制播体制改革的实施策略

六、制播体制改革的实施策略

制播体制改革是涉及电视业领域诸多方面的一项系统工程，既与电视节目生产制度的改革密切相关，又与电视台内部的其它改革紧密相连，电视产品自身的特殊性决定了制播体制改革的复杂性和艰巨性。所以，在具体实施策略上要采取重点突破、整体推进、分步实施、积极稳妥的策略。

(一)点上突破，面上配套

首先应选择具备一定条件的栏目、部门或频道进行制播体制改革的试点，选择在“点”上进行突破的同时，“面”上的配套改革和各项基础工作也应积极推进。

1、“点”上突破

如果是以频道为平台进行制播体制改革，可以成立频道制作公司，电视台将节目委托给频道公司制作。以栏目为平台实施制播体制改革，可以选择招投标制的模式，通过规范承包代理合同来实现制播分离；条件成熟的部门也可直接进行公司化改制，成立节目制作公司。

2、“面”上配套

相关配套措施应该为推行制播分离打好基础，理顺关系。

●节目管理方面：①加快频道建设和栏目整体规划，明确频道的专业化和栏目的个性化定位，为制播体制改革提供一个良好的操作平台；②研究制定制播体制改革后的宏观管理和调控办法、节目质量的评估审核办法和收购办法；

●人事管理方面：①制定职工的竞争上岗管理办法、下岗人员管理办法（包括下岗人员工资待遇、待岗培训和再就业）以及对年龄大的下岗职工实行特殊政策的办法、上岗人员的考核奖惩和收入分配办法；②加快规范临时人员队伍的公司化管理

●财务管理方面：①加快成本核算工作：各栏目申报成本构成及开支情况，由财务、技术方面的专业人员及各类节目的资深记者（编辑）、制片等组成的节目成本核算小组进行审核、评估，将近几年的节目成本开支进行分析，并与台外情况（其它电视台、社会制作公司）进行对比，最后确定不同类型节目的社会平均成本基数和上下浮动范围（并确定物价水平影响系数），以备今后年份物价水平升降情况下仍可采用；②与节目管理部门共同制定栏目、时段承包招标管理办法、承包后的节目经费使用的监督管理办法。

●广告经营方面：对经营性栏目，大力推行“栏目带广告、广告养栏目”的政策，栏目广告收入与栏目支出直接挂钩，多挣多花，少挣少花。完善广告经营的分频道管理，在广告部的统一管理下，各频道间相互具有一定的独立性。逐步建立和完善广告经营创收的激励机制，调动各部门和全体人员经营创收的积极性。

●技术管理方面：①研究制定各类技术标准、节目制作的科学工艺流程和运行规范；②清产核资，制定各类设备的合理经营价格（要根据设备的购买价格、使用寿命、配套设施的费用等确定合理的折旧率和维修费，在此基础上制定合理价格），在此基础上研究制定引入市场机制后技术系统的企业化管理运作办法。③调整机构，理顺关系，打破各部门对设备的“分割”、“分治”和“小而全”局面，按照节目生产规律重组技术制作资源，为制播体制改革提供专业、高效的技术服务保障。

(二)模拟市场，相对分离

课题组2000年对英、德、法三国的电视制播体制进行考察时发现，他们的制播分离有两个层次：第一个层次是把一些节目委托给社会上的独立制作公司或者直接购买节目，第二个层次是在台内部把节目制作与播出机构相对分立，在成本核算的基础上模拟市场运作。前者称为外部市场，后者称为内部市场。内部市场与外部市场可以同时并存，相互促进。如英国BBC在1996年的大改革中，将广播电视节目的播出与制作分离，创立一个内部市场：制作中心制作节目，广播中心负责委托制作、安排和播送节目，重新组合后的节目制作中心为BBC的所有频道提供节目，BBC的所有频道按照内部交易规则向制作中心“购买”节目，广播中心的节目委托可以在内外制作机构中进行选择，从而在内外同时引入竞争。

英国许多成功的独立制片人都是从BBC离职的资深电视人，当第4频道开播后，他们敏锐地觉察到电视台对节目的需求蕴藏着巨大的成功机会，于是离开BBC成立专门的独立制片公司，既为BBC制作节目，也为第4频道制作节目。后来与第4频道相似的完全靠独立制片公司提供节目的第5频道（C5）的出现，又促使了一批电视人离开BBC，去成立独立制片公司。英国BBC不仅扶持独立制片人，而且在1996年在内部引入竞争，培育节目制作实体。英国政府关于所有电视台外购节目不能低于25%的法律规定，更是推波助澜，催生了英国节目制作市场的空前繁荣。

英国的独立制片人大多是从BBC中离职的资深节目制作人，他们的离开是否会影响到BBC的节目质量呢？BBC的措施是，采取“停薪留职”的办法鼓励制作人出去创业（停薪留职政策直到2001年才终止），并提供优惠条件，将BBC的一些非重要性栏目交由他们制作，合作期限一般为4—6年。等于是将一批制作人置于一种压力和动力更大的市场机制下去生产节目，不仅使BBC的节目质量未受影响，而且还从发育起来的制作市场中受益。

英国的做法很值得国内电视台借鉴。第一在台内将制作与播出相对分开，实行企业化管理，培育台内制作实体，设立2—3个节目制作中心（公司），模拟市场运行；第二，着力培养外部独立制作公司。一方面可像英国那样，规定某频道或某类栏目的外购节目比例（比如10—20%），并向社会公布，调动社会力量投资节目，或者如前所述拿出一个商业频道或公共频道，给社会制作单位提供播出平台，这样将极大地吸纳社会资本的涌入，并催生节目制作市场的发育。

栏目是电视节目生产的基本组织单元，制片人是栏目生产第一线的管理者，在栏目的运作中处于中心地位。可以探索从栏目制片人管理入手，在内部引入竞争机制，实行“准独立制片人制”，建立内部模拟市场。

目前电视台内部的制片人基本上是在传统体制背景下产生的“依附型制片人制”，即制片人职务依靠行政任命、节目经费依靠计划拨款、具有相对的用人自主权。在这种情况下，制片人制的功能未能真正体现出来，要么是制片人权、责不到位，要么是制片人权、责不对等。真正意义上的“独立制片人”则是自筹经费，自主用人，自负盈亏，按市场机制运作。“准独立制片人制”就是从现行“依附型制片人”过渡到更靠近独立制片人方向的一种中间状态，是迈向完全市场机制的前奏和准备状态。与此相对应的经费管理从计划拨款转为竞标承包，节目管理自制自审转向节目评估收购，实行模拟市场的管理方法。

“准独立制片人制”实施的主要方式是栏目、时段招标承包、制片人竞争上岗、人员自由组合、节目优胜劣汰，收入绩效挂钩。其基本运作程序是：

1、确定招标模式

即根据不同情况确定实行栏目招标还是时段招标，对所招标栏目或时段的经费管理，选择全额拨款还是部分拨款或共享广告分成的方式。

2、确定招标范围

根据不同情况确定招标范围是本部门、本中心或全台。

3、核定基数、制定标准

根据成本核算情况、制定招标标底基数；并根据栏目、时段情况及现有收视率情况确定招标人资格及中标人考核标准。

4、建立节目质量评估体系和节目质量审核小组：

确定节目质量评估体系和审核办法，组建人员结构合理的节目质量评估小组，该小组隶属于台编委会或频道管委会，其职责是进行节目质量评估和审查、收视率预测、节目收购并协调节目播出与指导节目生产；

5、组织招标工作，导入竞争机制

(1)组成招标组，以暗标方式对栏目/时段制作权进行招标；

(2)各竞标人（原制片人及其他编导）提出自己的经费承包标的（由节目制作成本加人员奖金构成）、节目创作方案及栏目管理方案进行公开答辩考核；

(3)在严格监督下经过综合评估确定承包人及其承包方案，并报台编委会审批；

(4)承包人签订合同（承包期一般为一年），明确双方的责任，承包人交付一定比例的风险抵押金（承包期内达不到某一基准收视率则抵押金不退）；

(5)台向承包人预付一定比例的制作启动费；

(6)承包人行使被赋予的相对人事权，组织栏目人员进行生产；

(7)每季度对节目质量评估验收后，再预付下一季度的节目经费，未达到合同规定标准的，要按比例核减下一季度的制作费，达不到基本收视率的，还要给予黄牌警告乃至中止合同，另行招标。

通过这种方式有利于遴选出优秀制作人，竞价方式使标的“缩水”，有利于降低节目成本；有良好的激励约束机制，有利于促使人员素质和节目质量的提高。“准独立制片人制”的实施将为电视台迈向市场经济奠定坚实的基础，它将唤醒电视人的市场意识，为下一步改革的推进做好了心理准备，锤炼了电视人迎接市场风雨的承受力。

目前昆明电视台已经在内部实行的收购制正是在台内创造了一个内部市场。

【昆明电视台案例】

2004年4月，为了借自办节目提高电视台整体收视率，昆明电视台在内部实施节目收购制度。通过内部收购制度，推动了电视台人事、财务、设备管理的全面改革。4月30日，全台各部门下发了《昆明电视台节目收购审片工作规定》，规定共12条，对节目质量和审片纪律作了严格规定，使节目收购工作步入程序化和制度化的轨道。

昆明电视台的节目内部收购制度是指电视台成立由台领导、节目管理部门负责人、技术部门负责人、播音主持主要负责人、资深编导组成的节目评审小组，对送审的节目在的思想性与政治要求、策划水平，内容效果、技术水准等环节进行等级评分的同时，配合对节目涉及的主持人专业程度、摄像、灯光、舞美、化妆等细节的考核评分，以总体评分对应的收购价格向节目制作部门或栏目组支付费用，最终实现节目收购。

被收购的节目分为四个级别：精品级、一等、二等、三等，每级之间的价格按照几何级数递增，即三等/75元/分钟；二等/150/分钟；一等/300元/分钟；精品/750元/分钟。得分未能达到最低等级的节目则被淘汰。节目制作中发生的

经费由编导自己掏腰包。

图3-4：昆明电视台节目评审收购过程

昆明电视台通过这种“节目台内收购”的方式建立了一套内部市场机制的雏形。利用市场这只"看不见的手"来对台内的人事、财务和设备服务进行调控。在提高节目质量和收视率的同时，也实现了台内人员的公平竞争，刺激了台内人员的工作积极性，激发了工作人员的创造性，提高了技术部门的服务水平，从整体上实现了电视台、观众、创作人员、管理人员的共赢格局。它在一定程度上解决了过去一直困扰电视台的人、财、物管理难题。

实行内部市场后，台人事部门原则上不再过问各个节目部门的人员配置。一个栏目需要多少人，需要什么样的人，一切由栏目制片人决定。这一举措大大地降低了人事部门在人员管理过程中，由于信息不对称和管理边界过宽隐含的管理风险和管理成本，也理顺了人事部门和节目生产制作部门之间互相掣肘的关系，基本上实现了栏目、节目部门想要的人都进得来。

实行改革后，节目部门的人员工资完全和节目质量和数量挂钩。制作的优质节目越多，收入自然就高；节目质量下滑或者被淘汰，则可能倒贴工资——除了自行担负被“毙掉”的节目在制作过程中发生的交通与设备租赁费外，还要自己掏钱给台里,补偿三险、住房公积金。在实行内部收购制度的第二个月，台内就有只拿到100多元钱工资的编导，当然，也有月收入过万的编导。

新举措之下，节目质量成了决定所有制片人和编导收入水平甚至职业命运的关键因素，因此，台内特别重视评审的公正性、客观性。他们为节目质量设置三套标准把关：

●内部市场标准：节目等级

由节目评审小组在自己专业所属范畴，对节目的选题策划、制作质量等专业水准按100分制打出分数。然后用这个分数，换算出该节目在精品、一等、二等、三等、或淘汰中的等次。

●外部市场标准：收视率

节目的好坏与否，观众的认可度，即收视率是第二套标准。如果说用评审小组的打分，决定节目收购价格，是一个内部市场标准。那么，收视率则是评价节目质量的一个外部客观标准。电视台对连续三个月处于末位的栏目，采取自动淘汰制。8月1日，昆明电视台停播的《相约周末》栏目，就是由于该栏目在2至7月收购审片过程中，得分排名在台所收购栏目的末位而被淘汰。

●特别情况，单独处理

当然，对于那些专家看好，收视率不理想的节目，台内会定期进行分析讨论，总结形成二者之间偏差的原因。如系公益性节目、特别节目、重大宣传任务等特别情况，则单独处理。

在内部市场（领导+专家）和外部市场（观众）的双重督促和鞭策下，昆明电视台的节目质量有了很大的改善，实行内部收购以来，《梅子开讲》、《动感昆明》、《晚间关注》《晚间说事》等一批栏目收视率快速提升。

清华大学传播学院尹鸿教授指出：昆明电视台的这种内部市场机制已经是制播分离的一种雏形，如果能够持续实施下去，一方面可以在台内职工中间逐步打破铁饭碗，锻炼台内职工直面市场的能力；另一方面，如果电视台能够以此为契机，逐步引进外来节目和本台职工的节目展开竞争，则既可以提升本台职工的业务能力，综合管理能力，又能提升电视台的节目竞争能力。

(三)公司运作，所有权和经营权分离

在模拟市场、相对分离的基础上，将节目制作部门从事业管理体制中剥离出来，建立独立的节目制作法人实体，实行所有权和经营权的分离，探索企业化的经营管理方式。例如，湖南电视台对电视生产管理机构进行了调整，将节目生产分为两大块：新闻节目及非赢利性节目的生产都划归新闻中心；节目中心和华夏影视制作中心分别负责走向市场的综艺节目和电视剧的生产，并从台里脱钩，制作的节目既满足台里播出的需要，又面向全国电视市场。

在成立制作公司之初，电视台可给予一定扶持政策：如分流去公司的人员三年内享受台内的基本工资和福利待遇，三年后从事业编制中划出。社会新招聘人员则完全按市场规则管理；电视台与公司签订2～3年的协议，在此期间将电视制作业务的70～80%交由公司制作，同时规定公司要达到相应的节目质量标准；开辟部分非黄金时段栏目让社会制作公司参与竞争，以培育市场和促进台节目制作公司的竞争能力和经营能力，并推动台节目制作公司的平均制作成本向社会平均成本转化；在2～3年后条件进一步成熟时，取消保护政策，引入社会资本，在电视台控股的前提下成立股份公司，电视台只享有所有权和收益权，将节目制作公司推向市场，和社会制作公司一样平等地全方位地展开竞争，从而实现制播体制改革的全面到位。

上面所提到的扶持是从稳妥出发，实际上，南京广电集团频道公司化运作已经远远走在了前头。

【南京广电集团频道公司化运作案例】

南京广电集团的组织架构是“一个主体，两个板块”，主体叫南京广播电视集团，两个板块分别是事业板块（南京广播电视台）、产业板块（南京广播电视集团有限责任公司）。南京的传媒竞争异常激烈，电波媒体和网络媒体、省台和市台的竞争都呈白热化。因此从保持市场份额以及竞争力考虑，南京广播电视集团并没有将大约11个亿的可经营资产全部剥离出来，而是采取了一个比较符合实际的模式，以稳定为基石，将影视频道等优良资产保留在事业板块之下，保存存量。

图3-5：南京广电集团组织结构图

文体、生活和股市信息三个频道经过测算后，发现它们能够产生的经济效益是1500万（市场份额少，广告很少），但产生的直接成本是3100万，也就是说这三个频道收入和支出是倒挂，是亏损频道。选择这三个频道是希望通过社会的力量，通过资本的力量，能够创新出新的市场空间，包括节目的空间和经营的空间。

三个频道分别成立具有独立法人资格的公司，南京广播电视集团授权以频道的经营权。之后三个公司分别跟相关的社会资本谈判，进行股份化的改造，保证在南京广电集团绝对控股的情况下出让一部分股权，实际上就是把在事业体制下建立起来的楼、买下来的设备、沉淀下来的资产都变成了资本，然后变现。以生活频道的3年经营权和剥离的部分固定资产作为投入，组建了独资的南京明视传媒公司；以文体频道的3年经营权和剥离的部分固定资产作为投入，与江苏欣网视讯公司合资组建南京风尚传媒公司，集团控股51%；以信息频道的3年经营权和剥离的部分固定资产作为投入，与深圳金棕榈公司合资组建南京导视传媒公司，集团控股60%。合作方以现金作为投资，接受频道公司股权的溢价让出。

接下来，频道公司采用租赁制的方式与不同的节目公司合作。合作内容为节目供应公司不光提供节目，还经营频道的整时段广告。经过选择，公司确定了光线、欢乐、首播剧场为合作对象，并签订了三年的合同。最后频道从原来一个无所不做，但是又没有办法对整个频道质量负责的事业级的部门，变成了电视产业链上的播出环节和电视品牌运营商。2004年上半年，三个频道已经实现收入3100万，到年底估计有6500万，真正的运营成本只有三百万（不包括上缴的两百万频道占用费）。

频道企业化改革给频道管理经营带来了四个重大改变。一是实现了一定范围内的资产重组。通过经营性资产与非经营性资产的剥离和资本运作，使频道的无形资产货币化，并获得了一定幅度的增值。二是实现了产权多元化，改变了原来所有者缺位的产权状态。三是建立了以法人治理结构为核心的全新企业管理体系。四是建立了高效的市场化业务体系。

【注释】

(1) 制播课题组2003年9月对中央电视台体育中心主任马国力的访谈。

(2) 戴振宇《科学监管 有序发展－对民营公司从事娱乐报道业务的调查分析》《中国广播电视学刊》2005年第3期，p27页

(3) 刘燕南，《公共广播体制下的市场结构调整：韩国个案》，http://academic.mediachina.net/lw_view.jsp?id=815http://academic.mediachina.net/lw_view.jsp?id=815

(4) 资料来源：制播课题组2004年6月在上海文广调研所获得的资料。

(5) 参见：符定伟，《海南旅游卫视转让调查》，《21世纪经济报道》，2003年12月18日。

(6) 制播课题组2003年7月对浙江电视台教育科技频道倪政伟的访谈内容。