现行制播体制的历史成因及其利弊分析

三、现行制播体制的历史成因及其利弊分析

世界各国的电视节目制播体制和微观运行机制虽然因为政治制度、电视管理体制和电视产业化程度的差异而呈现出多样化的特点，但最基本的类型有两种——制播合一和制播分离。所谓制播合一，是指电视节目的策划、投资、制作、审查、播出等各个环节由电视台内部的节目部门统筹完成的运作体制。所谓制播分离，是指电视台通过某种交换机制从外部的制作机构获得电视节目的运作体制，电视台和节目制作机构之间是一种契约或合作关系。

中国电视的制播体制从完全的制播合一到制播一体开始分化，再到制播合一为主、制播分离为辅的发展过程也与中国政治制度、电视管理体制和电视产业的改革过程相适应，有其历史的必然性。

(一)现行制播体制的历史成因

1、早期制播合一阶段

我国广播电视从起步的那天起，就选择了制播合一的模式。1958年5月1日19时整，首都北京上空第一次出现了中国电视节目的信号。北京仅有的几十台黑白电视机的屏幕上，出现了带有“北京电视台”字样的画面。首次播出的节目是一个工农座谈会、一个诗朗诵、三个小型舞蹈和一个新闻纪录片、一个科教片。北京电视台建台初期，条件相当艰苦。用于制作新闻节目的器材，是几部从外单位调拨来的16毫米摄影机。胶片要用手工冲洗。由于专业技术和业务人手少，往往任务一来，大家不分工种一起上。记者除了采访、摄影外，回来常常自己编辑、写稿，晚上还要在演播室担任摄像员。

由于录像技术、摄录设备还没有发明和引进，所以除一些新闻片使用胶片拍摄之外，其他电视节目都是直播的。中国的第一部电视剧《一口菜饼子》就是在仅有60米的简陋演播室里现场直播出去的。接着，在1958年6月19日直播了“八·一”男女篮球队和北京男女篮球队的友谊比赛。另外，在电视节目的专业制作力量总体不足的情况下，有限的专业人才自然要被众多的电视台网罗殆尽。因此，即便不考虑政治因素，制播合一模式也会成为中国电视早期的必然选择。

纵观中国电视的历史发展进程，尤其是考虑到她的社会功能时，不难理解采取制播合一的必然性；同时，它也是与电视节目处于简单再生产的阶段相适应，即当电视频道、栏目相对较少，节目生产规模不大、节目创新压力小时，制播合一的管理方式是能够胜任的。

2、制播合一开始分化

改革开放之后，市场机制逐渐得以确立，中国政治经济大环境已经发生了巨大的变革，作为社会子系统的媒介业的生态环境也随之改变，一个不完全竞争的电视市场逐渐替代原来高度垄断的自制自播系统。引起变化的一个因素是频道增多，节目的需求越来越大，台内的力量不足以满足它的需求；另外一个因素是节目规模化生产涉及到成本控制的问题，而从成本控制的角度来考虑，按照社会分工的原则以及市场买卖的原则能够节约成本。在这种背景下，各个电视台的节目来源已经由单纯的自制节目，开始进行一定程度上的市场交换和买卖；第三个因素则是计划经济向市场经济转轨过程中的市场需求，广告业务的开展使得财政来源结构发生了变化。北京电视台（中央电视台前身）建台后20年一直没有电视广告。党的十一届三中全会后实行了改革开放，外国商品逐渐进入中国市场，各国厂商及企业家都迫切需要在中国电视上有个窗口。顺应这一需求，中央电视台开始了广告业务的经营。当时观众、电视台的同志对广告都不很理解，开始播出时不称“广告”，只称“商品信息”。1979年,中央电视台在中国电视服务公司下设营业科，专门负责安排广告，后来很快又改成了广告科，这是中央电视台广告经营的开端。1979年9月30日，中央电视台开始播出有偿广告，当天的电视广告是美国威斯汀豪斯电器广告。随后，日本西铁成公司在《新闻联播》前推出了报时广告。由于广告播出后对于产品宣传的效果非常好，电视广告的作用逐渐为厂家和业主所认识，到电视台来做广告的客户越来越多。电视台的广告收入比例在逐年增加，完全由国家财政拨款的国有国营广播电视体制也开始发生变化。

因此，中国电视台在改革开放后的制播体制开始逐渐分化，走向制播合一模式为主体、制播分离模式为补充的二元制播体制。

(二)现行制播体制的特点

随着大众传播媒介的双重属性得到确认，产业功能得到重视，我国电视业形成了制播合一模式为主体，制播分离模式为补充的二元制播体制。这种体制的主要特点是：

1、制播合一模式处于垄断地位

在前文中已经提到，制播合一模式是中国电视业发轫之初的必然选择。完全一体化的组织生产方式与计划经济时期是相适宜的，也是比较高效的。分层次、按行政区和条条块块分割管理，各电视台都分属某一层次、某一系统，都有自己的地盘，在自己的领地中都处于一家垄断的地位。

加入WTO后，尽管国内媒体普遍感觉到来自“内挤外压”的改革压力，但长期形成的制播体制犹如坚冰，仍具有绝对的主导地位。

制播分离喊了很多年，自下而上的制播探索也一直没有停止过。但由于制播体制改革是体制层面的改革，涉及到法律法规建设、人事、财务改革，以及广告经营等宏观、中观、微观方方面面的变革，因此，来自观念上和既有体制上的束缚使得这项改革步履维艰，困难重重。

2、以电视播出机构为中心

电视台长期以来被视为宣传的重要阵地和窗口，制作权和播出权一体的节目生产机制能够确保政令快速下达。电视节目作为特殊的精神产品，具有事后评价性和特殊的价值观建构作用（议程设置功能和舆论引导功能），因此，电视台在组织生产时从前期策划、报选题到采访拍摄、编辑、播出各个环节都必须把关，尤其在一些重大的宣传报道中（比如中国驻南联盟大使馆被炸、SARS报道、十六大报道、伊拉克战争的报道）必须遵守宣传纪律，严格按照宣传口径进行报道。在宣传功能被放大的历史背景下，电视播出机构无疑是节目生产组织的中心和枢纽。

即便制播分离力度加大后，拥有频道资源的电视台还是国外传媒集团、国内社会制作公司最好的合作选择。

3、在市场交易中节目制作机构与播出机构处于极不对等状态

不对等主要体现为双方收益不平等、风险不共担、权益不对等。光线传媒总裁王长田曾经总结了社会制作公司的节目播出所要经历的“磨难”：诸如人情关、进台关、广告关、价格关、品牌关、收视关、合同关、版权关、审查关，以及磁带费、卫星传输费、复制费等三费关⁽²⁷⁾，这十分形象地说明了不平等、不共担、不对等的现象。

电视台作为买方，处于相对垄断的地位。电视台在某种程度上对于电视节目市场的价格拥有一定的控制权。台与台之间的联盟体也更容易以集体的方式打压节目价格，形成一口价。另外，电视节目价格的制定比较随意和主观，采购人员可能会掺杂很多个人的因素。过度炒作、黑箱操作、草率购买、情感交易等造成平庸、劣质节目天价过市的现象，不仅从整体上降低了中国电视节目的质量品味，而且破坏了市场法则，混乱了市场交易。

随着频道扩张，电视台的广告时间成倍地增长，很自然地形成了贴片广告的交易方式。这种交易方式将相当大的节目制作风险和广告经营的风险转移到制作公司的身上，对此，制作公司只能无奈接受；从广告主的角度来说，他们对贴片广告的效果持怀疑的态度，因此并不认同贴片广告这种形式，只有遇到特别好的节目，才愿意贴片播出。如果制作公司为降低风险将广告时间以相当低的价格出售给广告主，最终吃亏的还是电视台。

不平等的另一点体现在版权的归属问题上。由于挂靠有制作许可证的单位，结果制作公司制作的节目或者没有署名，或者联合拥有版权。因为没有版权，节目在交易中遇到了很多困难，很多节目无法进行再次销售。

(三)制播合一体制的利弊分析

1、优势分析

作为提供公共服务的机构，电视台带有典型的行政化、附属化和公益化的基本特征，强调集中控制和统一管理。作为党的喉舌，正确的舆论导向与政令的宣传是电视媒体最为主要的任务，而制播合一的模式能够确保政令自上而下的有效宣传，也是保证节目符合播出要求的最方便可靠的手段。在制播合一体制下，可以实施统一管理，有计划地调配人力、物力、财力进行集团作战，合理安排各种资源；直接指导生产过程，可以使业务活动更加符合国家的政策需要，电视节目的社会效益能够得到最大保证。在中国的国情之下，制播合一的主要优势是：

(1)有利于组织调动各生产环节进行重大宣传报道

制播合一体制能够确保重大宣传任务的顺利完成。由于一体化的行政管理，在需要进行重大宣传报道时，可以将电视台最好的制作队伍、转播设备快速调配起来，不同频道、栏目还可以形成有机的整体，围绕某一主题开展全方位的、不同侧面、不同角度的配合报道。比如，1998年抗洪救灾中，中央电视台先后派出了48路，750 多人次的采访队伍，采访地域涉及四川、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、黑龙江、吉林、内蒙古等省区20多个重要地段和50多个大中城市。这次抗洪报道共动用摄像机70余套，移动卫星地面站三套，装有先进航拍设备的直升机一架和大量便携式数字设备，开通了整个微波线路和卫星传送系统，构成全面、及时、准确、高效的运作体系和立体报道网络。

(2)有利于进行宣传导向把关，降低风险，提高舆论控制能力

作为国家新闻宣传机关的电视台，负有正确引导舆论的社会责任。这种引导在政治生活、经济生活、文化生活以及社会道德、价值观念等社会生活的各个方面产生着积极影响。国家广电总局自1992年以来开始在内部发行《宣传通报》，其中发布了不少有关新闻、宣传的规定。这些规定以“精神”、“口径”的形式作为内容控制的方式在报道一线起着非常大的作用。政治素质过硬的编辑、记者、制片人、审片人形成了不同层次的“把关”，在内容的导向方面具有绝对的控制和鉴别能力。

在制播一体的情况下，电视台承揽了从节目的策划、制作、评审到播出的全部流程，节目的生成处于一个相对封闭的环境中。一旦某个环节出现问题，电视台的行政系统可以完全加以控制，或改进或停止，导向的风险比较小。

而且，制播一体有利于高效、快捷、统一、全方位地贯彻某些指令性的宣传任务，能够在思想舆论引导方面发挥电视传媒特有的巨大、广泛、持久的正外部效应，为维护国家安全、政治稳定、社会秩序和道德规范起到不可替代的重要作用。

2、劣势分析

这种体制的弊端也是显而易见的。在国家广电总局《广播影视产业发展问题》课题的调研中⁽²⁸⁾，认为“机构臃肿、冗员过多”、“制作专业化水平低下”、“节目质量低下”是制播合一带来的问题，分别占被调查者的66.67%、59.09%、50.76%。

图1-6：制播合一带来的问题调查

(1)内容生产机制的劣势分析

“自给自足、自制自播”是前店后厂式的作坊生产方式，它生产出的电视节目只是产品，而非商品。这种生产机制的评判标准是政治性而非从市场需求和受众需要出发。节目只算投入，不计产出，永远在低水平上重复和循环，而形不成大生产、大投入、高产出。自给自足式的生产方式导致了节目制作的专业化水平低，节目选择性差；制播系统封闭，对系统外的制作力量采取排斥的态度，结果造成节目市场有场无市，更勿论形成全国繁荣的节目市场。

因为缺乏投入产出概念，或者说，原有体制没有对产出有要求，因此制播合一下的节目生产机制被称作是“花钱机制”：什么栏目该投多少钱？没有评估标准。每一分钟节目应投入多少，大多电视台是根据历史数据进行核算，因此仍属于经验决策，不是基于成本核算，或者投多投少取决于一台的经济效益。在传统事业体制下，财务部门计划拨款，人事部门进行统一调配，节目实行自制自审自播，收视率的高低和制作经费的投入没有紧密联系，节目质量和人员收入也缺乏有效挂钩，制作人没有压力去关心成本问题，所谓“由国家花钱办台，只生不死，优劣全包，不讲经营，不计成本。” 制播合一，自制自审，使得节目只要不出政治问题和大的原则问题就可播出，节目经费的浪费与超支和节目质量的低劣常常可以借“以宣传为中心”、“保证播出”的幌子而得到庇护。

“花钱机制”致使电视从业人员缺乏市场意识，缺乏节目经营观念。由于节目生产的政治化取向，因此广播电视侧重于对政府负责、对领导负责，容易忽视受众的需要、受众的呼声以及受众多样化的观赏兴趣，节目内容难免单调、贫乏、平庸、说教味重。由于自制自播的传统，除电视剧之外的节目经营几乎处于零开发的状态。大多数节目经常是一次性播出就算完成自身使命，被束之高阁，造成大大小小电视台节目资源的巨大浪费。经常有相关题材的节目或镜头一再地斥巨资重新拍摄的现象。

(2)管理机制的劣势分析

传统电视台纵向科层制的层级结构重视集中统一，上下级关系分明，管理方式行政化。与电视行业的快速发展相比，这种机制僵化、墨守成规、灵活性弱、效率低下。

从人事管理角度来看，事业编制下的正式人员和因频道扩张而增加的编制外人员形成了电视台的二元人事管理机制。这种机制因为无法解决用人和去人的问题，即优秀人才得不到高额报酬和发展空间，低素质人员又没有辞退机制，使得电视系统内高素质人才缺乏和低素质人员的过剩同时并存，长此以往，不利于人才的公平竞争和电视行业的良性发展，因为，人才是最有竞争力的核心资源。

从财务角度来看，事业单位的财务制度与企业的财务制度有根本上的区别。事业单位，企业化管理也给财务成本控制带来很多难题。电视节目成本构成要素繁多，变化性大，支出的合理性难以评估。特别是事业财务体制没有成本控制的激励机制，财务制度的结算方式掩盖了大量的资金浪费现象；不计运作成本的业务立项，造成支出的盲目性和随意性。

许多栏目组在节目制作过程中，涉及到的支出项目十分复杂，从与节目直接相关的场地、灯光、音响、稿费等，到为节目制作而必须支付的交通、住宿等费用，以及与栏目组日常工作相关的办公费用、餐费等等。所有这些费用的支出，制片人只要能够通过正当的财务手续，基本上就可以自由决策。财务监督更多的是针对票据的合法性，而非支出的合理性。比如在现场节目中，租用台外的技术设备需要花费多少费用，财务部门很难定出一个标准，从而导致成本虚增，浪费严重。