从自然垄断产业管制谈电视节目的社会化生产

二、从自然垄断产业管制谈电视节目的社会化生产

(一)我国电视行业的自然垄断与行政垄断

对自然垄断问题的研究可以追溯到近200年前，古诺对于垄断问题做出了一个经济学意义上的界定。1902年，法罗对自然垄断进行了归纳，认为自然垄断产业至少应当包括以下几个特征⁽¹⁾：

1、该产业提供某种必须产品或服务；

该特征决定了该产业是不可替代的，通过提供替代品来进行竞争是不可能的。电视产业的产品便具有这方面的特征。虽然随着互联网技术的发展，一部分年轻的传媒受众已经开始减少对于电视的依赖而转向从互联网上获得信息和娱乐服务，但对于大多数的受众而言，电视仍然是不可替代的服务。

2、该产业的厂址有天然优势；

厂址的概念是受限于上世纪初的生产条件而提出的，随着科学技术的发展，厂址这一概念已经逐渐延伸出更广的含义，包括了由厂商提供的整个服务网络。例如对于电信厂商来说，其厂址并不仅限于电信中心机房，还包括遍布服务区域的光纤、电缆、交换机、移动通信基站以及通信卫星等。

电视业的厂址概念也必须延伸到整个服务网络体系。对于电视业来说，从事节目制作的厂址并不具有天然的优势，但进行节目传播的体系则具有垄断的特征。电视传播依赖于发射台、转播台、有线网络、通信卫星等固定设施。这些设施虽然从理论上说并不是具有垄断性质，但从社会效率的角度来说，进行重复投入是一种极大的浪费，因此产业管制部门一般会对重复建设设置障碍。在这种情况下，拥有设施的先进入者便具有行业中的优势。

电视传播还需要依赖于有限的频道资源，获得了频道资源的电视传播机构，也就自然地获得了垄断的权力。

3、产品不可贮存；

产品不可贮存决定了产品不具有转卖的特征，从而使转卖者对生产者形成的竞争无法实现。电视产品既有可贮存的一面，也有不可贮存的一面。从可贮存的角度来说，通过录像带、光盘等介质，人们可以把电视节目保留下来或者转卖给其他受众。从不可贮存的角度来说，在第一时间了解新闻、观看体育比赛的直播、欣赏电视剧的首播等等体验，是录像带所无法提供的。

4、存在规模收益；

简单地说，规模收益是指随着生产规模的扩大，平均生产成本会逐渐减小。由于存在规模收益，小的生产单元与大的生产单元相比在成本上具有劣势，从而在自由竞争中处于不利地位，最终将被大的生产单元所兼并。电视传播是一种具有规模收益的生产行为，大的电视台拥有庞大的传播网络和良好的品牌声誉，从而能够使每一个节目的传播成本变得更小。同样一部电视剧，在大电视台进行首播，所创造的轰动效应要远远高于在小电视台进行首播。

5、用户需要协调的供给安排，而这种供给制度只能在垄断条件下才能实现。

原则上说，所有的产品销售或者服务都需要进行协调，但有一些协调是可以通过市场竞争来实现的。例如城市居民的蔬菜供应，对于每一个居住小区来说，都需要提供各种不同档次不同类型的蔬菜。但这种供应的协调有可能通过蔬菜供应商的自发调整来最终实现。

但对于某些特定的产业而言，自发的供给调整将带来极大的资源浪费，而垄断却能够以最有效率的方式实现协调供给。以电力供给为例，在一个区域内布设供电线路是一个非常严谨的规划问题。这种电力网络的规划只能由一家具有垄断性的电力企业来完成，竞争性的服务将带来电力网络的重叠和冲突，导致效率下降。

电视也是需要协调安排的产品，一方面，电视传播网络的建设要做到“不重不漏”，而竞争性的服务则可能会导致在同一个区域内建设多个冗余的转播台；另一方面，电视节目的编排也应当相互协调，同一个电视台的各种频道在同一时间应当播出不同类型的节目，以满足不同层次受众的需要。完全竞争的播出市场会导致所有的频道都在黄金时间播出相同的电视剧，使观众的选择权受到损害。

在自然垄断之外，在一些领域中还存在着行政垄断。行政垄断是指国家经济主管部门和地方政府通过应用行政权力，限制企业间的合理竞争。我国的产业行政垄断主要表现为一种特殊的经济形态，即地区经济或者部门经济形态。在计划经济体制下，各级行政机关以行政权力为中心，进行地区或者行业的垄断性经营，形成了地区经济或者部门经济。从我国的电视行业来看，一方面有由广电管理体制带来的部门经济特征，另一方面也有由各地方政府地方保护措施所带来的地区经济特征。

电视产业的部门经济特征表现为电视台是隶属于各级广电部门的事业单位，其他部门的机构无权从事电视播出业务。与电视播出平台的部门垄断相对应的，是电视制作权力的垄断，广电部门之外的制作机构很少能够有机会获得节目的播出，这样就极大地制约了这些业外制作机构的发展。

电视产业的地区经济特征表现为各地方政府对当地电视台采取特殊的保护政策，限制其他地方电视台以及国家电视台落地。这种人为的限制并不是基于受众对于电视台的自然选择，而是通过行政手段对不具有竞争力的当地电视台的垄断性保护。

(二)电视产业垄断的规范分析

从上一节的分析中，我们可以看到，我国电视产业的垄断主要来源于三种力量：自然垄断力量、部门垄断力量、地方垄断力量。以下我们分别就这三种类型垄断进行一个规范意义上的分析。

1、自然垄断带来的效率与损失

电视的自然垄断特征是不以人的意志为转移的，因而是不能改变的。对于具有自然垄断性质的产业来说，强行地引入竞争反而会带来效率上的损失。考察电视产业的情况，电视播出所依赖的整个网络系统涉及到播出设备、发射设备、转播设备和传输网络等，这些系统的建设需要大量的资金投入，如果由多个服务商进行重复建设，对于普通受众而言，就将加大收看节目的成本。

电视产业的另一个垄断来源于对有限的频道资源的瓜分。受传输信道容量以及受众接收设备的限制，每名受众能够收看到的电视频道是有限的。如果要引入自由竞争，就必须对传输系统进行改造，以容纳更多的信道，同时需要全体受众更换电视机，以便接收更多的频道。这两个方面的举措，都会极大的增加社会成本。而增加频道对于观众带来的收益却是递减的，当观众面临着数百个可选择的频道时，他们感觉到的将不再是便利，而是无所适从。此外，频道数的增加将使受众的注意力资源被分化，降低每个节目的收视率，从而影响节目的规模效应，妨碍精品的生产。

从上述两个方面分析，维持电视产业一定程度的自然垄断将有利于提高社会的整体效率，因而是有必要的。

自然垄断带来的损失主要是服务商基于垄断地位向用户索取垄断高价。由于无法价比三家，而所面临的服务又是必须的，用户只能接受这种垄断高价。在电视产业中，最典型的情况是有线电视收视费的收取，由于用户只能选择同一家有线电视服务商，因此服务商可以凭借这种垄断地位向用户收取高于正常水平的费用。有线电视服务商还可以通过向落地频道征收高额落地费的方式来获取另一部分垄断利润，这种情况也将带来社会效率的损失。

由频道资源垄断而带来的效率损失主要是频道对观众注意力资源的掠夺。由于选择权有限，观众不得不容忍大量的插播广告和肥皂节目，各电视台基于垄断地位而肆意侵犯观众的注意力以便迎合广告客户的需要，这便属于一种索取垄断高价的行为。

2、部门垄断的必要性及局限性

电视产业的部门垄断源于国家的宣传要求，这种具有约束性的垄断在我国现阶段仍然具有很强的必要性。电视是目前我国国家宣传体系中影响力最大的部门，对于维护国家稳定、人民团结和传播先进文化，具有不可替代的重要作用。对于这样一个重要部门，如果取消部门管理，完全放任，将对国家的宣传工作和文化建设带来不可估量的负面影响。从这个意义上说，电视的部门垄断在当前以及未来相当长时间内仍然是必要的。

电视产业的部门垄断主要表现为电视台的准入制度，国家广电部门出于宣传管理的需要，对新进入的电视台进行严格的准入审批制度，限制具有不良政治倾向以及低俗文化倾向的电视台进入，保证国家电视播出环境的清洁。

部门垄断的局限性使这个产业不可避免地保留了计划体制的痕迹，各电视播出机构的自主权和主动性将不同程度地受到这种体制的影响。由于严格的准入制度限制了竞争对手的增加，部门垄断将起到保护现有电视台的作用，对受众的选择权是一种侵害。

3、地方垄断的弊端

地方垄断是与我国长期存在的条块分割的经济管理格局密切相关的。地方政府为了保护当地的电视产业发展，避免广告资源的流失，采取行政手段限制其他地方台以及国家电视台落地。这种人为干预并不具有宣传和教育方面的必要性，甚至可能会破坏国家统一的宣传策略，妨碍先进文化作品的传播，因此具有极大的消极作用。

地方垄断的存在，使整个国家的电视市场被瓜分为若干个狭小的区域，缩小了受众群体，不利于精品节目的制作和推广。对于一些分众化节目而言，在一个小区域内能够适合的受众数量是很小的，以至于无法达到最低的受众规模需要，从而限制了此类节目的生产。而如果能够统一全国收视市场，在更大的范围内满足更多的受众需要，一些分众化节目就能够得到蓬勃发展。

(三)电视产业管制与纵向分离

自然垄断产业的政府管制主要包括两个方面：对自然垄断环节的规制，对非自然垄断环节的纵向分离。

1、自然垄断环节与非自然垄断环节的划分

由于部门垄断具有一定的必要性，因此在此我们将其列入自然垄断的范畴，而不加以特别的区分。从前面两节的讨论我们可以看到，电视产业的自然垄断事实上是相对于播出环节而言的，节目制作环节并不具有自然垄断的特征。

节目制作不依赖于大规模的固定网络设备，也并不必然地具有规模效益。由于节目制作并不直接面对受众，因此在宣传导向和文化倾向方面，无须进行严格的限制，从而不具有部门垄断的必要性。在同一套播出系统上，可以容纳不同制作机构提供的节目，电视台只需要对不同制作机构的节目进行挑选和编排，即可满足各类型受众的需要。

对于具有自然垄断性质的播出环节而言，事实上也可以划分为两个层次。第一个层次是具有独占性的传输平台，包括卫星、有线网络、转播台等，这一类体系只能由一个运营商经营，属于单一厂商垄断；第二个层次则是电视播出平台，即电视台。由于在同一个传输系统中可以容纳多个频道，因此在播出层次中可以容纳有限的多个运营商，属于寡头厂商垄断。区分不同的垄断类型，对应的管制政策也应当有所不同。

2、对自然垄断环节的规制

对自然垄断环节的规制主要是为了维护必要的垄断性，同时避免由于垄断而带来的消费者损失。如前所述，电视产业中具有自然垄断特征的环节包括传输和播出两个层次。

对于传输环节，产业规制的主要内容是限制针对受众和频道的垄断高价。西方对于自然垄断产业的价格管制包括了一系列价格形成制度，例如成本加成定价方法等等。国家采取竞标方式确定唯一的传输网络服务商，例如有线电视网络服务商、通信卫星运营商等，对于其服务价格按照社会平均成本加正常企业利润进行限定，禁止任何直接或者变相涨价的行为。有线电视网络服务商在选择落地频道的时候，必须依据受众的选择，进行公开听证，严禁在频道落地中收取高额租金。

对于播出环节，由于存在多个寡头厂商，产业规制的主要内容是限制损害消费者利益的垄断行为。例如对于在黄金时段大量插播广告的行为，受众在无法选择更多频道的情况下，只能被动地接受这种侵害，因此这种侵害是基于频道垄断特征的，属于电视台谋取垄断利润的行为。政府管制部门应当对这一类行为进行分析，确定电视台和受众各自的合理权利范围，制定统一的行业规范，以保护消费者利益。

3、对非自然垄断环节的纵向分离

在电视产业中，节目制作环节属于不具有自然垄断性质的环节。在旧的制播体制下，节目制作环节与播出环节是一体的，从而使节目制作环节自然地继承了播出环节的自然垄断属性。节目制作环节凭借这种自然垄断地位向受众索取垄断利润的方式，就是提供质量低下的节目。受众由于缺乏选择权，只能被动地接受这些节目，造成了利益的损害。

当代产业组织理论认为，对这种衔生自然垄断的管制手段主要是对厂商进行纵向分离，迫使非自然垄断产业与自然垄断产业分解成两个不同的主体。例如飞机场是具有自然垄断性质的，而航空公司则可以进行自由竞争。要求机场与航空公司分离，使机场无差别地服务于不同的航空公司，就能够使乘客得到更优质和廉价的航空服务。

在电视产业中，进行纵向分离的要求便是促进节目制作机构与播出机构的分离，使播出机构只从事具有垄断性的播出服务，而制作机构不隶属于播出机构，完全凭借节目质量和价格优势竞争有限的播出权。播出机构在此只充当裁判员，而不再作为运动员的领队，因此能够更客观地从受众角度出发，对节目进行有效的选择。

由于历史的原因，在我国要实行所有的节目制作机构与播出机构的分离还有一定的困难。此外，一部分节目制作机构与播出机构合一的状况，能够减少制作环节与播出环节的交易成本，在经济上也是有益的。对于这种情况，当代产业组织理论也提出了相应的解决方案，即在承认这种合一状态的同时，要求具有自然垄断性质的环节，必须在对内和对外方面采取非歧视政策，即对于内部制作机构和外部制作机构制作的节目，必须严格地以价格和质量水平进行选择，而不能优先照顾内部机构。为了保护外部制作机构获得无歧视待遇，政府有关管制部门将针对播出机构的歧视行为进行监督，并以此作为是否继续保留其播出权的依据。