体制变革的路径在依循边际调整的原则下，按旧体制中各个制度层面危机的高低，逐步递进改革，而且，边际性调整使每一次改革的深度都会仅仅达到边际收益与边际成本相等的那一点为止。在这种情况下，可以看到我国报业宁可在台面下广泛吸收业外与境外资本，却无意突破既有制度，要求开放业外与境外资本，目的就是在享受现行行业垄断下带来的可观收益。

诱制性制度变迁总是渐进的，它是一个自下而上、从局部到整体的缓慢推进过程。当制度不均衡出现时，人们通常是从某一项制度安排开始进行改变，逐渐扩展到与其有关的其他制度安排。仅就个别制度安排作出改变并不会使整个制度结构的特点立即发生变化，只有当一个一个地渐次对旧制度各个环节作出改变并达到某一临界点后，整个制度结构的特点才会发生变化，所以诱致性制度变迁的渐进过程类似于制度的进化过程。[4]基于我国渐进性改革“成本最小化”的原则，我国报业体制变革的路径是从改革成本最低的恢复广告开始，历经自办发行、增张扩版、兼办市民报、组建报业集团直至触及吸收业外资本（见图3.1）。

图3.1　我国报业制度变迁的路径

1979年1月28日，上海《解放日报》率先刊登了“文革”后国内第一则广告。当时《解放日报》刊登广告的直接动机只是为了弥补春节期间的版面空缺，并没有意识到这一举动的重大意义。广告刊登之后，社会反映却很大，众说纷纭，褒贬不一，但主管部门一直没有明确表态。[5]紧接着，2月10日上海《文汇报》也在当天的第三版刊载了一条通栏广告，内容是介绍上海市药材公司经营的中药成品。3月20日，《工人日报》在全国大报中首开先河，整版刊登了日本东芝电气株式会社的广告，这是“文革”后国内报刊登载的第一例整版外商广告。由于此后报纸、电视、广播广告逐渐增多，1979年11月8日中宣部发出《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》，肯定了报纸恢复广告的做法。从此，广告重回报纸版面，报业获得了推进市场化的巨大动力。

1982年6月，国家工商局制定《广告管理暂行条例》，允许报社可以代理同行业的广告业务，规定了报纸版面的比例。1987年10月国务院发布了《广告管理条例》。1988年年初新闻出版总署和国家工商行政管理局颁发了《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，将报纸广告和多种经营纳入合法的轨道。1994年10月，第八届全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国广告法》，从1995年2月起实施。《中华人民共和国广告法》是规范国内广告活动和广告内容的根本大法，对广告范围、广告准则、广告活动的监督管理、特殊商品广告审查、法律责任等都作了规定。

《解放日报》在无意识动机下意外促成报业恢复广告，随后其他报社在有利可图的前提下纷纷效仿，作为报社所有者的国家在实践过程中认识到此项措施符合“事业单位，企业化管理”的目标，既增加了报业经营收入、减轻了国家财政负担，又无碍于报业作为党的政策宣传喉舌，因此发文肯定了这一举措并陆续制定了相关条例，最终通过了《中华人民共和国广告法》。

一般而言，报业的发行量是广告收入的基础，“有效发行量”是决定广告收入的最重要因素。因此，在国内报业恢复广告刊登后，过去在计划经济时代“邮发合一”的发行方式也到了改弦易辙的时刻。

从1949年至“文革”后，国内报纸的发行只有一种形式，即“邮发合一”，也就是报纸的订阅、派报发行工作都交由邮政部门代理，报纸订费收入的35%左右归邮政部门所有。我国报业长期来一律采取“邮发合一”体制，在报业经济改革日益深化后，来自邮局的约束已使报社难以忍受。首先是报费被扣压，导致报社资金周转困难。以《四川日报》为例，1989年以前四川省只有《四川日报》能从银行贷款，其他各报根本贷不出款。搞自办发行可以在头一年年底即得到数额巨大的订报款，该报1989年发行74万份，每份0.14元，一年报费就高达3780万元以上；其次是不能根据市场变化而增版；再次是投递时间没有保障，服务质量不理想。报业的发展使各地报社都迫切需要资金，但在邮政部门的发行费率过高，发行成本超出报社的承受能力，以及读者的订报费不能及时回笼，报社缺少必要的流动资金的情况下，迫使报社开始挑战“邮发合一”制度。[6]

1985年，河南《洛阳日报》率先宣布脱离“邮发合一”，走上自办发行道路，开创全国报纸发行方式改革先河。《洛阳日报》的实践证明，自办发行对报社确有益处，其一是报纸的投递时间大为提前，城市中平均投递时间比邮发提前2个多小时；其二是报纸发行量不断增长，该报实行自办发行的头5年内，年发行量平均增长率超过10%；其三是发行费用显著降低，年平均只占报社经营支出的18%[7]。据中国报协的一项抽样调查，自办发行的报纸送到读者手中的时间平均早于邮发报纸1小时零10分，服务满意程度也比邮发报纸高出8.5个百分点。既然报社自办发行能加快投递时间、提高服务质量以及增强办报的灵活性、主动性，又能降低发行费率、降低成本，因此在《洛阳日报》的创举后，1988年《天津日报》也跟进成为自办发行的省级报纸。至1999年，全国自办发行的报纸已达800家，并且有《天津日报》、《宁夏日报》、《南方日报》和《重庆日报》4家省级机关报加入自办发行的队伍，自办发行的报纸约占国内报业市场的40%[8]。

1990年12月，中共中央政治局常委李瑞环在国家新闻出版总署送阅的有关《天津日报》自办发行的报告上批示：“总结经验，巩固提高，不能因为某些枝节问题，或与此无关或有关而可以改进的问题，把一个很有希望的好做法丢掉。”[9]这一重要批示无疑充分肯定了报纸自办发行的方向。

在自办发行的报社中，绝大多数是近年来新出现的都市报纸。所谓的自办发行是相对于报纸由邮局独家发行，并不是指只有报社自己组建发行网络这一完全意义上的自办发行。事实上，各报社在自办发行过程中都不同程度地采取自主发行与委托发行相结合的方式。例如，四川《华西都市报》倡导“敲门发行”，天津《今晚报》首创送报上楼，北京的《精品购物指南》实施订报送报箱制度，《广州日报》实行报纸销售连锁店，《北京青年报》的“小红帽”投送公司与银行合作征订报纸，沈阳的《辽沈晚报》与保险公司合作实施“捆绑式发行”，等等[10]。

虽然自办发行使报社有了更多的自由，不但降低了报纸的发行费，报纸可以依市场需求扩版加张，而且使报纸上市时间大幅提前，为读者提供更好的服务。但是，随着报纸自办发行市场的扩大，其劣势也日益突显，报纸自办发行难以形成产业规模和效益，地域上的劣势更是难以避免。据国家邮政总局指出，报业自办发行10年来，每年都有从邮局出去的也有重回邮局的，有一家自办发行10年的报社也要求重回邮局。近年来，也有些报纸开始尝试走自办发行与邮发相结合的道路，称之为“报邮联合发行”，如《深圳商报》。事实上，目前邮政仍代理国内60%的报刊，年报刊发行收入达48亿元人民币。[11]

报业自办发行的局限也体现在一些深受发行问题困扰的省级党委机关报。与都市报相比，省级党委机关报要搞自办发行确实难度很大，因为它有大量的读者分布在广阔的农村地区甚至山区，要组建一套深入到全省各基层的发行网络殊为不易。因此，个别省级党委机关报曾与当地邮局协商，想自办城市的发行而把农村的发行交给邮局，但都遭到邮局反对。邮局认为报社此种做法是想自己吃肉，把骨头留给邮局。另一方面，邮局也确实不想让省级党委机关报自办发行，因为如果省级党委机关报建立了自己的发行渠道，那么不仅这家报纸脱离了邮局，其他许多家报纸也可能效仿。

制度变迁理论认为，只要既有的制度安排中存在着外部收益，创新集团就有改变既有制度的诱因。我国报业经营制度在经历恢复广告后，从上世纪80年代起，报纸广告迅速发展，到1985年报纸广告营业额已占全国广告营业总额的36.3%，位居首位。即便到了2000年受到电视广告快速成长的影响，报纸广告仍占全国广告营业总额的23.7% [12]。

报纸走向市场遭遇的第一个瓶颈就是媒体资源严重不足。旧体制限定了报纸的出版项目，即版页数量、开张大小、出刊频率。从上世纪50年代至80年代初，报纸的出版项目都是由宣传部门在报纸创刊时根据报纸的性质和行政级别决定，并不得更改。《人民日报》是对开8版，省部级党报为对开4版。报纸的广告面积则被限于版面的1/8。由于原本十分有限的传播空间基本上都已经用于官方宣传，报纸为谋取市场利益需要扩充版面以刊登广告和城市读者喜闻乐见的新闻、副刊，同时，报业自办发行的实施也使得报社希望根据市场变化而适时增版。因此，进入90年代，一些营运良好的报社考虑到成本收益的重要性，纷纷增加版面容纳更多广告[13]，这也就是为什么进入90年代以后，我国报业掀起一股又一股增张扩版热潮的根本原因所在。

1987年1月1日，《广州日报》率先增张扩版，由原来每日出对开一大张4版，改为对开两大张8版，该报是广州地区乃至全国最早增张扩版的报纸。1987年7月1 日，《天津日报》也将原对开一大张4版，扩为对开两大张8版，成为天津地区省市级报纸中最早扩版增张的一家。1988年1月1日，《解放日报》也将原4版一大张改为日出两大张8版，是上海地区最早增张扩版的大报。以后，全国报纸掀起一轮又一轮扩版增张的热潮，传统4个版一大张的报纸不断被8版、12版，甚至16版、20版、24版、40版的报纸所代替。报纸的增张扩版，不仅增加了新闻的信息量，同时也大大增加了广告的容量，扩大了广告的刊载空间，使报纸的分类广告、专栏广告、专版广告等篇幅大增。[14]

面对报业的扩版增张热潮，作为报社所有者的政府也是根据比较外在利润和制度变迁所需成本的大小后逐步加以同意、鼓励的。1990年年底新闻出版总署发布的《报纸管理暂行规定》规定，经过地方新闻出版局和新闻出版总署的先后审批，报纸可以变更出版项目。1992年1月新闻出版总署发出了《关于报纸出版“周末版”管理的通知》， 1994年3月中共中央宣传部和新闻出版总署发布《关于加强管理进一步办好报纸“周末版”的意见》，实际上就是政府有条件地认可了扩版增张这一制度创新的形式。

在上世纪80年代报业商业化前，报纸的出版项目包括版页数量、开张大小与出刊频率，都是由宣传部在报纸创刊时根据报纸的性质和行政级别决定好的。以《人民日报》为例，除华东、华南版日出对开 16版之外，其余地区版为日出对开12版；在“两会”等特定期间要求增张，必须向北京市新闻出版局申请，并向中宣部备案。值得注意的是，根据现行的管理规定，报纸临时扩版未向新闻出版署管理部门提出申请，视作违规，将受到处罚。对于后来出现的都市报，在版页数量、开张大小与出刊频率上，不受报纸行政级别规定，在报纸成立时可自行申请张数，并视市场情况适时增加。目前这些都市报经常为配合企业厂商的特定活动申请增张扩版，多数作为专刊或广告版，少数则作为新闻版面。

虽然国家已放宽对报纸的版页数量、开张大小和出刊频率的要求，但是由于各地经济发展水平存在地区差异，这就使得广告经营额增长快的地区，如广东、上海与北京地区的报纸对于增张扩版的动机特别强烈，甚至不惜违规犯禁。一个明显的例子是1997年香港回归时期对报纸广告经营的限制。香港回归是举世瞩目的世纪大事件，对广东报社来说则是一个经营“借题广告”千载难逢的好机会。为此，许多报社在香港回归之前都做好了利用这一题材增加广告收入的准备，但是这百年难遇的良机却被广州市委宣传部的一纸行政命令断送了。不听招呼的《广州日报》因一意孤行，增出了97个版，被处以98.5万元的罚款[15]。但无论如何，增张扩版无疑是对中国报业原有体制进行的边际调整，国内有学者称之为“1949年以来第一次以提高广告收入为目标的全国性的增张扩版热。”[16]有的新闻工作者还从宏观的角度将增张扩版视为“新闻改革的必然产物，媒体竞争的直接结果，报纸发展的客观趋势。”[17]

传统的党委机关报由于长期以来肩负宣传党的政策的责任，在编采导向上无法满足城市市民需要，因此虽然党委机关报在人才、设备等方面较晚报为优，但在广告经营与发行效益上远不及晚报。于是党委机关报纷纷要求国家新闻出版总署给刊号创办晚报，希望借由创办子报贴补母报营运。由于主管部门 “同一城市只准办一家晚报”的规定，作为变通之计，都市报以晨报、早报、时报、文化报等形式陆续出现。如一纸风行的成渝《华西都市报》就是《四川日报》顶用原《棋牌报》的刊号发行的。

都市报指的是以城市晚报为代表，以城市居民为主要读者对象的综合类或文化、经济、生活类报纸。据统计，1987年全国此类报纸约为220余种，其中晚报34种。1996年年底全国冠以晚报、早报、晨报、时报、导报、都市报、服务报、信息报、证券报名目的各类报纸超过了600种，其中晚报增至124种[18]。这些报纸绝大多数是进入90年代以后由省委机关报在省会城市创办的子报或是由地市级城市新创办的报纸。1997年全国31家省级机关报里有20家创办了面向市民的都市报。到2000年，仅中央及省级冠以晚报、时报、导报、都市报、服务报、信息报、证券报等名目的各类报纸已达到75种[19]。这些都市报在市场定位上改变过去报纸以指导性挂帅的情形，朝向实用性、服务性为主，提供大量与市民日常生活直接相关的，如气象、交通、就业、医疗、升学、副食品、菜篮子等实用信息服务。改变“党报的补充”、“茶余饭后”等传统晚报的新闻价值观，成为满足市民消费需求的新闻报纸。

机关报创办子报的目的是为了补党报之不足，为党报事业开拓更广阔的天地，占领更大的市场份额。一些经济上处境困窘或危机感日重的省报，更是把创办晚报性质的报纸作为新的经济支柱，带有明确的投资发展意图，而不是完全出于政治宣传意图。与省级党报主要由公费支撑截然不同，都市报走的都是以自费订阅为主的路子，完全靠市场竞争。可喜的是，这些报纸几乎没有例外地全部呈上升趋势，得到越来越多读者的认同。如江苏省委机关报《新华日报》创办的《扬子晚报》1996年广告收入达到 0.99亿元，是《新华日报》的4倍，成为江苏党报事业主要的经济支柱[20]。到2000年，全国各省市、自治区一级的党报，只余下宁夏、西藏两家党报没有创办面向自费市场的子报（见表3.1）。

表3.1　全国创办晚报、生活服务类报纸一览表（截至2000年）

除上述由各省委机关报所创办的子报外，各地市党委机关报也积极创办子报。例如，广州市委机关报《广州日报》创办的《信息时报》，南京市委机关报《南京日报》创办的《金陵晚报》，济南市委机关报《济南日报》创办的《济南时报》，沈阳市委机关报《沈阳日报》创办的《沈阳晚报》，哈尔滨市委机关报《哈尔滨日报》创办的《哈尔滨城乡时报》[21]。创刊的目的都体现了地市级党委机关报自力更生的求变之道。值得注意的是，中央级机关报也因感受到经营的压力而积极创办子报。如《光明日报》创办《生活时报》，《经济日报》创办《名牌时报》、《证券日报》，连中共机关报《人民日报》也相继创办了《环球时报》和《京华时报》。《京华时报》上市一年后，每日出刊50或60个版面，发行量近百万份，在北京报业市场上仅次于《北京晚报》。

党委机关报兼办晚报、都市报等子报是对我国原有报业体制的又一次边际调整，继扩版增张之后又实现了传播空间按功能的分流，带来了报业结构的根本变化，显著地扭转了报业在读者和广告市场上的劣势。

报业兼并或组建报业集团是制度边际调整的最新发展。省市、自治区以及各地市级党委机关报兼办子报，为其带来丰富的广告收益。市场化的深入促使报社进一步扩大经营规模，实现产业多元化。在预期制度变迁带来的外在利润大于预期成本后，这些党委机关报开始积极组建报业集团。因为组建报业集团对报业本身来说除了可以享受税收、人力资源、基本建设、高新科技产业等政策优惠，收编或兼并、创办新报刊时不必支付高额的“刊号费”，还可以跨行业经营。而对政府来说，组建报业集团的目的是希望借此整顿报业“条”“块”分割、缺乏规模效益、违规层出不穷等状况，以及强化统一报业宣传口径，也就是希望以财厚势大的地方党报为龙头，利用其实力收购所属地区中政治失误多和经济效益差的报刊。[22]在报业自身与作为报业所有者的国家，两者都具备强烈的组建报业集团动机的情况下，报业集团的组建速度相当快速。

中共中央办公厅与国务院办公厅于1999年8月联合下发了《关于调整中央国家机关和省、自治区、直辖市厅局报刊结构的通知》（即两办30号文件）。11月，新闻出版总署发出《关于落实中央两办30号文件调整报刊结构的意见》，要求对现有各级政府所办的报刊，本着精简、划转的原则，将一些内容重复或发行量少的报纸予以撤销或合并。在双方自愿的基础上，将一些报纸划归党报或报业集团，各司、局、厅所办的报纸一律撤销或划转，简言之，就是政府各行政部门不再办报，只允许保留一份用于指导工作的期刊。

如果说以“37号文件”为标志的第一阶段调整是以减少报刊数量为主要特征，以 “两办30号文件”为标志的第二阶段就是以调整报刊的结构为主要特征，目的就是让行政行为与出版行为分离，政府职能部门退出具体出版业务，政府机构不再直接办报办刊，解决“政报分开、政刊分开”问题。[23]经此整并，到1999年年底国内报纸总数降至2000份左右，可以说，这次调整是我国报刊管理的一次重大改革，并为发展报刊集团做好了准备。

由于国家可以根据市场的总需求批准或压缩报业刊号，划定报业市场这块“蛋糕”究竟有多大，因此在组建报业集团时也设定了诸多条件。1994年5月，国家新闻出版总署就组建报业集团问题发出通知，规定一是目前只作少量试点，不能一哄而起；二是不组织股份报业机构；三是不吸收与报纸无关的企业、商业参加；四是不组织跨省区集团；五是报社组建集团要写出论证报告，报给新闻出版总署审批。[24]

同年6月，国家新闻出版总署在杭州举办了全国首次报业集团问题研讨会，提出了报业集团的五个条件：① 媒介实力。必须包括拥有5个以上的媒介机构。② 经济实力。根据不同地区经济发展的差异，沿海地区报社每年税后盈利在五千万元以上，中西部地区报社在三千万元以上。③ 人才实力。必须有一定比例的中高级专业人才。报社在职采编人员，具有副高级以上新闻职称者占总数的20%以上，经营管理和技术人员中有各类中级以上职称者占总数的15%以上，并要有高级职称者。④ 发行实力。有一定的发行量和覆盖面，并有自己组织发行的能力。主报及子报期刊发行总量在60万份以上，或在本地区每150人拥有一份报纸。⑤ 技术实力。拥有独立的印刷厂，拥有现代化的照排、胶印设备，具备彩色胶印能力。除保证本报社所属报刊正常印刷装订外，能承接一定数量的代印业务， 每日总印刷能力在对开200万份以上。[25]

1996年国家新闻出版总署正式批准《广州日报》作为试点组建报业集团，这是我国首个报业集团。1998年新闻出版总署又先后批准经济日报报业集团、光明日报报业集团、南方日报报业集团、羊城晚报报业集团、文汇新民联合报业集团等5个报业集团。这股组建报业集团的热潮持续扩大，至2004年年底为止，全国总计批准成立了39家报业集团。

中央在批准组建报业集团时强调是以党报为主导下整顿合并报纸以扩大规模效益，以及掌控宣传口径，但同时也声明不组织股份制报业机构，并且不吸收与报纸无关的企业、商业参加，再加上目前报纸刊号限死的情况下，便无法形成报业资本市场。对报业集团本身来说，由于组建报业集团可带来税收、人力资源、基本建设、高新科技产业等优惠政策，收编或兼并、创办新报刊时也不必支付高额的“刊号费”，还可以跨行业经营，以及获得广告与发行收入。因此，在报纸刊号限死的情况下，报业集团本身具备强烈的动机，积极设法收购一些经营不佳的小报，或者吸引各种业外资本，包括境外资本，以扩大报业集团规模。在这样的背景下，报业体制变迁在经历了报业集团组建后，自然触及了报业资本市场开放与否的问题。

根据我国《报纸管理暂行规定》、《出版管理条例》、《报纸质量管理标准》等相关规定，新创办的报纸必须向新闻出版行政管理部门提出申请，经核准后履行登记注册手续，领取报刊登记证，编入国内统一刊号。报刊登记证上的国内统一刊号须印在每期报纸上[26]。其中，《出版管理条例》第10条规定，设立出版单位应当“有符合国务院出版行政主管部门认定的主办单位及其主管机关”，“有确定的业务范围”，“有30万元以上的注册资本”，等等[27]。

另外，《出版管理条例》第12条规定，设立出版单位的申请书应载明“出版单位的主办单位及其主管机关的名称、地址”；“出版单位的法定代表人或者主要负责人的姓名、住址、资格证明文件”；“出版单位的资金来源及数额”；等等。《出版管理条例》第21条也规定，“出版单位不得向任何单位或者个人出售或者以其他形式转让本单位的名称、书号、刊号或者版号、版面，并不得出租本单位的名称、刊号”[28]。同时，根据国家新闻出版署在1993年发布的《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》，主管单位的行政级别：中央是部级以上，省、自治区、直辖市是厅级以上，地、县是县级以上或县级。社委会、编委会、管委会等机构都不能成为出版单位的主办单位。这就表明主管机关级别低的或无主管机关的单位（特别是民营企业）或者其他集体、个人都不能申办出版单位。至于出版单位的资金来源，《暂行规定》虽然只规定主办单位有权责“依照国家的有关规定为出版单位的设立提供和筹集必要的资金、设备”，但是有些主体既然不具备申办出版单位的条件，因此通过以出资方式与主办单位合作成为共同主办单位，也是不可以的。[29]

至于外资是否可以进入传媒业，根据1990年国务院批准公布的《外资企业法实施细则》，将新闻、出版、广播、电视、电影列为禁止设立外资企业的行业。1991年经国务院批准，新闻出版总署发出通知，申明新闻出版行业禁止设立外资企业，原则上不能实施中外合资、中外合作企业，也不与港澳台建立合资、合作企业。1994年国家新闻出版总署再次发布《关于禁止在我境内与外资合办报纸、期刊和出版社的通知》，重申原则上禁止创办中外合资的报纸、期刊和出版社等传媒机构，并且适用于港澳台地区的合资[30]。

同时，时任中宣部副部长的徐光春于2000年新春对全国省级党报总编辑座谈会中，也一再强调“根据我国现有法规和政策，不允许私人办报、办台、办社，也不允许外国人在中国内地办报、办台、办社”，并指出“对于这些方面的资金注入、合作合资办报、办台，有的虽然尚未形成明确的规定，但从有关规定的精神和中央关于新闻宣传工作的方针、原则来看，除国家给予的扶持资金和向金融机构贷款外，对新闻单位体外的资金注入必须严格加以制约”[31]。由此可知，我国报业目前仍是一个限制性或垄断性的行业，同时不得吸收业外资本，包括境外资本，意味着目前我国仍未开放报业资本市场。然而在国内报业广告市场激增，2004年全国报业广告额达到265亿元人民币的背景下[32]，自然引起业外资本、境外资本积极介入报业市场。同时报业本身也同样具备强烈的动机，希望吸引各种业外资本以扩大报业集团规模。

由于我国的报业制度变迁遵循着边际调整的原则，也就是从最易于推行和展开、成本和阻力最小的那一点开始，因此报业本身在吸收业外资本上，通常是采取“只能做、不能说”的隐秘、迂回方式。有些是业外资本同报社或其主办单位合作办报刊，并且从边缘的广告、发行部门着手；有些则采取直接转让刊号、承包报刊的版面的方式。依据中央在1999年下发的“国管财字219号文件”规定，目前报刊社的资产均属国有资产，注入报纸的外部资金只能按借贷关系，即按债权债务关系处理，不适用于“谁投资谁所有”的企业资产认定。因此，业外资本在同报社或其主办单位合作办报刊上，不少投资者是以“借贷”的名义注资，并且先接手广告部门，暂不介入编务和发行，希望借此规避政府的追查。上海《理财周刊》的例子就清楚地说明此种情形。近年来在上海报摊上相当畅销的经济型杂志《理财周刊》，名义上是由上海世纪出版集团投资，实际上后台出资者是 “上海强生传媒创业投资有限公司”。据了解，上海强生集团是采取隐匿的边缘化投资策略，就是不直接投资媒体，而是投资该媒体的其他子公司，如广告公司。母公司和子公司名义上是独立财务核算，但实际上却是交叉持股。子公司的资本规模远大于母公司，又持有母公司的绝对多数股份，就形成了子公司对母公司的控股，于是名义上母公司仍是国有，实际上经营权已落入子公司。《理财周刊》广告公司的资本远大于《理财周刊》，而强生集团又掌控了绝对的股份，《理财周刊》也就理所当然的成为“国有私营”。

有些业外资本进入报业市场，则采取直接转让刊号、承包报刊版面的迂回、隐秘方式。例如，将某一期转交他人去办从中收取利润，或者是干脆将刊号私下卖给他人。1993年1月，安徽省轻工业厅办的《轻工导报》未经国家新闻出版管理部门的批准，便与武汉市洪山长江文化传播中心签订协议，将报纸登记证、广告经营许可证转让给该中心，条件是每年收取1万元人民币的“管理费”。该中心买到期刊后，以“轻工导报法治版”的名义出版、登载大量“凶杀、暴力内容”。该报纸出了一期就被查禁销毁，《轻工导报》也成为国内第一家因为出让出版发行权而被吊销刊号的报纸[33]。再如，文化部主办的《中国文化报》在1992年年底将其办的《文化周末》刊号以每年20万元的价格卖出，买者在1993年1月出刊的头两期刊登了一些裸照，结果在第二期就被勒令停刊了[34]。

事实上，国家对报社私下转让、收购刊号并非全然不知，往往是在知情的情况下评估预期收益与预期成本，如果新办刊物在报道尺度上没有逾越官方口径，又能够带来广告收益，就采取默许的态度，一旦报道“出格”，预期成本大于预期收益则下令停刊。

由中国证券市场研究中心与中国证券业联合办公室创办的《财经时报》，刊号就是收购内蒙古一家经营亏损严重的报纸，付给内蒙古新闻出版局一笔款项买断，并在北京编排发行。该报编辑中心主任透露，该报在收购刊号、异地办报的情况下，必须在报道尺度上严守分际，避免遭到停刊。而根据国务院1997年颁发的《出版管理条例》第12条第1款规定，“设立出版单位的申请书应当载明出版单位的名称、住址”，第14条规定，“设立出版单位的主办单位应当自收到国务院出版行政部门的批准决定通知之日起60日内，向所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门登记，领取出版许可证。”因此，中央目前仍然不允许“异地办报”。同时，《出版管理条例》第21条也规定，“出版单位不得向任何单位或者个人出售或者以其他形式转让本单位的名称、书号、刊号或者版号，并不得出租本单位的名称、刊号。”因此，在北京发行的《财经时报》收购内蒙古报纸刊号“异地办报”是违反规定的，事实上国家新闻出版总署与北京市新闻出版局对此并非全然不知情，只是平常不会刻意干涉， 但是一旦该报在报道口径上“出格”，就极可能遭到停刊的命运。[35]

报业集团除了吸引境内资本外，也逐步朝向境外资本。中央面对境外资本介入报社可以说了然于胸，但是在评估预期收益与预期成本后，如果境外资本的介入不会在报道尺度上挑战官方口径，又能够带来广告收益，多数就采取默许的态度。

著名的例子如2001年9月广州羊城晚报报业集团旗下的《新快报》与香港侨鑫集团合作，双方共同经营《新快报》。《羊城晚报》是中共广东省委辖下报纸，属广东三大报之一，也是国内发行量十大报之一。据香港《明报》指称，侨鑫集团于2000年年初就与《羊城晚报》接触，有意参股该报业集团旗下的《新快报》，但由于事涉意识形态领域，合作事宜一直悬而未决。直到中宣部决定进行报业对外开放试点后， 终于在2001年经中共广东省委宣传部批准，侨鑫集团才终于获准与《新快报》组成中外合资报业经营公司。侨鑫集团投资四千万元人民币，占49%的股权，负责《新快报》的发行、广告等经营业务，但不参与编辑业务。双方合作期限为20年，将会对《新快报》采取全新的经营模式，成立董事会负责《新快报》的全盘业务，如此一来，《新快报》已经成为一份中外合资经营的报纸了。[36]

值得关注的是，依照诱发性制度变迁“盈利性”的观点，我国报业经营在推进到吸收业外资本甚至境外资本后，报业理所当然应该向下一个门坎突破，也就是要求开放报业资本市场，让业外与境外资本合法进入报业经营运作。但是，诱制性制度变迁通常总是从某一制度安排的“边际”，即不均衡最严重、获利可能性最大、最易于推行和展开、成本和阻力最小的那一点开始，而且，制度变迁的进程也只是推进到边际成本与边际收益相等的那一点为止。因此，对中国报业本身来说，在迂回隐秘地吸收业外、境外资本后，并享受垄断行业带来的广告暴利下并无诱因尝试突破、开放报业资本市场，因为一旦开放将导致报业广告遭到分食，因此在目前边际成本与边际收益相等的那一点，对报业本身是最有利的。

新制度经济学提出，现行制度安排的变更或新制度安排的创造是由一些创新集团为响应获利机会而自发倡导、组织和施行的。一旦在原有制度安排下出现了不能获取的外在利润，现有制度中的某些个人或集团就会自发地考虑进行制度变迁，用新的制度安排代替现有制度安排，以获得外在利润。在我国报业体制变迁的过程中，同样体现了诱发性制度变迁的自发性原则，从恢复广告、自办发行、增张扩版、兼办都市报直至组建报业集团，都可以看到一些扮演创新集团，自发带头突破现有制度安排的报社。如上海《解放日报》于1979年率先刊登“文革”后国内第一则广告。河南《洛阳日报》于1985年率先宣布脱离“邮发合一”，走上自办发行道路。《广州日报》于1978年首先增张扩版。《广州日报》于1996年获准组建国内第一个报业集团。

创新集团之所以有进行制度变迁的动力，完全是因为出现了有可能透过制度变迁获得的外在利润，它们会比较外在利润和进行制度变迁预期成本的大小，如果收益明显大于成本，就有将制度变迁付诸实施的动力。对这些扮演创新集团的报社推行的措施，作为报社所有者的国家也是根据比较外在利润和制度变迁所需成本的大小后，如果收益明显大于成本，就对这一制度变迁予以认可甚至鼓励。在一些个别情况下，如组建报业集团上，不仅报社自身具备强烈诱因，国家作为报社的所有者也因为在开始时评估其外在利润远高于预期成本，同样乐见其成，亲自扮演了创新集团的角色。

既然创新集团是在评估预期收入大于预期成本的情况下，自主采取创新措施，因此在报业体制变革上，改革的路径是依循边际调整的原则，就是从某一制度安排的“边际”，即不均衡最严重、获利可能性最大、最易于推行和展开、成本和阻力最小的那一点开始，而且制度变迁的进程也只是推进到边际成本与边际收益相等的那一点为止。因此，在边际调整的原则下，我国报业体制变革是从改革成本较低的恢复广告开始，逐步采取自办发行，增张扩版，兼办都市报，组建报业集团，一直推进到改革成本最高的开放业外资本。既然制度变迁的进程也只是推进到边际成本与边际收益相等的那一点为止，我国报业自身在享受垄断下带来暴利的同时，显然并无强烈的诱因尝试去突破报业资本市场，反倒是在现实情况下，既拥有实质上业外与境外资本的掖助，又不用担心开放资本市场带来的报业竞争。事实上，虽然中央再三重申加入世贸组织后并未开放报业资本市场、允许外资投资办报，但是国内报业的发行与广告市场将向外资开放。届时外资凭借其百年经营报业的经验与雄厚实力，必然会以经营广告和发行方式大量介入我国报业经营业务，这也埋下了又一轮报业制度变迁的种子，也就是不排除部分获利良好、渴望资金的报业将扮演创新集团要求国家开放报业资本市场。

[1]卢现祥.新制度经济学［M］.武汉：武汉大学出版社，2004：159.

[2]王跃生.不同改革方式下的改革成本与收益的再讨论.转引自周劲.转型期中国传媒制度变迁的经济学分析——以报业改革为案例［J］.现代传播，2005（1）.

[3]陈怀林.试析中国媒体制度的渐进改革——以报业为案例［J］. 新闻学研究，2000（62）. http://www.jour.nccu.edu.tw/mcr/0062/05.html.

[4]卢现祥.新制度经济学［M］.武汉：武汉大学出版社，2004：159.

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[6]曹鹏.中国报业集团发展研究［M］.北京：新华出版社，1999：58.

[7]唐绪军.报业经营的探索和改革——新中国报业的报业经营［J］.新闻战线，1999（10）：14.

[8]同上书.

[9]陈怀林.试析中国媒体制度的渐进改革——以报业为案例［J］.新闻学研究，2000（62）.

[10]唐绪军.报业经济与报业经营［M］.北京：新华出版社，1999:332.

[11]龙伟文.中国邮政报刊发行业务发展战略研究.（2004-04-08）.
http://blog.sina.com.cn/s/blog_638bdcf50100h652.html.

[12]中国新闻年鉴2001［M］.北京：中国新闻年鉴出版社，2001：58.

[13]唐绪军.报业经营的探索和改革——新中国的报业经营［J］.新闻战线，1996（10）.

[14]刘家林.新编中外广告通史（第一版）［M］.广州：暨南大学出版社，2000：206-207.

[15]唐绪军.报业经济与报业经营［M］.北京：新华出版社，1999：148-149.

[16]孙五三.1993年中国广告事业发展概况［M］//中国新闻年鉴.北京：中国新闻年鉴出版社，1994：46-49.

[17]李洪波.“周末版现象”成因及评析.中国记者，1995（4）：23-25.

[18]中国社会科学院新闻研究所.中国新闻年鉴1997［M］.北京：中国社会科学出版社，1997：688-744.

[19]中国社会科学院新闻研究所.中国新闻年鉴2001［M］.北京：中国社会科学出版社，2001：411-418.

[20]曹鹏.中国报业集团发展研究［M］.北京：新华出版社，1999：64-66.

[21]中国新闻年鉴2001［M］.北京：中国新闻年鉴出版社，2001：411-420.

[22]王耀宗.神州五十年——香港的视野.香港：牛津大学出版社，2000：72.

[23]梁衡.减数量 调结构 创品牌——中国报刊战略调整的三大步［J］.报刊管理，2000（2）.

[24]支庭荣.媒介管理［M］.广州：暨南大学出版社，2000：396-397.

[25]支庭荣.媒介管理［M］.广州：暨南大学出版社，2000：396-397.

[26]唐绪军.报业经济与报业经营［M］.北京：新华出版社，1999：171-172.

[27]金炳华.新闻工作者必读［M］.上海：文汇出版社，2000：105-115.

[28]同上书.

[29]魏永征.中国传媒业利用业外资本合法性研究［J］.新闻与传播研究，2001（2）：2-3.

[30]魏永征.中国传媒业利用业外资本合法性研究［J］.新闻与传播研究，2001（2）：3-4.

[31]中国新闻年鉴2001［M］.北京：中国新闻年鉴出版社，2001：27.

[32]程悠悠.中国报业成为投资热点 报业广告市场年增21.5%.（2005-06-04）.
http://media.news.hexun.com/1966_1098947A.shtml.

[33]陈荣升.《轻工导报》被注销刊号的反思［J］.新闻记者，1993（8）.
http://emuch.net/journal/article.php?id=CJFDTotal-XWJZ199308025

[34]伊夫，方进.《中国文化报》被“封”真相.
http://www.cnki.com.cn/Article/CJFDTotal-GJXW199302002.htm.

[35]2008年9月25日《财经时报》社发表声明：因为今年七月刊发的一篇企业报道被控失实，被上级主管机关认定为违反了“媒体不得异地监督”“新闻采访需履行正规采访手续”“重大、敏感新闻稿件刊登前需与被报道方进一步核实、交换意见”等新闻宣传纪律，导致失当。上级主管机关决定对财经时报实施停刊整顿三个月的处罚。
http://blog.sina.com.cn/s/blog_4ac981db0100f0xe.html.

[36]张小争.广州报业：战略性集团作战（2003-11-03）.
http://media.news.hexun.com/651046.shtml.