中国报业体制变革的启示与展望

从世界范围看，30年对于有几百年历史的世界报业而言不过是弹指一挥间，但对于中国报业而言，这却是中国报业发展史上至关重要的一段时间。中国的社会转型正在超越经济领域，不断深化。在非经济领域，包括报业在内的中国文化体制改革已经被提到议事日程上来，但是，中国目前仍处在一个发展和转型的过程中，国民经济和社会发展的种种不协调问题依然存在，阻碍报业体制改革的许多观念性问题还没有得到根本性的解决。报业改革也还只是处于由非商业化传媒通过在所有制、政治立场、编辑方针和经营方式等方面的改革向商业化传媒过渡的阶段，还没有达到我们所期待的权力退出市场并完全由市场来配置资源，报业单位真正成为自主经营的市场主体的目标。如何进一步深化报业体制改革，以及改革中会遇到什么问题，都需要我们深入思考。党的十六大召开以后，文化体制改革的步伐明显加快，中国的报业转型已经进入了关键时期，能否把握机遇，成功改革，将决定中国报业的未来。总结改革开放30年来中国报业制度改革的实践，我们得到的启示是：

1. 适应社会变化的需要，进行产业化改革

改革开放以来，中国社会发生了翻天覆地的变化。实行社会主义市场经济体制，市场在资源配置中发挥了越来越大的作用；提出了全面建设小康社会的奋斗目标，要把中国建设成一个物质文明、政治文明和精神文明全面发展的社会；随着人们生活水平的提高，城乡居民的文化消费支出快速上升，文化需求呈现出多样化和自主选择的特征；经济的全球化和政治的多元化带动了国际文化交流的不断扩大，国内外文化市场的竞争日益激烈；以数字技术为代表的高新技术迅猛发展，文化产品的制作、传播、接收更加科技化和现代化，新媒体在人们文化生活中的影响越来越大。时代的变化是推动报业改革的巨大社会动因，社会变革的内容决定了报业改革的方向和目标，报纸只有将自身置于市场经济体制之内，摆脱传统体制的限制，走产业化之路，直面激烈的市场竞争，针对不同的人群、不同个体的差异性需要，提供丰富多彩的报业产品和优质服务，才能满足广大人民群众的精神文化需求，才能用自己的报业产品占领我们的文化市场，确保我们的文化安全，实现经济效益和社会效益的双丰收。

报纸具有宣传工具和商品的两重属性，当政治左右社会的时候，宣传工具的属性突出，当经济主导社会的时候，商品属性明显。但无论从报纸源头还是报业自身的运行规律来看，商品的规定性是最基本的属性，宣传工具不过是社会发展到特定阶段而衍生出来的属性。从报业发展史来看，除了以政府之力支撑的报纸以外，那些影响较大、历史久远的报纸都是重视商品属性而进行企业化经营的报纸。即便是强调宣传功能的党政报纸也不能忽视自身的经营，中国改革开放以后报纸的一些新做法其实是从《人民日报》开始的，如20世纪80年代初为了服务于经济，《人民日报》以适度收费的方式开辟专栏刊登一些介绍企业的文章，帮助企业进行商业信息传播，沟通产销，促进经济发展。这种做法至少说明《人民日报》在发挥党和政府的宣传工具作用的同时，也在考虑自身的经营发展问题。而中国党报的“企业化管理”、组建“报业集团”、“管办分离”等一系列改革更是重视报纸商品属性的表现特征。

报纸尤其是现代报纸的企业化是其发展的必由之路，道理其实很简单，办报所需的纸张、人员、设备、渠道、信息等资源在某种程度上都是稀缺资源，而人类的经济发展史已证明，市场是配置这些资源最好的办法，尤其是当报业经营已超越一国的界限，成为全球化进程的一部分的时候，庞大的资本运营和复杂的市场运作使政府无力长时间独自支撑报业，企业化成了报纸生存发展的必由之路。另外，就报纸自身而言，只有取得读者的认可和喜爱，报纸才能“合法化”生存。改革采编业务，为读者提供有价值的信息需要大量的人力、物力、财力的投入，而当这些要素都已市场化的时候，报纸的企业化运营也就水到渠成。

如果不能适应社会的发展变化，或者适应得不够快、不够好，自我意识不强，被动适应社会变革，不能充分调动报纸自身积极寻求改革路径和改革目标的内在动因，报纸必然会在竞争当中陷入困境。如党报曾经在20世纪80年代中期达到历史的最高峰，但随着报纸品种的多样化发展，党报垄断的格局被打破，在报道理念和宣传模式上长期停留在计划经济体制下的党报，已经与市场经济的要求和新时期受众的需求变化有了相当大的差距，长期依赖于公费发行的党报在发行和营销等市场手段的运用上大大落后于晚报、都市报等市场型的新兴报纸，发行量也大幅下滑。改革开放以来，虽然党报的面貌也发生了很大的改变，但进入20世纪90年代以后党报的状态，恰恰从相反的方面说明了党报的发展滞后于市场化变革需要所面临的窘境。综观30年来中国报业体制变迁，我们发现，政府宣传需要、媒介赢利需要和社会信息需要是其背后的推动力，而在这三者之中，社会信息需要是政府宣传需要和媒介赢利需要满足的前提条件，只有进行产业化改革，满足社会信息需要，政府宣传需要和媒介赢利需要才能得到保障。

2. 确立报业发展目标，掌握改革主动权

中国正在进行的社会改革是一项前无古人的伟大工程，“摸着石头过河”是我们能够找到的唯一合适的策略选择。报业改革是整个社会变革的组成部分，和其他领域的改革一样，中国报业改革也缺少清晰的前进目标，改革带有很强的探索色彩。尽管各个报纸都会根据自己对社会变革的判断并结合自身的需要制定发展目标和发展策略，表现出很强的个体理性，但这些个体理性加到一起并不必然导致整体理性。国家的报业管理部门往往是根据最新的发展态势做“头痛医头，脚痛医脚”式的应急决策，缺少对报业的长远发展和整体规划的主动设计。正因为我们不清楚为什么改革，依靠什么改革，如何改革，三十几年来中国报业改革政策忽松忽紧，改革之路走走停停。

由于报纸的意识形态属性，报业产品的生产和服务不像物质产品那样容易见成效，它主要是作用于人们的心灵，容易反复和多变，而这种反复和多变，很容易引起思想的混乱和不一致，带来信念的动摇和偏离。如果说经济体制改革还可以“摸着石头过河”，那报业体制改革则要尽可能地减少反复。

从战略学的角度讲，战略管理主要抓两样东西，一是抓方向，二是抓主动权。方向主要是解决使命和目标两个问题，主动权主要是解决经营模式和竞争优势两个问题。如果把中国报业体制改革看成是一场战略决策的话，现在最关键的就是要抓住这两样东西。国家对报业改革的积极性和主动性越来越强，也提出了文化体制改革的总目标，即按照社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展的要求，逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制。同时，也分别提出了文化事业和文化产业的改革方向和目标：公益性文化事业单位要深化劳动人事、收入分配和社会保障制度改革，加大国家投入，增强活力，改善服务；经营性文化单位要创新体制，转换机制，面向市场，壮大实力。这也是一个既符合中国报业特性又能正确适应今后社会变革需要的目标。进入20世纪90年代后期，中国报业体制改革的步伐逐渐加快，成效显著，这完全取决于我们对报业改革的方向和主动权的把握。

3. 正确认识政治责任，客观面对报业转型

中国报业正处于党报向商业化报纸转变的过渡期，这一过渡还要经过很长一段时间。世界报业史表明，从党报向商业化报纸的转变有一个较长的过渡期，除美国以外，其他许多国家都有一个党报和商业化报纸共处的重合期，是逐渐通过停办或出售的方式进入商业化报纸时期的。和国外的情况不同，在中国，这种过渡期并不是表现为两种报纸的共存，而是表现为党报自身的产业化改造。经过2003年的报刊整顿以后，除相当一部分不符合规定的报纸停办和少数由党委主管主办的报纸外，其余报纸都实行“管办分离”，报纸的人员、财务、发行独立，但报纸没有出版权和媒体所有权，资产、导向、主要负责人都由原主管部门管理。

过渡期的报纸具有鲜明的中国特色，它既不属于商业化报纸，也不属于历史意义上的党报，而是更像改革之初的国有企业，报纸改革仅限于经营领域，是一种委托经营。鉴于报纸作为舆论工具在国家民主化进程中举足轻重的位置，以及“苏东剧变”和一些发展中国家报业改革的经验教训，中国报纸离完全的商业化还有很长的路要走。与这种半市场化的报业发展相适应，过渡时期中国报纸管理的社会化程度并不高，目前，我国主要还是通过中共中央和宣传部的一系列文件、各种由党中央颁布的决议和决定、中央领导人的讲话和指示以及一些行政法规对报纸实行统一的调控。而国家立法、行业自律、社会监督在报纸监管中显得十分薄弱，这也是过渡时期中国报纸的主要特色。

在中国报业的转型过程中，国外一切有利于优化报业结构的有益经验，一切有利于提高中国报业核心竞争力的有益做法，一切有利于发展报纸事业和报纸企业的管理方式，都可以研究借鉴。但在报业发展理念上不照搬照抄，在发展模式上不简单模仿，坚决防范和抵御各种腐朽落后的文化观念，确保国家的舆论安全和社会稳定。当今世界看似平静的表象下面暗流汹涌，国内外的环境瞬息万变，中国历史上和近些年来发展中国家政治动荡所造成的后果为我们提供了很好的警讯。在中国，作为意识形态的重要组成部分，报业最主要的作用是维护现行政治体制的合法性，其政治责任远大于经济功能。对于中央政府而言，报业体制改革的政治风险远大于经济收益的诱惑。况且中国传统的报业体制涉及多方面的利益，在这样的领域进行改革，面临着诸多的不确定性因素。因此，中国的报业体制改革要将政治安全作为首要的考虑，在确保中央政府能够控制整个改革进程的前提下推进体制改革，将实质权力牢牢掌握在手中，采取让基层进行创新实践，而由自己来裁量这样风险最低的方式进行报业改革，就成了当前报业制度变迁的一种主要模式。

4. 报业体制改革对其他领域改革的借鉴

作为整体社会改革的组成部分，中国报业改革和其他领域的改革一样，有着当前转型的历史阶段里改革所特有的一些表现形态和特点，如由于时代背景的局限而难以言明的目标指向，我们采取了一种“摸着石头过河”的改革指导思想，在改革的策略选择上则采取一种先易后难、边缘突破的渐进式改革方式。这种改革策略的优点和它的缺点同样明显，对这场正在进行的改革进行反思，有助于接下来的改革之路走得更稳、更快。所谓“旁观者清，当局者迷”，身处报业改革之中，反思报业改革，难免有揪着自己的头发离地的尴尬，而对其他领域的改革反倒因为没有太多的牵涉看得更清晰。借鉴其他领域改革的经验，吸取其他领域改革的教训的合理之处在于，这些领域的改革与报业改革一样，虽然30多年来改革的步伐没有停下，但涉及体制内核的改革也都是近年来才刚刚开始，而这些领域改革所遇到的一些体制性壁垒带有阶段性改革的共性，值得报业借鉴。另外，对其他领域改革尤其是国企改革的借鉴和模仿，还因为移植这种已经得到国家支持的改革模式可以为自己争得更大的合法性，更容易得到政府的认可。这里需要强调的是，报业所具有的产业和意识形态的双重属性是报业借鉴其他领域改革的主要障碍，所以有人建议把报业“学习”的内容限定在经营机制的层面。但在我看来，报业对其他领域改革的借鉴不应仅限于经营机制上，还应该包括其他领域改革策略的得失成败。从某种角度来说，后者对报业的成长发展和接下来的改革的意义更大。

就体制改革的策略而言，各个领域长期改革所积累的问题表现在：

（1） 用短期目标代替长期目标。因为改革的最终目标不明确或者不便明确，改革者更愿意解决眼前问题，如医疗改革只注重医院的经济效益而不管老百姓医疗负担的加重。报业改革何尝不是如此?为了将报业做大，以应对“入世”后国际报业集团的竞争，用行政的手段将几家报纸捏合成报业集团，而不管报业资源是否能够得到优化配置，不管报业集团在做大的同时能否做强。用单一的指标代替综合指标。如中学教改成功的指标最终又回到了升学率，房地产的经济贡献率成了住房改革的重要评价标准。同样，一张报纸是否成功要看它的发行量和广告收入，报纸和广告版面只要能卖得出去，就无须去管内容的善、恶、美、丑和吸纳广告方式的好与坏，党和国家的宣传政策、自身承担的舆论导向作用和实现社会效益的最大化也都可以在商业利益面前矮化。

（2） 用技术手段解决全局问题。如有些地方用不许大货车上高速路的办法解决交通事故增多的问题，却不管国道的交通是否顺畅。有些地方用关闭小煤窑的办法将生产事故压了下来，却改变不了“小煤养大电”的能源格局。面对新媒体的冲击，报纸把应对的唯一希望寄托在报纸网络版的开通，却不去思考报纸内容、产品和表现形式的创新问题，等等。其他领域改革中所暴露出的问题对报业体制改革具有很大的启发意义，通过对这些问题的反思，我们对报业体制改革有了更清醒和更全面的认识。

首先，要避免短期行为。要明确报业体制改革的长远目标，将眼下的报业体制改革举措置于长远规划的框架之中，战略性地考虑报业体制改革的目标问题。我们已经制定了转企、股份制改造、上市的报业改革思路，但一些制度设计者和报业经营者仅仅把这看成是打破报业发展瓶颈，为事业性质的报业单位解困的策略性举措，而没有从优化报业资源配置，提高报业竞争力的角度考虑。以至报业单位的经营状况稍有好转后，进一步的深化改革难以进行下去，报业企业的法人治理结构建设也是虎头蛇尾，徒有其表；国有企业改革曾经期望用“放权让利”、优惠政策、承包制等方式解决国有企业的发展问题，但经过多年的探索后，最终又回到了产权这一具有根本意义的主题上来。党的十四届三中全会确定了社会主义市场经济体制改革的目标，在国企改革、改组和改造的过程中提出了企业化改制、产权重组的新思路。对于报业体制改革而言，干部、人事、分配制度改革固然重要，但也只是着眼于解决当下问题的短期行为，要想从根本上解决问题，进行以现代企业制度建设为目标的产权制度改革，才是报业发展的必由之路。

其次，要避免简单化的目标指向。简单的目标在改革的初始阶段往往可以让执行的人更便于操作，20世纪70年代末报业“事业单位，企业化管理”的改革目标让许多报纸迅速焕发了生机。但随着改革的逐步深入，目标简明变成了目标简单，简单又变成了单一，原来旨在修修补补的改革目标由于遇到了体制性限制而难以为继，不触及坚硬核心的改革也让自身变得绵软无力，最终使改革无法深入，影响改革的进程；加强对报纸的管理常常被简化成加强对报纸的控制。作为“党和政府的喉舌”，国家要在思想上绝对控制报纸；作为国有资产，国家要在产权上绝对控制报纸。这种简单化的理解造成了一系列问题的出现。就后者而言，单一的国有资本产权结构，缺少多元股东的制衡，产生了政府单边主导的法人治理结构和半行政化的企业行为，从而造成了较低的经济绩效。

最后，要避免单一化的改革。要解决局部的问题应该着眼于整体，解决整体的问题要从局部入手。对文化产业乃至整个社会而言，报业改革属于局部问题，而对于报业系统内部的子系统而言，报业改革又是一个整体问题。无论从哪个角度说，过去的报业改革都存在着单一化的缺欠问题，或者是专注于报业的某一部分的改革，或者是专注于报业自身的改革，这种报业改革的处理方式的优点是可以在短期内看到成效，缺点是这种成效难以持久，而且还可能带来其他问题。报业体制改革是一项复杂的系统工程，通过单一化的改革是不能实现预期的目标的，尤其是当国家将包括报业在内的其他媒介产业一起作为文化产业通盘来考虑改革问题的时候，报业改革就更需要具有一种社会学的整体社会观，尽量避免单一化的改革方式。[1]

5. 中国报业制度变迁的前景展望

改革开放至今，中国的报业随政治、经济、文化和社会的变革一起改变，但这么多年来，这种改变主要集中在报业文化的物质层和观念层。一方面，中国报业在物资设备和人力资源上已经有了很大的改观，很多报业集团的大楼比一些世界级的报社建筑还要壮观，从业人员的素质也有了普遍的提高；另一方面，观念更新的能量不断释放，在此基础上，新闻业务的改进、经营管理的改善、机制上的改良都取得了一些成绩。但是，在当今全球一体化，中国经济结构调整和政治民主化进程加快的背景下，这些改革已无法解决中国报业面临的一些深层次问题。

中国目前仍处在一个发展和转型的过程中，国民经济和社会发展的种种不协调问题依然存在，阻碍报业体制改革的许多观念性问题还没有得到根本性的解决，报业改革也还只是处于由非商业化传媒通过在所有制、政治立场、编辑方针和经营方式等方面的改革向商业化传媒过渡的阶段，还没有达到我们所期待的政治权力退出市场并完全由市场来配置资源，报业单位真正成为自主经营的市场主体的目标。打破报业垄断，培育新型市场主体，资本运作，“跨区域、跨行业、跨媒体”运营等诸多问题都与报业体制有关。中国报业的发展已经处在一个关键的“拐点”上，如果把先前的物质和观念比喻成“头”和“脚”的话，那体制就是“身子”，中国报业能否顺利通过这一“拐点”，取决于体制创新。如何进行报业体制改革，以及改革中会遇到什么问题，都需要我们深入思考。

中国报业体制的转型和改革首先应该是宏观管理体制的改革和创新，而运作模式、管理目标和游戏规则等报业体制的改造都与政府职能的转变有关，因为在过去的计划经济体制时代，我们的政府掌握着所有的权力，是包打天下的全能政府，政府权力的主要指向是如何体现官方的意志，而不是如何保障老百姓的权益。要把这样的政府转变成一个有限责任政府，需要建立一个社会需要论的指导思想和理论，“真正按照社会需要论的原则，去设置每一个新闻机构，找出一个既合乎传播规律又合乎受众需要的科学模式，从而达到社会主义新闻体制的完善，从根本上实现新闻转轨”[2]。政府职能转变的结果是要让政府在需要它进行宏观规划的时候不“缺位”，需要它放权的时候不“越位”，需要它发挥管理职能的时候不“错位”，在报业体制改革的过程中“归位”，而这一切的关键最终取决于国家政治体制改革的进程。

中国报业体制改革才刚刚开始，有些领域至今尚未“破题”，从改革中暴露出来的问题看，报业传统体制的“惯性作用”还很大，已经搭建的“改革框架”还很不牢靠。但不管怎么说，这场改革的真正动力来自民间，广大群众、报业自身和相关产业强烈呼吁报纸能够进行市场化运作、产业化经营、企业化管理。更为重要的是政府也已经认识到报业改革的重要性，也希望在社会变革的大背景下，能够因势利导，将中国报业改革引向深处。特别是党的十六大以来，制止报刊摊派和将八家报业单位作为文化体制改革的试点等一系列政策文件的出台，为中国报业体制改革奠定了很好的制度基础。相信在自下而上和自上而下两股改革潮流的互动中，中国的报业一定能够达到国家新闻出版总署提出的目标：充满活力、具有雄厚实力、富有竞争力，总体上同建设小康社会、建设富强民主文明的现代化国家的奋斗目标相适应，同广大人民群众日益增长的多方面、多层次、多样化的精神文化需要相适应，同经济全球化趋势进一步加快、世界范围各种思想文化相互激荡的形势相适应，同完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系相适应，同世界高新技术飞速发展、传媒领域生产工具革命性的变化相适应。

[1]张殿元.中国报业传媒体制创新［M］.广州：南方日报出版社，2007：16.

[2]何光先.新闻转轨的关键何在.转引自吴信训，金冠军.中国传媒经济研究［M］.上海：复旦大学出版社，2004：10.