宏观管理体制的创新

二、宏观管理体制的创新

二十世纪八十年代以后，欧美国家出现了一种新的公共管理理论。这种理论打破了以政府为中心、以科层制理论为基础的传统行政管理程式，从现代经济学中引进了许多理论依据，如目标管理、公共选择和交易成本理论、成本-效益分析理论等。由于中国电视产业具有很强的公共性和经济性，所以，在中国电视产业管理体制特别是制播体制改革的过程中，新公共管理理论可以给我们很多有益的启示。具体地说就是，中国电视产业管理体制应该在管理的价值取向、管理的组织结构、管理的职能和管理的方式等几个方面实现创新和突破：

1、管理价值取向的创新

所谓价值取向，就是某种判断或行为所依据的标准、理念。由于我们这里所说的管理是指行业管理，也就是政府的宏观管理，所以，管理的价值趋向也主要是指政府对电视行业行使管理权时依据或表现的某些标准或理念。

(1)市场化取向

中国电视产业管理的市场化取向主要表现为管理功能定位的市场化取向和管理功能输出的市场化取向。

①管理功能定位的市场化涉及到政府管理部门功能的调整，解决的是“管什么”的问题，是在管理部门权威制度与市场交换制度之间进行合理界定。

电视产业目前有关 “局台分离”、“管办分离”、“网台分离”、“制播分离”、“宣传与经营分开”和“新闻节目与一般节目分开经营”的改革，都需要来自行政管理部门的支持和配合。对于不属于自己管理范围或自己无力管理的业务，电视行业管理部门应当放弃或者放松自己的管理权力，交给社会或市场来管。比如，电视节目制作业这一块是完全可以以市场化的方式经营管理的，只需要通过电视播出机构把住“出口”即可，甚至可以通过节目播出的社会效果或反应来进行“逆向”式管理。

②管理功能输出的市场化涉及到政府管理部门的权力运行方式的变革，解决的是“如何管理”的问题。

管理功能输出的市场化是指在公共服务供给领域引入市场机制，将管理部门的权威与市场交换的功能优势进行融合，以提高管理功能输出的能力的过程。其实质是跳出了非此即彼的管理模式，将管理部门的权威制度与市场交换制度的功能优势进行复合配置，以形成一种全新的制度安排。表现在电视行业上，就是如何把电视事业的宣传功能与电视产业的市场功能合理地嫁接并进行有效管理的问题。就目前的产业发展现状而言，电视行业行政管理功能输出的市场化主要应体现在以下两个方面：

●将决策权与执行权分开

西方管理理论认为，政府更多的是“掌舵”（决策），而不是“划桨”（执行）。政府通过决策确定公共目标及其实施的优先顺序，但公共目标可以吸纳非政府力量的参与来完成，也就是政策执行可以由公共部门、民营部门和非营利部门共同来承担。在实现公共目标的过程中，连接政府部门与非政府部门的中介是市场机制。政府政策制定的水平通过公平来体现，多种组织的协作水平通过效率来体现。公共服务的市场化体现公平和效率的统一。按照这种理论，中国电视业即便不被视为一种产业，也属于一种公共服务，也应当把决策与执行分离开来。因此，“宣传工作、事业建设和行业管理三位一体”的体制的合法性、合理性和有效性在新的广播电视业发展阶段遭受到了强烈的质疑。中国电视产业管理体制和制播体制的改革应当坚决摒弃这种管办不分、决策与执行不分、目标与过程不分、裁判员与运动员不分的落后管理方式，充分借鉴和学习西方先进的管理思想和方法。

●公共服务供给者的多元并存，竞争发展

公共服务是就其性质而言的，其提供并不一定非要由公共部门或政府部门来承担，因为提供这种服务和提供其他社会服务一样也是需要效率的。而效率往往只有在竞争的状况下才会更好地表现出来。对公共服务的消费者而言，除了效率的因素外，需要考虑的还有价格或者质量的因素；更重要的是，消费者还应该享有在多元的服务供给者之间进行选择的权利。因此，允许公共服务的提供者多元并存，适度竞争，是符合效率和效益原则的。

中国电视业作为一种公共服务，一直是政府或政府授权的部门垄断经营，电视系统外的产业或机构和民间资本或公司很难涉足。如今，随着数字化技术和市场化的深入，电视节目的制作和播出已经不仅仅是一种单纯的公共服务，而是逐渐演变成了一个竞争激烈、利润丰厚的文化产业。这就更需要提供者或经营者的多元化了。市场机制的介入，必然要求以竞标的方式获得对电视节目这种公共产品或服务的提供权，从而要求政府改变原来那种以行政命令的方式完成这种任务的管理方式，代之以市场过程的管理和协调， 最后实现目标确立和具体执行的相对分离。

(2)分权取向

分权是相对于集权而言的。它有两个方向：一个是横向的、向平行部门的分权；一个是纵向的、由上向下的分权。分权是全世界行政管理改革的共同取向，甚至可以说是民主化社会的标志。分权的内容和层次众多，但主要有以下几个方面：

^①中央与地方之间的分权

中央与地方之间的分权主要是指中央政府管理部门将若干权力，如法规制定权、财权、项目管理权、人事权和收益权等下放给地方行政管理部门。分权的主要原因一是有利于分散中央政府管理部门的财政和决策负担（分权的直接推动力），二是中央政府过分集权的必要性已大大降低（随着知识的传播、信息技术的普及，地方管理部门的人员素质、技术装备和创新能力已不亚于中央政府管理部门），三是有利于增加地方管理部门的积极性和责任心。1996年美国《电信法》的颁布，表面上是解除“规制”，实际上是“分权”的必然结果。以中国电视行业的管理为例，2003年7月，国家广电总局给15家民营企业分别颁发电视剧制作和电影制片许可证以及相关节目的审查权力下放省级广播电视行政管理部门，就是一种分权行为。但总体来说，中央政府电视行业管理部门的权力下放得还不够，特别是在电视节目制作许可、节目的进出口与对外合作以及融资等方面。

^②行政管理系统内部不同部门或上下级之间的分权（或行政管理系统内部的扁平化结构）

在信息化时代，等级森严的科层制组织结构阻碍了信息传递的速度，影响了信息传递的质量。媒介管理理论认为，当中间层次的媒介管理人员以算术级数（1,2,3,……）增加时，组织内沟通、协调的难度与复杂程度却以几何级数（2,4,8,……）增长，内部管理成本加大，效率低下。所以，为了突出媒介战略的重点并且增强战略实施的水平，媒介组织结构将越来越趋于扁平化，即压缩不必要的中间层次，加大授权，使组织结构更加合理和高效⁽⁶⁾。

^③行政管理系统内部与外部之间的分权

这种分权实际上包括两个方面：一个是公共服务供给过程中的分权，即政府管理部门在组织公共服务的过程中同非政府组织（如中介组织、私营组织、非政府公共组织和非营利组织）之间的分权；一个是政府与市场之间的分权，即把政府手中配置资源的权力部分地还原给市场，返还给以市场交换为基础的经济组织。1996年美国《电信法》的颁布，表面上是解除“规制”，实际上是“分权”的必然结果。就中国电视产业来说，这两种分权都要求打破行业垄断，放松管制，给系统内部和外部的企业或资本以同等的机会和权力。

2、行业管理结构的创新

中国电视产业的行业管理结构表面上看是简单清晰的。从中央政府到省、地、县政府，都设立了广播电视管理机构，分别负责对各级广播电视播出机构的管理。但实际状况远非如此。

首先，对广播电视播出机构的管理政出多门。按照目前的体制安排，除了同级的广播电视行政管理部门以外，各级的广播电视播出机构还在业务上接受同级党委宣传部门的领导，如果有音像业务，还必须接受同级新闻出版部门的管理。

其次，广播电视行政管理部门的垂直权力是有限的。由于各级广播电视播出机构的建设主体是各级人民政府，所以，不同行政级别的广播电视行政管理部门之间并不具有实质性的权属关系。目前的广播电视集团化难以在不同行政级别的广播电视机构之间进行，就是这种垂直权力受到阻隔的明证。

再次，目前的集团化进程使得广播电视管理的组织结构变得更加复杂。1999年开始陆续组建的广播电视集团并不是真正意义上的企业集团，很大程度上是其组织设计自身的缺陷和它在整个广播电视管理系统中的模糊地位造成的。在有的地方，广播电视集团享有的行政级别和机构设置几乎和同级广播电视行政管理部门相同，结果造成了局和集团以及所属的广播电视机构之间关系异常复杂。

上述管理结构仅是对官方的广播电视播出机构而言的，民间影视节目制作机构的管理结构就更复杂了。因为在目前，制作影视节目名义上需要各级广播电视行政管理部门的批准，实际上，只要有钱和客户，形形色色的广告公司、文化公司和传播公司甚至策划公司等都可以制作。而对这些公司的管理，主要是工商局、文化局、税务局等，各级广播电视行政管理部门并没有正式将其纳入管理的范围。在影视节目制作作为一个新兴产业，且影响越来越大的情况下，各级广播电视行政管理部门如何对之依法管理，在组织结构上如何设计，都是目前迫切需要解决的问题。

从管理学的角度看，中国广播电视管理结构的设计应当遵循下述原则：

管理分工的原则

从系统论的观点来看，一级行政管理部门就是一个相对独立的系统，既需要横向分工，也需要纵向分工。一般来说，横向分工要求管理部门在组织结构设置上要完整体现决策、执行（或指挥）、监督（或反馈）和咨询四个方面的功能。这四个子系统相互独立又相互联系、相互制约。

决策系统的任务是研究发展战略、制定管理目标规划、确定管理方针等战略问题。在前集团化时期，各级广播电视行政管理机构有决策者但很难说有决策系统，因为决策者基本上就是各单位的领导者，个人意愿、拍脑袋、临时会议等种种决策方式使得决策缺乏科学的依据。随着市场化取向的增强，现在很多广播电视集团（电视台）都设立了被称作“外脑”的战略研究部门，调查研究和项目论证取代了过去的拍脑袋，决策的程序性和科学性增强了。

执行系统又可称指挥系统，它的任务是完整地、忠实地执行决策中心的各项指令。中国广播电视管理组织的执行系统是一个薄弱环节。这主要是因为管理的对象是属地领导，而且各地的经济和文化发展差异较大，执行力也有很大悬殊。即便是在同一地方，由于政企不分、政事不分，管理的执行系统也难以独立地发挥作用。

监督系统亦可称反馈系统，任务是根据中心的指令对执行系统进行监督，并及时将各种意见反馈到决策中心，以保证决策指令确切无误。一个健全的监督机制，其监督内容包括财务监督、节目监督及规章制度执行力度监督。监督措施很重要的一点，就是要对所有规定公开透明，防止“黑箱操作”，推行“阳光作业”。

咨询系统的任务是从事决策研究，也就是在调查研究的基础上，提出战略性的建议，或应管理者的要求，提供如何决策的意见，或对决策者交议的战略报告，提出会审意见，以及在领导决策后，提出可供选择的具体实施方案。BBC等世界性传媒都有自己专门的战略发展规划部门和强干的专家顾问班子，他们研究媒介市场的最新动态，预测事业发展方向，调查、评估当前存在的问题并提供对策研究，使决策者掌握下情，把握全局，科学决策，减少失误，避免领导当“救火队员”，四处补漏，疲于应付。

管理跨度适宜的原则

管理的跨度实际上指的是管理体制的纵向分工。管理的跨度问题之所以重要，是因为它在很大程度上决定了组织的层次和管理人员的数目。如果所有的条件一样，管理的跨度更宽、更大，这样设计的组织层次就会少一些，因而就可能更有效率，管理成本也就更低。但任何人的时间和精力都是有限的，如果管理的跨度太大，或人数太多，也会降低效率。古典管理学派一般认为一个人或机构的管理跨度以6个为宜，现代管理理论则认为8-12个皆可接受。虽然“跨度”到底多大为适宜，中外管理理论并无定论，但现在一般都倾向于以宽管理跨度来设计扁平式的管理结构。按照这个理论，中国国家广播电影电视总局和省级广播电视管理机构的管理跨度可能是“偏大”的，因为前者要直接管理31个省级广播电视行政管理部门和3个国家级广播电视播出机构，后者直接面对的地级广播电视播出机构就更多了。而省会城市和一些副省级城市的广播电视行政管理部门的管理“跨度”又偏“窄”。因为他们的管理对象往往就一个电视台。因此，在管理结构的创新实践中，不妨考虑或借鉴一下“大区”模式的管理组织结构，即把全国电视产业市场按地理、语言、风俗和习惯划分为东北、华北、西北、华东、华中、华南、西南七个大区，每个大区管辖5-6个左右省一级的广电局；省级广电局直接管辖8-12个地级广播电视播出机构；地级和县级广播电视局撤销，县级广播电视机构以某种经济形式或契约方式与地级广播电视机构合并；国家广电总局则直接管辖六个大区的广电局。这样的管理组织结构应当基本上可以适应市场经济条件下广播电视产业发展的要求。

在上述原则的指导下，我们有一个设想，就是：取消广播电视业属地管理的现有架构，全国广播电视行政管理系统实行分级垂直管理。具体设想是：全国广播电视系统只设三级管理部门，即中央、大区和省，以有利于产业的宏观管理；撤去地（市）、县级广播电视行政管理部门；大区级和省级广播电视管理机构直属中央广播电视行政管理机构，人员和财政开支皆由中央广播电视行政管理机构统一安排。

3、管理职能的创新

管理职能指的是在一定时期内，管理部门负有的职责和功能。管理职能在管理体制中占有重要地位，制约着管理活动的基本方向、内容、范围、机构设置和运行方式。管理的主要职能有计划职能、指导职能、协调职能、监督职能、控制职能和服务职能。管理职能的创新，必然关系到机构的调整和职权的重新划分，因而不可避免地触及到某些机构的利益或权益。就中国电视管理组织而言，随着产业化、市场化的深入，管理的对象早已不再是单一的宣传机构，而是一群兼具产业功能的商业性文化组织，因此，管理的职能也必须随之转变和创新。创新的方向是：适应市场，简政放权，以宏观指导为主。具体地说就是，包括国家广播电影电视总局在内的各级行政管理机构要实现职能的三个转变，即从“直接办文化向‘主要’管文化，从微观管理向宏观管理转变，从审批式管理向依法管理转变”，以避免行政力量和市场力量的不规范扭结。