实践与反思

中国网络实名制管理：由来、实践与反思

胡　凌

作者简介　胡凌，男，1982年生，香港大学法学院博士候选人。E-mail：hulingpku@gmail.com。

摘　要　网络实名制在中国不是一个新鲜话题，却极易引起广泛争议。本文将主要梳理近十年来我国在这个问题上的争论和做法，分别从网吧、大学BBS、公共论坛、网络游戏和博客等五个方面入手，并总结网络实名制成功与失败的案例及其原理，认为根据中国现有的实名制实践和互联网治理的基本原则，在涉及网络表达的场合，无论是中央还是地方都不应当轻易地使用实名制进行管理。网络空间中的一些违反社会规范的行为，应当尽量在保持网络匿名的架构下进行平衡解决。对用户个人的管理不宜也不能够采用对传统媒体组织一样的管理方式，属地化管理仍然需要进一步探索可行的治理方式。另外，我们需要区分国家基础性权力和专断性权力，在保障公民言论自由的同时不能一概否认实名制的必要，问题的关键在于谁来主导实名制，如何实践。

关键词　网络实名制，认证，基础性权力，任意性权力

网络实名制不是一个新鲜话题，却极易引起广泛争议。理由不外乎担心实名注册的个人信息被国家和商业机构滥用，还有担心网络上的自由表达遭受侵害，社会舆论与监督力量受到影响。但另一方面却是网络谣言、谩骂、低俗、恶搞内容得以轻易流传，国家希望借助实名制约束匿名网民的行为，净化网络环境。可以说，互联网的非中心化架构和传播能力使上述正负两方面效应都得以放大。那么如何看待两者并存的虚拟世界?是否有必要为了遏制负面效应而重塑互联网架构，从而牺牲其积极的价值?怎样做才是比较合理的平衡?这些问题都没有现成答案，无论是国家管制还是网站自律都在进行着积极探索，我们需要从经验中总结各种实践背后的道理和利弊，从而为未来的决策提供借鉴。

本文将梳理近十年来我国在这个问题上的争论和做法，分别从网吧、大学BBS、公共论坛、网络游戏和博客等五个方面入手，并总结网络实名制成功与失败的案例及其原理。本文认为，尽管政府已经在网络内容层和物理层进行了各种实名制的尝试，但总体效果是不成功的。这部分是因为缺乏一个整体方案，只能由各个管理部门逐步探索，分头实行，并受到成本等因素的限制；部分则是由于网民持续的抵制反对。网络实名制的成功只能建立在可控的有限数量的对象的基础上，这一计划的极端版本便是将互联网进行地区性封闭隔断，既不可行，也不受欢迎。实际上，目前存在着诸多替代性解决方案。我们需要从整体上对网络管理的目标和原则进行考虑，而不是头痛医头、脚痛医脚。另外，我们需要区分国家基础性权力和专断性权力，在保障公民言论自由的同时不能一概否认实名制的必要，问题的关键在于谁来主导实名制，如何实践。

一、起源与实践

人们经常把清华大学李希光教授看成网络实名制的始作俑者，这未免有些冤枉，也多少夸大了语词的重要性。李希光在2002年4月28日的一个新闻节目上的原话是这样的（都市在线，2002）：^[4]

……我认为网络本身应该和传统媒体一样，都应该受到严格的版权的保护、知识产权的保护。同时网上任何人写东西要负法律责任。你不能因为是网上，你可以发匿名的东西，你就随便对别人进行人身攻击，这同样要承担名誉损害权责任的。至于网上传播甚至可能比印刷媒体传播还要快，还要广，而且它造成的伤害，有时候是不可弥补的。因为大家上一个网页，可能这个网页一辈子就上一次，即使你在这

个网页进行更正了，但是读者不可能再回来了。和印刷媒体不一样，印刷媒体它每天都要出这张报纸，读者是固定的。所以我就建议，我们国家的人大立法机构对网上的名誉侵害应该给以严惩。同时我建议人大应该立法禁止任何人匿名在网上发表东西，包括传统媒体，应该提倡用真名，不用笔名发表文章。这是全球化时代、身份认同时代。利用假名发表东西是对公众的不负责。

现在看来，这段话包含着丰富的内容，也有其积极意义，但在当时中国互联网处于刚起步阶段，一些负面影响尚未引起人们的关注，说这样的话就难免受到抨击了。尽管李教授本人后来抱怨记者曲解他的本意（中国新闻网，2003），但他无疑道出了一个网络时代的敏感问题，即表达自由与公共管理之间的关系。在2002年的时候，这种关系实际上开始明确起来，国家发布了一系列法规管理网络言论与内容，^[5]并且，恰恰在李教授发言前后，政府正在全国范围内进行一次网站专项整治活动，^[6]更使得人们有理由对国家权力及其拥护者的声音表示深深的怀疑。

但是网络实名制并没有从公共论坛或博客这些具有公共影响的地方开始，而是沿着多条路径，由不同的管理主体根据不同的现实情况分别采取。现在看来，一些措施具有偶然性，但又处于一个历史的必然趋势中。这些路径分别是：网吧、大学BBS、公共论坛、网络游戏和博客。我将按时间顺序逐一分析它们的缘起和实施效果。

（一）网吧

国家很早就对网吧进行管理，在2001—2002年间，主管部门经了由通信管理部门向文化管理部门转变的过程（胡凌，2009a）。为护未成年人，国家政策也经历了一个由限制他们进网吧到禁止进入历保网吧的过程，网吧中的实名制就主要是对未成年人进行认证而采取的措施。^[7]在早期，这种认证主要靠网吧人工登记和检查身份证进行，比较麻烦，不少店主为了经济利益不惜招揽未成年人进入，依靠他们自觉守法的规则变成了一纸空文。因此，一些地方政府开始利用网络技术平台强化认证效果，即向本辖区内的网吧统一安装监控软件，网吧用户需要用本人身份证办理或购买实名上网卡或直接用第二代身份证刷卡，这样用户每次进网吧时，都会在公安部门终端的身份证数据库中留下记录，这样既可以在一开始就将未成年人排除在外，还可以保障网络信息安全，同时免除了网吧业主人工核对登记身份证的责任，一举多得。^[8]

但现实并没有这样简单，首先，在一些地方，刷卡认证未能阻止未成年人进网吧，一些业主利用自己员工或朋友的身份证办理了临时上网卡，^[9]可以租给上网者，这样只要没被发现，他们仍可以不断吸引未成年人入内；甚至还有的业主直接以输入管理员密码的方式来避开登记系统，令实名认证流于形式。其次，由谁安装网吧监控软件成了公安部门和文化部门争夺的焦点。出于治安管理和打击犯罪的需要，公安部门对网吧进行实时监控似乎更方便和有效，但由于中央确定了由文化部门主管网吧，也要相应建设网吧监控平台，两者就发生了利益上的冲突，政府不断要求装卸，给网吧业主带来不少经济损失和不便，使他们没有动力安装（胡凌，2009a）。第三，现实中还发生网吧业主偷偷卸载软件防止监控的案例，一旦遇有检查，再重新安装，为吸引更多的用户而逃避实名认证。这些“对策”一方面固然反映了监管力度还有待加强，但也折射出其他问题。例如，由于实行网吧的严格管制，开办网吧先期投入很多，运营成本较高，使得他们不得不吸引未成年人，靠架设私服网游获取利润，这样即使被查到罚款，从概率上说也是值据大量报道，网上流传着一种“身份证生成器”软件，这种软件根据一定算法，自动生成符合条件的随机而真实的身份证号码，不少网吧和未成年人利用该软件申请办理上网卡。得的；另外，不少用户只是偶尔在网吧上网，像使用公用电话一样，他们不会费事去办理上网卡，为了让这部分人继续留在网吧中，业主只好办卡方便客户。

目前尚未出现全国性的网吧监控平台，^[10]也没有出现跨地域的认证方式。各地对网吧的管理仍然是属地式的，约束得更多的是本地的上网者。很难判断网吧实名登记的具体效果，但可以肯定的是，在越来越多的未成年人变相进入网吧的情况下，^[11]光靠打击排查不能治本，监控系统更为有效的功能是打击网络犯罪，追踪留在网吧中的痕迹。另外，如何确保个人真实的身份信息不被网吧截获滥用也是一个问题，个体的隐私在这方面很容易泄露。

（二）大学BBS

按照我国互联网治理的基本架构，教育网独立于其他公共网络，并由教育部及各个大学分级管理（胡凌，2008）。随着教育网的扩展，近百所大学都开辟了本校的BBS论坛，在上面浏览信息、讨论问题成为一些学生日常学习生活不可缺少的内容之一。当时学校和教育主管部门管理事实上较为宽松，^[12]许多校外的人士也可以访问注册留言，学校也并不对他们的身份进行核查，一时间出现了像北大“一塌糊涂”“未名BBS”、清华大学“水木清华”、南京大学“小百合”、复旦大学“日月光华”等著名论坛，它们不仅仅是校内师生讨论学习生活的家园，某种意义上也成了社会上知识分子和网民讨论时政的空间。由于校外注册的人越来越多，发表的言论也时有偏激之处，容易造成全国性影响。2004年12月28日，教育部、共青团中央发布《关于进一步加强高等学校校园网络管理工作的意见》（社教政［2004］17号），提出了实名制的要求：

……高校要根据国家互联网管理的有关法规，切实抓好校园网站的登记、备案工作，落实用户实名登记制度，加强校内网站与网络用户的统一归口管理。要按照IP地址管理办法，建立IP地址使用信息数据库和IP地址分配使用逐级责任制。高校校园网BBS是校内网络用户信息交流的平台，要严格实行用户实名注册制度。要加强对校园网BBS的规范和管理，及时发现和删除各类有害信息。对有害信息防范不力的要限期整改，对有害信息蔓延、管理失控的要依法予以关闭。

第二年3月16日，从“水木清华”开始，各所高校开始纷纷接到通知，要求落实实名制，全国著名的BBS都进行了关闭整改，由开放型转为校内型，并且一所大学只能拥有一个官方色彩浓厚的BBS（欧阳斌、张望，2004；痴心依然，2005）。显然，教育部门的领导人并不打算按照某种商业模式对校内BBS进行约束改造，从而更好地管理来自校外的言论，在这一点上，传统的政教和宣传思维主导了整个决策过程。

值得注意的是，大学BBS实名制并不是一开始就采取的措施，而是经历了好几个阶段，从中也可看出政策制定者的意图。早在2002年初，中共中央办公厅发出《关于在互联网经营单位以及社区、学校、图书馆、宾馆等提供上网服务场所尽快安装安全管理软件的通知》（中办［2002］8号），要求校园机房安装监控软件。同年4月28～29日，教育部社政司召开高等学校思想政治教育进网络工作研讨会，会议纪要要求“建立设立网站和主页的审批制度，以及有关的留存制度、巡查和审查制度等。还要通过必要的技术和法律手段，阻止有害信息进入”。^[13]5月14日，教育部就应一次全国性专项治理发布《关于对校园网有害信息专项清理整治工作的实施意见》（教社政［2002］5号），^[14]要求“逐级落实校园网信息内容安全管理责任和控制措施，使校园网信息服务活动进一步规范，有害信息得到有效封堵，逐步建立网络信息安全管理长效工作机制”，其中规定的长效机制是“上网用户日志记录留存制度，电子公告服务信息巡查、个人主页信息审查制度，链接网站和聊天室有害信息检查管理制度以及发现有害信息立即向主管机关报告制度”，并没有提出实名认证制度。随后，过了近两年，中央要求清理网吧，教育部于2004年3月21日发出《关于开展高校上网场所清理整顿工作　进一步加强校园网管理的紧急通知》（教电［2004］90号），^[15]其中的口气严厉了许多，要求“重点加强对校园网电子公告栏、留言版、聊天室等交互式栏目的管理和监控，实行24小时专人值班制度，主要论坛要实行先审后贴制度，及时发现和删除各类有害信息。对设置成代理服务器的个人计算机，要根据流量变化和技术档案进行跟踪识别，及时发现有害信息”，但也没有提到实名制。9月2日，应国家部署打击淫秽色情网站要求，教育部下发《关于在教育系统深入开展打击淫秽色情网站专项行动的通知》（教社政［2004］10号），^[16]在教育网内开展清理淫秽色情信息，其中的规定已经近乎完美：

……坚决按照“谁主管、谁主办、谁负责”的原则，加强工作领导，细化管理分工，落实责任到人，建立有效防范、及时发现、果断处置有害信息的工作机制。认真贯彻落实已有的法律法规和管理制度，进一步加强校园网（系统网）和校内上网服务场所管理制度建设，结合实际制定网上有害信息判定标准，对论坛上发布的信息实行“先审后发”制度，对网上各类有害信息进行全天候检测和监控。建立网上不良行为记录制度，对色情、反动等有害信息的制造和传播者进行及时查处。高校网站包括师生自主创办和校办企业主办的商业性网站，要根据有关主管部门规定履行备案登记手续。学校要加强校内集中上网场所的管理，制止将学校的房产和设备出租或承包用于互联网上网服务场所。

直到当年12月13日《教育部共青团中央关于加强和改进高等学校校园文化建设的意见》（教社政［2004］16号），^[17]还只提到“加强校园BBS管理，绝不给错误观点和言论提供传播渠道”，仍然没有要求用户实名登记。然而半个月之后，也许是发现几次清理活动仍然无法清除不良信息，教育部认为根本原因是网络中的后台匿名，因此采取实名注册认证的方式约束言论。^[18]

下面分析一下这个实名制的运作机制。首先，这项制度依赖于通过网管对校外IP地址的排除，即校外IP地址不能访问校内论坛（包括本校人员），即使能访问，也只能浏览，不能注册发言，这就极大地减少了不良信息的发布。其次，对于剩下的校内用户，基本上是教师和学生，再进行实名注册和重新登记，认证的信息包括学号、专业、宿舍、工资号、校内邮箱等个人专有信息。由于学校已经拥有全体师生的个人信息，一旦发现不良信息，便可以找到相关责任人解决。重要的是，这形成了对言论事前规制，担心被追究的人就不会在网上发帖灌水。学生关心的话题也逐渐从时政和社会事件转向生活娱乐。^[19]由于人数和信息数量骤减，也给网站管理减轻了负担。其认证机制的本质在于，只能对可控的有限数量的对象进行认证，校外用户即使可以认证，但需要同各地公安部门合作，成本高昂；事后追究就更加不可能，因此最有效的方法必然是将大学BBS同公共网分割开来，形成一个个信息孤岛。

随着网络舆论的逐渐发展，这一政策也有所松动。一年半以后，“水木清华”和中山大学“逸仙时空”等BBS都悄然解禁，允许校外人员注册访问（谭人玮，2006）。但总体来说，绝大多数省份的校园BBS仍然没有开放，^[20]国家的这一政策取得了成效，^[21]政府也没有继续就此问题发布新的规定。^[22]

（三）公共论坛

如果按照上述方式对公共论坛采取实名认证的方式，可以想见，那简直是不可能完成的任务。因为来自全国各地（甚至还有国外访问）的用户众多，凭地方网站之力没有能力对所有用户一一登记认证。^[23]如上所述，按照高校BBS的经验，要实现完美的实名制，就必须做到对可控的有限数量的对象进行规制，就全国而言，首先需要排除国外IP地址访问；其次需要有全国统一的个人信息数据库进行认证；第三是各地政府部门需要协调配合，在事前约束的前提下做好事后追查工作。全国个人信息数据库已经建成，并对外开放收费查询。^[24]但对拥有数以万计用户的论坛来讲，操作费用仍然是最大的障碍，不可能全面进行身份验证。如果退而求其次，到地方层面，我们就会发现地方政府仍然是按照上述思路试图实行实名制的。

第一个例子是从2006年下半年开始的各大门户网站版主进行实名登记，包括搜狐、网易、Chinaren社区等有全国性影响的论坛（李震林，2006）。实际上，其他稍有规模的地方性论坛，无论京内京外，也开始陆续接到主管部门的命令，要求进行版主登记。与之相类似，从2008年1月起，在十三部委联合打击网络淫秽色情的大背景下，甘肃、宁夏两省区宣布将推行版主、吧主、聊天室主持人等的实名和备案制度（张东锋，2008）。中央计划当年在全国推行这一制度（王莉莉，2008），其他各省也由此纷纷推出了这一管理机制。这一机制的好处在于落实责任，由版主连带为发帖者负责，从而加大自我审查力度，事前预防不良信息的传播。^[25]

第二个例子是直接来自地方政府的行政命令。2005年7月5日，深圳市公安局发布《关于开展网络公共信息服务场所清理整治工作的通知》，为打击不良信息，规定全市申请网络公共信息服务场所（网络聊天室、即时通讯群组、论坛、BBS、互联网短信等）时需要进行实名身份认证。腾讯公司也发布通告，要求QQ群创建者和管理员进行登记。^[26]因为腾讯公司总部在深圳，遵守地方政府命令也理所当然。但问题是深圳市公安局无法通过腾讯公司把触手伸向全国，一遇到外地的用户就很难认证。尽管《通知》规定“境外IP用户不允许创建网络公共信息服务场所”，但还是无法对国外（实际上也包括外省市）用户身份进行核对。因为有太多的信息可以伪造，核查成本极高。这项工作采取了运动突击的方式，为期三个月，至今不知效果。

这个例子有几点值得注意：第一，把虚拟世界中的论坛认定为公共信息服务场所加以管制；第二，其中的原理和第一个例子一样，是经由直接约束有限数量的版主或管理员，从而间接约束数量众多的普通用户，前者无形中承担了某种连带责任，不得不加强某种自我审查；第三，另一个功能则是一旦发现有违法犯罪现象，可以事后直接找到版主进行进一步追查。无论如何，这在深圳市也许还会有效，但是由于互联网在国内没有边界，除非人为设立藩篱（比如限制所有外省市IP，像校园BBS那样限制所有校外IP，这对腾讯公司来说无异于自杀），否则凭一个地方行政区之力无法完成这项工作。

实际上，广东省在互联网地方性立法一直走在全国前列，2005—2007年间，广东省发布了《广东省互联网聊天室安全保护办法》、《广东省互联网个人主页及博客服务安全保护办法》、《广东省互联网搜索引擎服务安全保护办法》、《广东省互联网游戏安全保护办法》，均要求进行实名制管理，但影响不大，也没有出现异地认证之类的报道，但这至少反映了地方政府管理互联网内容的一个趋势（胡凌，2010）。

第三个例子尽管还没有出台就因为官员口风不紧而搁浅，但是遭到的声讨并不亚于第二个例子。2007年7月4日（正是深圳公安局《通知》发布两年后），厦门市工商局副局长田锋在接受《南方都市报》采访时表示，厦门市正在酝酿一项地方性法规，可能要求网站实行严格意义上的网络实名制——后台实名注册，前台实名发表。正在讨论中的处置办法要求，今后在厦门的网站上发帖，必须用身份证上的名字。^[27]该副局长确定地说：“发帖全部实行实名制。”后来在舆论的抗议下该草案已经低调取消。

这个文件的预备出台不知道和之前遭到市民普遍反对的厦门PX项目有何种关联，但是从互联网发展的角度、从信息管制的角度看，这确实是一部“恶法”。首先，一旦实行这样绝对的实名制，可以想见，所有的论坛都将萎缩，像实名制之后的校园BBS一样。正是由于网络的匿名性保证了人们可以发表对社会和政府的看法，成为一个良性出气孔道，否则如果可以轻易找到说话人，就没有人敢于对所谓敏感话题进行发言了，他们会纷纷转向外地论坛。其次，这也就大大增强了地方政府控制本地言论的能力，使得地方信息更难于向外透露（这样的例子并不少见），使得互联网这样的新的下情上达的技术无法发挥作用。第三，全部论坛实行实名制还要花费巨大成本进行认证（如果由网站进行操作会使一大批经营者倒闭）。这个措施的极端做法和第二个例子一样：只有限制外地IP在本地论坛发言，才能收到最优的效果，才能保证用户实名制落到实处。这个逻辑实际上就是校园BBS的翻版。

最后，据报道，2009年7月国务院新闻办公室下发通知，要求内地新闻网站实施实名注册登陆制度，主要是“取消现行的新闻稿件匿名跟帖或发帖功能，转而实施实名注册登录制度，即网民在新闻网站注册时必须填写真实姓名、身份证号码等信息，通过验证后方可登录跟帖或发帖，对新闻事件发表言论。网民在跟帖或发帖上传信息时，各新闻网站必须提示网民需经审核方可发表，而网民亦需对自己在网络上发表的言论承担社会责任。同时，各新闻网站不能再针对新闻事件设置网民投票或民意调查等”（贺鹏飞、赵璐，2009）。由于该消息尚未得到明文确认，当时并没有引起网民反对，但在第二年这种实践得到了国新办的确认。^[28]该措施意在限制网民对热点新闻的评论，但其最大的后果之一是将新闻网站倒退为无法和网民互动的Web 1.0媒体，这样更多的网民将涌入博客和论坛发表意见，新闻网站用户数量将会减少。而且，如何确认实名信息也是一个问题，将会给网站发展施加巨大成本。

（四）网络游戏

网络游戏中的实名制是目前设计实施最为详细的一个，其目的主要是预防未成年人网络成瘾。最早是在2005年7月12日，信产部和文化部联合下发《关于网络游戏发展和管理的若干意见》，第十二点明确规定“PK类练级游戏（依靠PK来提高级别）应当通过身份证登陆，实行实名游戏制度，拒绝未成年人登录进入”，但没有具体措施。随后新闻出版总署向全国七家主要的网络游戏运营企业发出《关于开发网络游戏枙防沉迷系统枛的通知》，相关部门进行了研发，终于在次年推出了全国性的“网络游戏防沉迷系统”。

这套系统主要由两部分组成。首先是“认证”，即验证玩家是否是未成年人，这又包括注册、认证和反馈三个子系统，其中核心的认证过程如下图：^[29]

图1　网络游戏实名制认证流程

其次是“防沉迷”，玩家一旦验证为未成年人，就会被纳入防沉迷系统，其主要工作原理是“根据在线时间的不同对未成年人的收益进行限制，超过健康游戏时间后持续在线时间越长则收益越少，直至降为零”，这是基于如下假定：“如果未成年人无法靠长时间在线获得收益，则会失去持续在线的乐趣。”^[30]

且不论该项措施是否应由新闻出版总署还是文化部推出，^[31]至少新闻出版总署是凭借其最终的审批权把关，强制未来网络游戏开发要按照此防沉迷系统进行设计推广。至于该系统实施的具体效果，在操作层面，反对实名认证者的主要理由集中在无法确保注册信息真实性、存量用户的梳理、查询系统和反查询权限的构建和设定、泄露个人隐私等方面；而在实效方面，更重要的是对于网游产业可能的重大影响（阿拉木斯，2008）：^[32]

网游实名系统让网游用户的游戏体验大打折扣，造成中国网络游戏用户流失、网游整体市场缩水。有的玩家认为，在游戏中使用真实的姓名会让游戏索然无味，他们认为玩网络游戏就是为了体验虚拟，匿名让玩家感到刺激和乐趣，这是虚拟的网络游戏不可缺少的亮点，而实名系统下的网络游戏中将不再有此种乐趣。实名系统会让一些用户放弃网络游戏。而当实名系统配合防沉迷系统发挥作用后，一些未成年用户的上线时间大大减少，网络游戏的市场会缩减。

……我国目前网络游戏市场尚不规范，私人架设的服务器众多，由于私架服务器本就违法，因此是不可能遵循网游实名制的，这就会导致更多玩家舍正规网络游戏而选择私服。另外，如果实名制规定一张身份证只能注册一次，那游戏的乐趣会减少。因为对许多玩家而言，在同一个游戏里注册多个用户是很普遍的现象，许多玩家都习惯了用几种不同身份分别闯关。实行实名制后，身份的单一性也可能会迫使玩家放弃官方服务器转而选择私服。

（五）博客

博客在中国发展迅速，但也带来了不少问题。由于人人都可以成为出版商和记者，博客服务提供商不再扮演传统媒体的把关角色，仅仅是信息聚合的平台，大量不经审查的信息在网络空间中传播，对公共舆论产生重要影响。在国家看来，不仅博客空间中存在着不良信息，容易对社会和谐稳定构成威胁，更多的是侵犯他人隐私和名誉的言论，由于传播快、受众广，将给受害人带来极大伤害。因为大多数博客服务都采取匿名注册制，一旦发生纠纷，很难事后找到相关责任人。^[33]2006年国家开始就博客实名制立法展开研究，一度在网民中引起恐慌和非议。理由主要集中在不利于公众舆论监督、威胁个人自由表达、技术和成本上代价高昂，以及最终会导致网民流失，危害博客服务业乃至整个中国互联网的发展（方兴东，2006）。

最终国家没有采取强制实名制管理的措施，而是代之以加强行业自律，鼓励自行采用实名注册制。^[34]但这并不意味着博客空间中已经处于失序状态，事实上，决定采取何种管制类型首先需要弄清管制对象的特性。对于众多博客作者而言，一个好的博客已经成为他们在虚拟世界中的家，用户黏度要远远超过一般的公共论坛，其信用度也远远高于后者。（顺风、吴祐昕，2006）其次，作为同外界沟通的平台，网民会主动公布自己的个人信息，其真实程度超出了想象（中国互联网信息中心，2007）。

图2　博客上个人真实信息的类型

同一份报告总结道：

……博客作者对待自己博客的认真度很高，80%的博客

作者表示在博客上留下了真实的个人信息。仅有20%的博客作者表示没有在博客上留下任何个人信息。留下真实的个人信息的背后就代表着博客作者愿意为自己在博客中发表的观点或者见解负责，这样就极大地促进了博客内容的可信性，有益于中国博客的健康发展。

第三，即便没有全国统一性的实名制立法，除广东省的地方性博客立法外，已有不少博客服务商自行采用了自我规制的实名注册。^[35]总体上收到了不错的效果。最后，目前国家提供的治理和救济手段也基本能够满足个人需要，例如由网站和博客服务商对侵权和不良信息承担连带责任，是国家而非公民个体对实名制规管有更大的需求。通过博客实名制的博弈、论战与实践，可以发现国家推行的由上至下的规制政策未必能起到最好的效果，要想实现较为完善的规制，有必要体察不同媒介和服务的不同性质，对症下药，而不能一刀切地推行贯彻。在博客这个具体案例上，实名制成功的往往是那些较为成功的社区，只要网络服务商能够保护好个人信息资料，熟人之间的个人信息披露会增进了解和信任，从而加强虚拟社区的凝聚力，这一点无法光靠法律规制维系。相反，对于流量更大的公共论坛，一旦采取强制实名，用户就会离开，寻找更加自由的场所。

（六）余音未绝

上面概述了从2001年到2007年间的网络实名制管理实践，到了2008年仍然争议不断。部分由于年初的“艳照门”事件，在当年两会期间，有全国人大代表王晶提出法案，要求进行实名制立法，主张后台实名（王晶，2008）。随后的“人肉搜索第一案”也引发了众多要求实名制的呼声，网络实名管理再一次引起万众瞩目。特别是随着韩国在各大门户网站推行实名制，不少网络实名制的支持者纷纷以此为据

，

要求效仿韩国实践。^[36]

工信部在给王晶的答复中强调“实现有限网络实名制管理”，将是“未来中国互联网健康发展的方向”，但由于具体条件所限，目前马上实行网络实名制，“存在一定的困难”（中国网，2008）。因为：

首先，数量庞大的网民使用网络实名制管理的社会成本巨大；其次，目前互联网信息服务提供者（网站）对登录留言（或者发布信息）的网民进行实名制登记管理缺乏有效的身份认证能力；第三，在个人信息保护方面的法律规范尚不完善，网络信任体系（电子认证）建设尚处阶段，社会征信体系不完备。

但更关键的是，工信部明确阐述了国家对于网络实名制管理的政策和认识：

网络实名制管理包括三个层次的问题：一是互联网站的实名制许可、备案管理；二是网络接入的实名制备案管理；三是网上应用的实名制服务管理。根据这三类实名制管理问题，我国目前已经开展了部分相关的网络实名制立法和管理工作。1997年，国务院就颁布了《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》，对网络接入实名制提出了明确的要求；2000年，国务院又颁布了《互联网信息服务管理办法》，对经营性和非经营性互联网信息服务提供者提出了许可或者备案的要求。到2008年5月底，全国网站数量达到218万，其中已经备案的有201万多个，网站ICP备案率达到92%。在此基础上，国家工业和信息化部建立了网站、域名、IP地址三个数据库，初步实现了互联网的实名管理和互联网资源的动态管理。

可以看出，这三个层次对应着互联网架构的内容层、代码层和理层。上文讨论的五方面实践除网吧外都属于内容层，属于增值电物信服务，目前国家还不可能一刀切地全面推行；但是在代码层和物理层，国家已经基本上实现了实名备案管理，并在历次清理不良信息的运动中起到了重要作用。^[37]国家在完善域名、网站和网络接入注册服务实名制的同时，逐渐稳步推进其他试点实践。^[38]

二、作为管理手段的实名制认证

如前所述，网络实名制在中国首先是一种管理手段，即对用户个人的认证和监控。从历史上看，这种国家针对个体的认证和监控，是伴随着现代国家渗透能力的增强和治理技术的精致化而出现的，其背后是一个庞大的数据库，通过信息处理技术和监控技术，能够持续不断地针对社会成员信息和行为进行事无巨细的存储和记录（吉登斯，1998；福柯，2007）。有了这一数据库，现代国家可以更为精确有效地掌控治理对象的种种信息，并有效地做出科学决策，更好地处理诸如征税和征兵一类的事务。信息技术和互联网的兴起，更有助于政府进行这样的搜集和认证，从而更好地在网络空间中实现良好的治理。这种基础性国家权力（infrastructural power）要想被民众认可接受，就必须限制其专制性国家权力（despotic power）（Mann，1986）。

就本文的目的而言，还需要具体分析。首先，正如前述工信部所指出的，上述过程并非一蹴而就，而是需要经历较长的时间，还会受到诸如财政、官僚体制、平衡隐私权利和表达权利等一系列因素的影响。尽管目前的诸种实名制措施是由不同的管理主体提出的，尚没有一个全局性的整体推进网络实名制的计划，但无疑它们都认识到了实名制可以成为比较有效的管理方式。实名制作为治理手段本身无可厚非，但必须考虑到与其他价值之间的平衡，如果一些替代性方案能够解决实名制面对的问题，那就应当尽量采用替代性方式解决。

其次，除了使用身份证进行认证以外，上述的实名制实践相互之间并没有太多联系，因此把它们放在同一主题下进行讨论似乎意义不大。然而如果从数据流通经过的端点的角度观察，我们可以从整体上加深国家对互联网管理程度的认识。中国目前只是对ISP和ICP进行备案登记，直接针对网络用户进行的网络服务实名认证并不普遍。已有的服务认证（如网络游戏）效果也不尽如人意。^[39]最为成功的实名制要数高校BBS的措施了，相应的直接后果则是窒息了大学生网上议政的热情和动力。就原理来看，成功的实名制一定要将零散的管理对象限制在现实的地域范围内，从而可以通过权力施加现实的影响（如追究责任）。鉴于互联网无边界的特性，这种限制的辅助技术条件就一定要屏蔽或防止外来IP地址访问与活动。^[40]2004年以来，中国网络管制的一个重要特征是属地化管理，按照社会治安综合治理的原则方式进行。在现实空间中，通过不同层级和部门的机构贯彻实施，能够收到明显效果。然而一旦到了虚拟空间，这种原则的实施势必带来互联网的分割，如果各地纷纷采用大学BBS的方式进行认证，势必会出现为地方政府和其他实体控制的一个个碎裂的网络，人们将从信息的创造者再次回到信息的消费者，网络将会变成传统媒体的翻版。尽管并不存在什么“应当”享有的网络通讯的自然权利，但网民们更容易用脚投票，一旦发现本地的（甚至本国的）家园不适合生存，他们就会纷纷逃离到没有实名制的地方去，给本地的信息经济带来很大损失。当然，就目前来看，所有的实名制都是由中央政府推动的，由于认证技术费用的问题，地方政府不大可能自主开发认证系统，因为这不仅涉及同其他地方系统的兼容问题，^[41]更涉及谁出钱的问题，只有中央政府牵头，并拨给地方建设资金，地方才有动力推动实施。

第三，实名制可以起到分配责任的作用。在缺乏对用户实名认证的场所，一旦发生纠纷，网站将为侵权者或不良行为者承担连带责任，除非网站能够提供后者的个人信息。在中国的二元责任体系下，无论网站还是网民均有义务遵守“十不准”的规定，但实际上网站承担了更多的行政和民事责任。网站则有动力采用过滤和屏蔽技术限制用户言论。由于在全国身份数据库中进行实名制认证对网站来说费用甚高，网站宁愿采取一刀切的过滤措施，并在专项整治的过程中加大自我审查力度，这些都是实名制的替代方式。事实上，按照工信部的计划，ICP实名备案本身就强化了网站的责任，一旦当事人或政府部门无法找到责任者，网站就需要为此承担第三方责任。^[42]

最后，从控制用户和网民行为的角度看，互联网无疑提出了新的治理问题。在个人的力量得以放大提升的状况下，如何面对大规模的信息流通及交易，实名制实际上成为了一种事前规制的选择。一般而言，影响人们行为的预期主要是被追查到的概率和事后责任的严厉程度。实名制可以增加网络失范行为追查的概率，而施加严格责任则可以提高事后的惩罚程度。就目前看来，特别是涉及“人肉搜索”等网络暴力行为的场合，国家仍然采取了通过代理人（即网站）的治理手段，和直接通过技术控制手段相比，这是比较合适的途径。

三、匿名问题及其对策

网络的匿名性是网络空间架构的一个基本特色，由于不存在一个控制中心，网络用户可以超越时空界限进行活动。由于缺乏现实世界中第三方在场的规范约束，网络匿名性往往导致网上的无序（甚至是暴力）状态（王水雄，2003）。但是网络的匿名性并不是用户的自然权利，甚至是个神话，现有技术完全可以通过用户在网络上的踪迹对其进行跟踪定位，而且提供实名制认证服务也很难说就一定违背了言论自由原则。^[43]无论人们是否赞成，实名认证实际上代表了网络空间架构的改变，这种改变是通过技术实现的，一旦被采纳，就会影响网民在虚拟空间中的行为（Lessig，2006）。例如，如果知道自己的真实身份会被容易地获取，那么网民就会发生“寒蝉效应”（chilling effect），不会轻易发表意见，特别是如果受到追究或报复的时候。^[44]匿名的网络言论有利有弊，我们甚至无法使用某一标准来评判究竟何者应当优先。一个良好的公众舆论可以有效地实施监督并推进公共政策的论辩，从而激发人们的民主意识和热情；但匿名性也会使网络言论受到操纵，例如“商业五毛党”（崔筝，2009；黄煜升，2009）。至少可以肯定，和现实空间相比，虚拟世界的实名制实际上对个体施加了更多的约束，使其更加不自由，因为如果在网络上的一切活动都需要进行数字认证或授权，那么个体隐私就可能轻易地被人追溯获取，并整合到一起。实名制不过是诸多能够追踪个体行动的架构之一，可以和IP地址等技术综合运用。

而在另外一些场合，特别是需要加深交易信任的时候，如电子商务，实名制认证就变得极端重要，诸如电子签名一类的认证技术和制度已经开发出来并得到广泛应用。实名制实际上代表着不同层级的信用机制。“比如，有些网站需要详细的注册程序，不提供个人信息就不能进入；有些网站甚至是封闭的，只对特定人群开放。涉及电子商务的网站都有各自的身份确认的办法。”（李子旸，2006）目前国内外主要的电子商务网站无一例外都实行了不同程度的实名制交易。根据一项研究，国外的电子商务信用体系相对较高，其交易身份认证多与信用卡等银行信用记录挂钩，而我国则更多的是通过手机和身份证等方式进行（刘肃，2006）。

在网络实名制的讨论中，我们看到了两种截然不同的态度：网民反对实名制的理由往往是担心国家的专制性权力不受限制，而专家的观点更倾向于基础性权力的意义和作用，例如推进电子商务诚信建设、打击网络犯罪。^[45]因此，在讨论实名制的时候，有必要针对不同的网站服务分别探讨，在需要网络信任、维护网络安全的地方，就有必要创设利于实名认证的技术架构；^[46]但是在涉及公众表达行为的地方，就需要慎重考虑实名制的采用，需要首先“通过一些具体的制度安排落实宪法规定的表达自由，使之不至于名存实亡，确保以实名发表言论的自由能受到法律的充分保障，不容许版主任意删帖和屏蔽，还要确保互联网之外的公众媒体也能开放言路，鼓励实名建言的公益精神”（季卫东，2010）。否则人们会选择离开，到其他更加开放的网络服务商那里去。

即使是在表达行为聚合的网站，在中国的语境下还需要区分，即新闻网站和一般的论坛与2.0网站。因为互联网使得任何人都能够成为新闻记者，报道周围发生的事情，有时候甚至比职业记者更为准确和迅速。但同时，由于缺乏职业纪律约束，“公民记者”不会遵循一套报道准则，从而出现侵权、失实、缺乏连贯性等问题。网络的匿名性使得这些问题更加突出，人们无法根据使用假名或匿名的报道来判断内容的真伪，因为找不到真实的作者为其真实性负责，即使能够找到，费用也高昂，更何况每天都有大量的信息出现。在传统媒体无法接近真实而缺乏公信力的条件下，读者们更愿意倾听和相信来自草根媒体的声音，尽管它们并不百分之百的可靠。相反，传统媒体仍然需要用职业纪律来约束报道人员，实名制即属规则之一。^[47]如果我们再次回到李希光教授7年前的讲话，就不难理解他针对的问题了。他正确看到了互联网带来的整个信息传播的架构性的改变（即网络传播的迅速和广泛容易给人造成重大伤害），但是他希望按照规制线下传统媒体的方式去规制线上新媒体，按照管理有组织成员的方式来管理无组织的大众。如果联系到近几年来层出不穷的“网络暴力”现象，我们尽可以不同意他的结论，却不能够回避网络实名制面对的问题，实名制是否一定能够解决这些问题?如果以牺牲其他重要价值为代价能够解决，是不是有其他替代方式?根据现有实践，一个较好的替代性方式是由网站为网民的言论承担第三方责任，但效果如何还有待观察（胡凌，2009c）。

并非不重要的是有关前台与后台实名的区分。前台实名发言或开博对名人和公众人物来说就像是接受媒体采访一样容易，他们希望得到公众的注目，想要以自己的言行影响公众。这里的实名实际上自然包含了名字背后的一整套社会资本和社会声望，是线下世界既有权力关系的体现。当然，普通人也有机会利用互联网出名，公开自己的个人信息，从而增加了线下世界的资本（王水雄，2003）。而对于大多数一般人而言，即使是实名，也未必能让公众知晓自己的身份，因为单纯的名字和符号没有区别，只有赋予其背后的意义，实名制才能真正影响人的行为。后台实名则是直接越过这层意义，对用户进行身份确认，这才是一般人所关心的政府任意追溯的问题。

如果一定要采用实名制用以区分成年人和未成年人，实际上也不一定需要鉴别出某一个特定的人的身份，例如使用个人身份证全部号码，就有可能造成对个人隐私的侵犯，其背后的问题是，作为技术手段的实名制同管理者所要达到的政策目标是不相称的。被暴露的个人信息有可能为了其他目的而遭到搜集和使用，而信息拥有者却对此一无所知。一个较好的方式是，在设计身份证的时候，完全可以用几位数字将成年人和未成年人区别开来，这样只需要输入这几位数字，就可以识别用户的年龄而不会暴露用户的真实身份。这些都是十分细致精巧的技术问题，但背后反映出的却是对某些价值的重视和保护。只有允许大众参与到政策制定过程中，更好地吸收相关意见，完善技术细节，最终才能既实现规制目标，又不侵害到个体隐私，实现一种平衡。

四、结　语

总的说来，实名制涉及隐私、网络犯罪、国家安全、个人信息保护、言论自由等方方面面，本质上是个人真实身份能否被轻易追踪的问题，目前网民们针对网络实名制的争论实际上还比较狭窄（Nicoll et al.，2003；Kerr et al.，2009）。限于篇幅本文无法在此一一讨论。就本文的目的而言，一个初步结论是，根据中国现有的实名制实践和互联网治理的基本原则，在涉及网络表达的场合，无论是中央还是地方都不应当轻易地使用实名制进行管理，这样会带来很多意想不到的负面效果，尤其是对可控的有限数量的对象的最终控制容易导致割裂互联网的极端后果。网络空间中的一些违反社会规范的行为，应当尽量在保持网络匿名的架构下进行平衡解决，例如要充分发挥行业自律和司法的作用，将是否使用实名认证的选择权交给市场和网站本身，由网站承担认证的费用和后果。对用户个人的管理不宜也不能够采用对传统媒体组织一样的管理方式，属地化管理仍然需要进一步探索可行的治理方式。而在需要国家采取实名认证保护未成年人的地方，也有必要尽量避免对个体真实身份的披露，而代之以简单的识别，防止侵犯隐私。

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The Real Name System of Network：Origin、practice and ReflectionHu Ling

Abstract：The Real Name System of Network is an old but controversial problem.This essay arranges the arguments and actions concerning this issue since 2002，especially focusing on the Internet Café，college BBS，public forum，computer game and blog，and finally summarizes the experience and principles for the realname regulation.The essay concludes that，according to existing practice and principle of Chinese Internet governance，neither the central nor local government should use real name system as a tool to regulate speech and expression.The misconducts in cyberspace should be solved with a balance maintaining the anonymous architecture of the Internet.The individuals in cyberspace shouldn't be governed in the same way as that of traditional media and organizations.We still need to explore the feasible measures for the localized regulation.What's more，the division between infrastructural power and despotic power is necessary to think about the future practice of Real System.

Keywords：Internet RNS，authentication，infrastructural power，despotic power