党报集团资本运营的体制求解

第二节　党报集团资本运营的体制求解

仔细分析党报集团资本运营存在的矛盾，我们发现，所有矛盾集中到一点，即党报集团的性质定位。2002年8月新闻出版总署《关于印发〈报业集团组建基本条件和审批程序〉的通知》中第三条明确规定，报业集团的性质为国有事业单位，实行企业化管理。这样的定性是延续对党报和单一报纸的定性，而党报和单一报纸的定性是在特定环境、特定背景下出台的。面对当前建立和完善社会主义市场经济的新的环境条件，依然抱定这样的定性是否符合党报集团的发展要求，值得思考。

一、党报集团的重新定性：企业集团

2002年党的十六大明确提出了要深化文化体制改革，加快文化产业发展。文化体制改革包括宏观管理体制改革和微观体制改革。所谓体制，从政治经济学角度讲，就是生产关系。宏观体制改革就是改革媒介产业的生产力发展与政府管理生产关系之间的矛盾，微观体制改革就是改革微观主体新闻出版单位的生产力发展与管理、制度等生产关系的不协调。

新闻出版单位大体分为两种性质：事业性质，主要依靠政府资金，不营利，属于公共事业，以公共服务某种特殊目的为目标；经营性质，面向市场，以产业化形式发展，自主经营，自负盈亏，自我发展。事业性质的由国家主导，政府投资，搞活机制，搞好服务，改革重点在于搞活内部机制，搞好人事、劳动、分配三项制度改革。现在一般认为的事业主要是各级党委的党报，国家电视台、电台、对外宣传的机构，一些政策性的图书出版。经营性质的要进行体制创新，搞活机制，面向市场，加快发展，由事业单位转变成为企业，进行产权制度改革、公司化改造，有条件的实行股份制，上市融资，通过市场渠道吸收资金，做大做强。

具体到党报集团这样一个微观主体，既不能将它简单地定性为事业性质，因为集团旗下除了党报外还有更多其他类型的报纸和完全企业化经营的各种产业；又不能将它划归为经营性质，因为它还有党报这样一张特殊的报纸。根据文化体制改革的精神，党报、党刊是党和国家的重要的媒体，由国家来投资，继续维持事业体制，党报中的经营部分要与编辑业务实行两分开。可是，党报虽然是事业性质，但从目前的情况看国家并不再对党报投资拨款，大多数党报的运营经费还是从广告、市场中来，少数党报的经营收入甚至是整个党报集团的支柱，如广州日报报业集团旗下的《广州日报》，年广告收入十多亿，占集团总收入的70%以上。作为党委机关报的《广州日报》不仅服务公众，具有事业性质，更是面向市场，具有经营性质。文化体制改革中又并未对拥有党报的党报集团性质给予明确定性。因此，对于党报集团的性质定位不能简单延伸党报的性质，也不能将历史的烙印加盖在党报集团上，更不该一纸公文就判定“终身”，而应将党报集团放在国际、国内和业内三重坐标上，认真审视，明确方向，重新定位。

国际坐标上，党报集团一方面要适应全球经济一体化和全球传播的大潮，一方面要担负起传播中华文明、抵制外来文化入侵和文化渗透的重任；国内坐标上，党报集团一方面要融入建立和完善社会主义市场经济体制改革的大潮，一方面要发挥主流媒体的作用，担负起社会转型期舆论引导的重任；业内坐标上，党报集团一方面要融入文化体制改革的大潮，一方面要担负起发展、壮大报业、传媒业的重任。三重坐标既是党报集团面临的现实，又是党报集团前行的目标和方向。

处在这样的三重坐标上，需要党报集团尽快成长、壮大，进入国际国内市场，参与市场竞争。但如果党报集团依然被定性为事业集团，党报集团将面临更多的困难，陷入更深的困境。首先，党报集团的事业身份会滋生党报集团的政策依赖心理，固化党报集团利用垄断地位获取垄断利润的行为方式，党报集团游走在市场的边缘；其次，党报集团不能从国家和政府获得快速发展所需要的大量资金支持，又没有合法的身份、畅通的渠道从外部获得资金；最后，已经逐步走向市场的党报集团的产业色彩越来越浓，事业的身份越来越淡，如果仍用“事业性质”束缚其手脚，非但阻碍了其发展，甚至连已经取得的改革成果都会丧失。

再看党报集团目前实行的“事业单位、企业化管理”体制。首先，党报集团“事业单位、企业化管理”是延续对党报和单一报纸的定性，而党报和单一报纸的定性是在特定环境、特定背景下出台的。1950年中共中央宣传部的《关于报纸实行企业化经营通报》曾指出：“企业化经营方针是完全正确的，可以实现的。”但后来政策发生变化，国家成为报刊的投资主体，由政府规定和保障报刊运作的资金、设施和员工的工资福利。计划经济条件下报刊本身发展的积极性被大大压抑，也缺乏风险意识和责任约束机制。^[4]到了1978年，改革开放，百废待兴，政府经费短缺，财政困难，为了节省开支，政府要求报纸自负盈亏，给予报刊政策有限度开放。《人民日报》等八家媒体单位为改善财政状况而申请进行“事业单位、企业化管理”，获得了有限的资金支配权。此后，随着报纸经济实力的增强，获得的支配权限慢慢扩大，并最终成立相对独立的利益主体。“事业单位、企业化管理”方针的提出，实际上是为了缓解报社所面临的日益沉重的经济压力，期望通过类似于企业的经营活动多少获取一些经济收益以弥补财政拨款之不足。^[5]

但是，“事业单位”与“企业化管理”事实上是两个性质完全不同的概念。“事业单位”以国家预算拨款为唯一资金来源，不进行成本核算，不需上缴利润和税金，因此，固化了报社的行政氛围、管理环境和工作模式，制约着报业经营的运作和走向。而“企业化管理”要求报社成为真正的市场主体，遵循市场经济规律，自收自支，以尽可能低的成本谋求尽可能大的利润。事业单位，企业化管理，“当初提出这一几乎‘悖论’的经营方针，实在无奈。”^[6]

应该说，“事业单位、企业化管理”打开了我国报业的经营之门，树立了报社作为一种特殊事业单位也可以进行生产经营活动的观念，并在这一观念指引下，我国的报业经济得到了空前的发展与壮大。但是，我们也应看到，随着报业市场化、集团化、资本化的到来，整个的报业市场已经发生了很大的变化，市场对资源的配置作用更加明显，国家也出台了一系列的政策鼓励党报集团采取市场运营的办法加快发展。而“事业单位、企业化管理”使得党报集团的性质模糊不清，已经不能适应报业生产力发展的要求，微观体制的滞后在一定程度上影响了党报集团的进一步发展，成为报业经济发展的瓶颈。如羊城晚报集团在兼并广州化纤集团的过程中，就因集团没有法人资格而被迫将集团兼并改为报社兼并，然而又因为报社是事业法人，不符合企业兼并的有关规定，因而大费周折。^[7]

因此，我们认为，在新的时期新的环境，应对“报业集团的性质为国有事业单位、实行企业化管理”的政策规定重新思考，对党报集团的性质给予重新定位。虽然文化体制改革对党报定性为事业体制，但党报集团和党报有着一定的区别，党报集团不同于党报，因此党报集团的性质也应该不同于党报的性质，不必定性为事业集团，而应遵循市场经济的规律和党报集团的自身发展需要将党报集团定性为企业集团，并在此基础上理顺党报集团的产权关系，建立党报集团党委领导和法人治理结构相结合的现代企业制度。

二、党报集团定性为企业集团的可行性

应该说，从党报集团的发展状况和外部环境的内外因素看，将党报集团定性为企业集团具备了一定的主客观条件，是可行的和可操作的。

从内部因素分析，党报集团具备了成为企业集团的客观条件。

第一，经过十多年的深化改革与高速发展，党报集团整体实力明显增强，广州日报报业集团、南方日报报业集团等四家党报集团年收入在十亿元以上，有九家党报集团进入国内传媒集团年收入的前15位，集团已经逐渐成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。

第二，以党报为依托的党报集团，权威性高、新闻资源多、人才素质好，拥有诸多面向市场的独特优势和核心竞争优势。比如广州日报报业集团，旗下的《广州日报》以开放型、多功能和两头满意为办报方针，追求最出色的新闻，在头版和要闻版做深做好指导性新闻，在其他版面上做好格调健康、科学知识内涵高、体现三贴近的可读性新闻，既体现了市委机关报的政治要求，又满足了广大市民的不同读者层次的要求，使党委机关报成为新闻市场所接受、所欢迎的一个主流媒体，成为党报集团参与报业竞争的一张王牌。

第三，党报集团的组织结构正在向企业靠拢。上个世纪90年代，《羊城晚报》在全国首创了社长领导下的总编辑、总经理分工负责制，先后成立了包括广告、发行等在内的各类经营型公司，逐步推行独立核算划分利润中心和成本中心，专业分工业务分层的现代企业雏形已经开始显现。

第四，党报集团的财务管理正在向企业靠拢。目前，大多数党报集团不仅不再享受财政拨款，而且要同企业一样照章纳税，不少党报集团还为中央、地方财政作出巨大贡献。在财务管理实践中，党报集团自觉或不自觉地采用了国有企业改革和现代企业管理的一些经验做法，建立资金结算中心，实行内部二级核算，进行劳动人事改革等，企业化的印迹越来越明显。

从外部因素分析，文化体制改革的指导思想是“遵循社会主义精神文明建设的特点和规律，全面适应社会主义市场经济发展的要求，全面推进体制机制创新，解放和发展文化生产力”，目标任务是“以发展为主题，以改革为动力，以体制机制创新为重点，形成科学有效的宏观文化管理体制、富有效率的文化生产和服务的微观运行机制、以公有制为主体多种所有制共同发展的文化产业格局和统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系”。从指导思想和目标任务看，党报集团的宏观管理政策是积极的、推动型的，总体发展方向是明确的。“要抓紧培育一批大型国有或国有控股的报业经营企业和企业集团，增强国有文化资本的影响力和控制力，这是事关我国文化发展和文化安全的一个战略问题。”^[8]

国家新闻出版总署署长柳斌杰就文化体制改革的具体操作问题提出了四种思路：

公益性文化事业主要是政府投资，为公共服务。目前，在新闻出版领域属于这一块的，有政府资助的党和国家的重要媒体、特殊出版社，也就是党报、党刊和一些政治性很强的出版社。

经营性的文化产业，主要是面向市场、自主经营的市场主体。目前可以作为新闻出版产业发展的包括专业性的出版社，非新闻性、非理论性的报纸、刊物，如科技、证券这样一些专业性的报刊，也包括了印刷业、发行业、复制业。这一类要完全按照现代企业制度来转变体制机制，规范经营主体，走市场的路子，在竞争中发展壮大。

既有事业性、公益性，也有经营性的单位，在事业性、公益性占主导地位的单位建立事业性集团，可以把经营性资产划转在一起改制为企业，即转为事业集团控股的企业子公司。实行企事分开，用企业经营的实力支持事业的更好发展。

事业性和经营性兼有而经营性占主导地位的，可以组建为企业集团，而企业里的某些事业性很强的单位可以保留事业的性质，在政府支持下发挥公共服务的作用。^[9]

其中，第三、第四种设计提供了党报集团的体制改革思路，也为党报集团定性为企业集团给出了政策指导。党报集团可以归为既有事业性、公益性，也有经营性的单位，党报集团中究竟是事业性、公益性占主导，还是经营性占主导，目前还没有判断的依据和标准，如果单纯以广告收入、经营数据为标准，那么大多数党报的经济实力明显弱小，没有在党报集团中占据主导地位，有些党报甚至还需要子报来养活。从这个角度分析，党报没有占据市场，失去了市场就意味着在一定程度上失去了阵地，失去了主导地位。

三、党报集团定性为企业集团的战略价值

有这样一句流行语：性质决定体制，体制决定机制。换句话说，一个单位机制是否灵活取决于体制，体制能否理顺取决于性质。党报集团定性为企业集团，无论是在摆脱当前的现实困境还是立足于长远发展都具有战略价值和积极意义。

第一，廓清了思路，明确了目标。党报集团定性为企业集团后，首先解决了党报集团的发展思路和发展目标问题。如果说过去党报集团的发展思路一直徘徊在事业思路和产业思路之间的话，那么现在党报集团就可以明确为产业思路，走产业化发展的道路，通过体制创新，搞活机制，面向市场，从事业集团整体转制为企业集团，将现有的资产、设备、技术、人力和信息资源等生产要素重新组合，优化资源配置，调整结构，把党报集团建设成以资本为纽带，通过市场形成具有竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国的大型企业集团。党报集团就是传媒领域的国有大型企业集团。

第二，解决集团企业法人主体问题，明晰党报集团的产权关系。党报集团定性为企业集团后，就可以组建国有独资的集团有限公司，在国家工商行政管理部门注册登记为企业法人，加强自身体制改造和强化功能建设，完善企业集团的组织体制，按照公司法要求实行规范的公司制改组，建立决策、执行和监督体系，形成权力有效制衡的治理机制，真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场经营主体。由政府资产管理部门授权经营，使党报集团拥有法人产权，党报集团负责国有资产的保值增值。党报集团以集团公司控股的方式，对内部经营单位进行改制，建立以资产为纽带的母子公司法人治理结构，理顺党报集团的产权关系。

第三，实施资本运营战略。党报集团定性为企业集团为其实施资本运营战略扫除了障碍。党报集团可以通过横向并购、纵向并购、混合并购等资本运营方式积极对外扩张，打造具有核心竞争力的产业价值链，多元化发展，集中力量，组建一批大型的国有企业和公司，以达到“未来10年建成以党报集团为扩张基础的8～10家大型骨干综合性报业集团，使其成为区域性乃至全国性报业市场的战略投资者”。^[10]

第四，走向市场，参与国际国内文化竞争。党报集团解决了困扰其发展的性质问题，能够以灵活、高效的机制进入市场，应对市场的变化和风险，应对全球传播和新技术带来的巨大挑战。党报集团进入市场，将突破地区、条块、所有制的限制，打破垄断经营，形成公平竞争的市场环境，推动报业经济新一轮增长。

四、党报集团定性为企业集团的难点分析

在目前的环境和条件下，将党报集团定性为企业集团还存在着一定的难度和风险，需要解决好四个问题：

第一，如何处理事业性质的党报在企业性质的党报集团中的位置和地位问题；

第二，如何协调报业经营商业逻辑与党报新闻特性间的冲突，报纸服务社会责任与资本追逐利润本性的矛盾；

第三，如何在党报集团内建立党委领导与法人治理结构相结合的运行机制，保证党管媒体不能变，党管干部不能变，党管导向不能变，党管资产不能变；

第四，党报集团定性为企业集团后，是否集团旗下的所有报纸还需要将编采和经营分开。

关于第一个问题。鉴于各级别党报集团中的党报情况各异，实力参差不齐，因此，需要具体情况具体分析。

党报集团中的党报，大体上处于三种境况：

第一种，党报在党报集团中占绝对主导地位，广告、经营收入是党报集团的经济支柱，党报的社会影响力和市场占有率处于强势，经济效益与社会效益都取得了成功，市场化程度相对较高，党报成为集团产业发展的核心竞争力。这类党报在党报集团中极少，目前只有广州日报报业集团旗下的《广州日报》、深圳报业集团旗下的《深圳特区报》属于这种境况。

第二种，党报在党报集团中处于相对主导地位，经济上有一定的基础，广告、经营收入可以维持党报的经费支出，没有陷入或已走出“子报养主报”的困境，社会影响力正在提升，经济效益与社会效益随着党报集团改革的深入正处于上升阶段。如南方传媒集团旗下的《南方日报》，“从2002年8月起多次改版扩版，以打造华南地区权威政经媒体为目标，以国际化报型和版式创新思路和形象，以做主流新闻、争主流读者提升报纸质量。2004年广告实收1﹒19亿元，比上年增加25%。机关报在市场上的创新和进步，从根本上增强了影响力、提升了经济效益，同时也从根本上赢得了引导舆论的市场基础，巩固了政治地位。”^[11]这类党报目前在党报集团中还不多，除《南方日报》外，还有天津日报报业集团旗下的《天津日报》，浙江日报报业集团旗下的《浙江日报》，河南日报报业集团旗下的《河南日报》，大众日报报业集团旗下的《大众日报》、解放日报报业集团旗下的《解放日报》等。

第三种，党报在党报集团中处于相对弱势地位，经济实力偏弱，发行量下滑，广告市场萎缩，基本上属于“子报养主报”的状况，社会影响力有限，市场化程度低。应该说，相当一部分党报集团中的党报属于这种情况。

根据党报在党报集团中的不同情况，在党报集团定性为企业集团时，应采取不同的处理方式。

第一种方式，一张党报＋集团公司。具体来说，就是在党报集团转制为企业集团时，将党报从企业集团公司中剥离，保留党报的事业性质，由国家、政府出资拨款扶持党报的发展，剥离出的党报以公共服务为主，以培育党报的读者队伍，扩大党报的社会影响力为目标。党报的领导可以兼任集团公司的领导。这种方式，既符合政策的规定，又不影响党报集团转制为企业集团，适合市场化程度不高，在集团中处于弱势和相对弱势地位的党报。这类党报可以借助国家的资金支持，专注于党报的新闻宣传报道，提升党报的品质。

第二种方式，党报编辑部＋党报经营资产＋其他部分＝集团公司。具体来说，就是将党报和集团其他部分作为一个整体转制为企业集团，但在集团内部，将党报编辑和党报经营分开，赋予党报编辑特殊权限和地位，以保证党报编辑的独立和舆论导向。这样做，其一，符合文化体制改革的要求，党报集团的编辑与经营分开了；其二，集团的核心业务放置在集团公司中，不会导致产业价值链断裂，有利于集团的整体运作和长远发展。这种方式适合市场化程度高、经济效益好的党报。因为，市场化程度高意味着党报的市场覆盖率高，受众认可度高，已经适应市场经济的环境和市场竞争的压力。

关于第二个问题。党报集团定性为企业集团，绝非与确保正确舆论导向水火不容。“党报集团明确为特殊的企业集团，改变的只是国有资产的存在形式，决不意味着国有资产性质的变更。”^[12]一方面，党报集团依然是国有独资或控股的集团，国家的意志力依然控制着党报集团，国家可以通过法律法规约束报业行为，逐步减少行政干预以确保报纸管理的连续性；另一方面集团自身的社会责任要加强。这方面，新加坡报业集团的经验值得借鉴。追求利润是新加坡报业集团的核心价值理念，但他们并没有因此而削弱社会责任，报业集团旗下的《联合早报》总编辑林任君如是说：“我们不但不与政府对抗，还在准确反映真正民意、引导舆论、解释和宣传政策、对政策进行建设性批评等方面，给予充分合作与配合，协助使政策完善，并使许许多多的良好政策能够顺利实行，最终使广大新加坡人民受惠。我甚至可以不谦虚地说，在促进政府施政效率方面，新加坡媒体的功劳是不小的。要我们拆政府的台？那不是和自己过不去吗？”^[13]

东方的新加坡报业集团如此，西方的新闻媒体也没有因为是私人控制而导致言论失控。美国遭受“9·11”恐怖袭击后，各大电视网开足马力，全天候跟踪报道最新事态，耗资巨大，广告收入根本不能弥补相关开支。美国传媒业为何要做这些赔钱买卖？因为经济属性总是服务于政治属性的。因此，党报集团定性为企业集团，甚至实行资本化运作不会必然影响或从根本上影响政府对传媒的控制，也不会必然影响或从根本上影响社会稳定和道德规范。

关于第三个问题。在党报集团内建立党委领导与公司治理结构相结合的运行机制，保证党管媒体不能变，党管干部不能变，党管导向不能变，党管资产不能变，这是党报集团与一般企业集团最本质的区别，也是党报集团转制为企业集团的难点。一般企业集团的公司治理结构，是指由所有者、董事会和高级执行人员即高级经理人员三者组成的三权分离的一种组织结构。在这种结构中，三者之间形成委托－代理关系，所有者将自己的资产委托给公司董事会，公司董事会是公司的最高决策机构，拥有对高级经理人员聘用、奖惩以及解雇权，高级经理人员受雇于董事会，组成在董事会领导下的执行机构，在董事会的授权范围内经营企业。而在党报集团，要保证党对媒体的领导、对人事的安排、对资产的管理，因此，不能简单地采用一般企业集团的公司治理结构，即股东大会－董事会－经理层－监事会一条主线，而需要进行特殊的制度安排，让党委领导和董事会决策结合起来，保证在追求经济效益的同时必须确保社会效益。

党报集团，无论是改制为国有独资公司还是国有控股公司，国家都是资产的拥有者，有权推荐它的出资人代表，推荐董事会成员，这其实就解决了党委领导、党管干部的问题。但在法律上，必须要由董事会选举产生董事长，董事会聘任经理层，再由经理层来聘用下边的管理层和职工。党委领导要通过合法渠道进入董事会参与决策，可以设置以董事会、监事会、编委会（对从集团中剥离的党报则为社委会）、经理层为基本框架的组织机构，董事会由上级主管部门以及出资方委派代表组成，代表履行所有者权利，决定集团的发展战略等重大问题；经理层作为经营管理机构，对董事会负责，依照法律规定的职权和董事会的授权，决定集团的经营活动；编委会只负责新闻的编辑出版、保证内容质量，可以相对独立，不受董事会辖制，前提是编委会（社委会）的领导同时也是董事会的董事长；监事会作为集团的监督机构，不仅监督集团的经营管理，同时要对集团的编辑出版进行有效监督。

党报集团的治理结构是比较复杂的，没有先例可以借鉴，没有对象可以参照。国外报业集团大都采取股份制的形式，其治理结构同其他企业集团没有太大差异，国内的企业集团以保证股东利益最大化为治理目标，与党报集团的治理目标不尽相同，也没有可比性。因此，党报集团的公司治理，还需要在实践中摸索，需要进一步深化产权制度改革获得突破。

关于第四个问题。“两分开”，是根据“中办发［2001］17号”文件关于新闻媒体要“健全党委领导与法人治理相结合的领导体制，宣传业务和经营业务相对独立的组织结构”确定的，但如果党报集团转制为企业集团，则会产生一些具体问题：

其一，党报集团以集团公司控股的方式，对内部经营单位进行改制，建立以资产为纽带的母子公司法人治理结构，内部经营单位当然也包括一些经营状况良好的子报子刊。如果按照“两分开”的原则，将子报子刊的宣传业务与经营业务分开，那么会出现两种情况，一种是经营业务被划归到集团公司旗下的广告公司或发行公司，子报子刊成了只有编辑部门的空壳，这样如何与集团公司建立以资产为纽带的母子公司呢？第二种是分开后的经营业务成立子公司，再与母公司建立资产关系，可是，分开后的宣传业务划归到哪儿呢？没有核心新闻业务的子公司产业链断裂后又如何保证赢利呢？

其二，党报集团旗下的子报子刊可谓品种齐全，既有党报、行业报，又有晚报、都市报、生活服务报。宣传业务与经营业务两分开是否要执行到所有类型的报纸呢？2005年4月18日，由国有保险资本与传媒资本、民营资本共同出资打造的中国保险报业股份有限公司诞生，这是我国第一家从国有事业单位整体改制为股份制的新闻机构，“实现了从采编到经营的整体转制，成为一家彻头彻尾的股份制媒体，一家以市场化和产业化为导向的新闻机构。”^[14]中国保险报业股份有限公司的出现至少表明，不是所有报纸都一定要宣传业务与经营业务两分开的，对行业报、生活服务报应该给予政策层面的松绑。

党报集团定性为企业集团只是微观主体的体制改革，还需要宏观管理体制改革配套，要按照党委领导、政府管理、行业自律、自主运营的原则建立宏观管理体制，“不再实行高度的计划经济体制和过多行政审批的管理方式，也不再由党政部门直接插手新闻出版单位具体的产品和生产过程，完全依法进行市场宏观管理”。^[15]也还需要建立健全相关法律法规，在政府行政干预退出的同时，可以运用法律法规对集团行为进行规范和约束，保障党报集团的健康发展。