第二节 法治与政治文明
一、法治的含义及原则
(一)法治的含义
1.法治之渊源
法治首先是一个历史概念，或者说，法治应该首先被看做人类的一项伟大成果，这种黑格尔式的视角对我们理解法治概念的背景和基础不无裨益。追寻法治思想的源头，最早可以追溯到古希腊。古希腊众多思想家如赫拉克里特(Herakleitos)、德谟克里特(Demokritos)、柏拉图等都对法治问题进行过论述，但是，西方政治法律思想史上明确地、系统地论述法治理论的第一人却是亚里士多德。在亚里士多德看来，虽然“人在达到完美境界时，是最优秀的动物，然而一旦离开了法律和正义，他就是最恶劣的动物”。他明确提出，“法治应当优于一人之治”，“法律应在任何方面受到尊重而保持无上的权威”，“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍地服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”。[60]
亚里士多德的法治理论作为西方法治思想的启蒙，对西方政治的发展产生了非常深远的影响。因为，从西塞罗的“官吏是会说话的法律，而法律是沉默的官吏”[61]到洛克的“政府所有的一切权力——不应该是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使”[62];从戴雪提出的“法的统治”到拉兹提出的法治八项规则;从哈耶克提出的法治三原则到美国法学家富勒、芬尼斯提出法治八原则，再到罗尔斯提出的法治四准则，等等，无不透射出亚里士多德的法治思想的光辉。尤其是洛克，作为欧洲资产阶级启蒙运动的先驱，不仅提出了法治原则，而且认为要实行法治，就必须分权，率先提出了资产阶级的分权理论。另外，法律面前人人平等也是洛克的法治理论的组成部分。他说:“法律一经制定，任何人也不能凭他自己的权威逃避法律的制裁。”[63]法国资产阶级思想家卢梭指出:“统治者是法的臣仆，他的全部权力都建立于法律之上”，“他若强制他人遵守法律，他自己就得更加严格地遵守法律”[64]，“任何人都不能自以为高于法律之上”，如果“有一个人可以不遵守法律，所有其他的人就必须会受这个人的任意支配”[65]。由此我们可以看出，卢梭将依法治理民主共和国作为其追求的一个重要目标，他强调法治对于民主国家的必要性，指出法律是治国的根本依据，主权者只能根据法律行为，依法治为转移，一个国家如果不以法律为治，就没有政治自由和平等，就必然导致专制政治。他认为，凡是实行法治的国家，无论它的政体如何，都可以叫做共和国;反过来也一样，凡是共和国都必须实行法治，“国家构成的基本要素不是官员而是法律”[66]。法国另一位思想家孟德斯鸠也曾批判过专制政体，认为专制政体的性质是:一个单独的个人依据他的意志和反复无常的爱好在那里治国，在专制国家里，法律仅仅是君主的意志而已。[67]法国资产阶级革命家罗伯斯庇尔曾指出:“人民是主权者，政府是人民的创造物和所有物，社会服务人员是人民的公仆”，“法律是人民意志自由而庄严的表现。”[68]
人类步入近代以来，不论是英国以普通法为背景的法治传统，还是法国以强调行政法律关系特殊性为特征的法治国家(état dedroit)，或者是德国的明确地将法与国家连接起来，以国家意志为核心的法治国(Rechfssfaat)，它们的法治实践围绕的中心问题都是公共权力与公民权利之间的关系问题。1885年，英国宪法学家戴雪(Albert Venn Dicey)在他的《英宪精义》一书中以英国的宪政实践为基础，对英国的法治原则作了经典的系统阐述;1)法律在社会生活中具有至高无上的地位，任何机构、任何个人都不得具有可以凌驾于法律之上的任何特权;同时，社会成员也不受任何专横权力的限制，不得因从事法律所未禁止的行为而受到惩罚;2)法律面前一律平等，社会生活中的所有权利义务关系(包括行政法律关系)都必须通过普通法院进行裁决;3)宪法不是个人权利的渊源，相反，个人权利是宪法产生的根据。[69]1959年，在印度德里召开的国际法学家大会上通过的《德里宣言》宣布了法治的4条基本原则:1)立法机构的任务是创造并保障维护个人尊严的各种条件，并使《世界人权宣言》中的各项原则得以实施;2)规范行政权力，同时保证一个有效率的政府来维持法律秩序;3)要有正当的刑事程序;4)司法独立和律师自由。该法治四原则显然是以三权分立的政制架构为基础的，有其片面性，但它把法治与人权保障相钩连，凸显了法治实质正义的重要性和法治对实在法的批判精神。但是，英国法学家约瑟夫·莱兹(Raz.Joseph)却对《德里宣言》的法治原则提出了批评，他认为，《德里宣言》的法治原则将法治等同于良法之治是一种误解。在他看来，法治仅仅是一种法律制度所拥有的、并借以评判自身的德性之一，它不能与民主、正义、平等、人权以及尊重个人或人类尊严相混淆。一个建立在否认人权、广泛贫困、种族隔离、性别歧视、宗教迫害基础之上的非民主的法律制度，可能比任何更为文明的西方民主制度更加遵循和符合法治的要求。法治只不过是一种法律制度所应当符合的标准或理想，而且总体来讲还是一种消极价值，因为法治的实现主要依赖于政治制度和社会生活中其他制度环境。[70]在莱兹看来，法治虽然主要是用来限制公共权力和保护公民权利的，但它有时可能会对公民权利造成极为严重的系统性侵害，因为追求并符合法治的法律制度也可能服务于恶的目的。正如哈耶克警醒人们要防止人类文明通往奴役之路一样，莱兹提醒人们要警惕法治的陷阱，他认为“对法治既不能不加深究地信以为真，也不能盲目地主张”[71]。
在中国历史上，曾发生过长期而激烈的“人治”与“法治”之争。儒家主张“人治”，强调以礼治国，隆礼抑法，施行“仁政”。法家主张“法治”，强调赏善罚恶，一断于法，为人君者，须抱法处势，使人人急功近利，以求富国强兵。如法家学说的代表人韩非子在《韩非子·难三》中指出:“法者，编著之图籍，设之于官府，而布之于百姓者也。”在《韩非子·定法》中认为，“法者，宪令著于官府，刑罚必于民心，赏存乎慎罚，而罚加乎奸令者也”，“君无术则弊于上，臣无法则乱于下，此不可一无，皆帝王之具也”。法家所提出的“重法而法”、“缘法而治”、“任法而治”，主张运用法律来治理国家，是与儒家提倡的人治相对立存在的。但是这样的法治，与古希腊思想家提倡的法治，与西方近代政治文明中的法治，与我们今天所讲的法治有着本质的不同。因为，韩非子关于法治思想的核心是“人治”，法治的根本目的是通过以法治民而维护君主至上的封建专制统治。
2.法治的内涵
法治是法律史上一个经典概念，也是在当代中国重新焕发光彩的一个法律思想，作为经典概念，法治蕴含丰富，即使在标榜法治传统的西方亦不曾有过一个公认的定义。
那么，现代法治到底包括哪些基本内涵呢?
《牛津法律大辞典》中认为:“它意指所有的权威机构、立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看作表达了法律的各种特性，如:正义的基本原则、道德原则、公平合理诉讼程序的观念，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。”“在任何法律制度中，法治的内容是:对立法权的限制;反对滥用行政权力的保护措施;获得法律的忠告，帮助和保护的大量的和平等的机会;对个人和团体各种权利和自由的正当保护;以及在法律面前人人平等。”“它不是强调政府要维护和执行法律及秩序;而是说政府本身要服从法律制度，而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律。”[72]
《布莱克法律辞典》认为，“法治是由最高权威认可颁布的并且通常以准则或逻辑命题形式出现的，具有普遍适用性的“法律原则”;有时被称为“法律的最高原则”，“要求法官制定判决时，只能依据现有的原则或法律而不得受随意性的干扰或阻碍”[73]。
德国《布洛克豪斯百科全书》第15卷认为:“法治国家的要素有如下内容:颁布在法律上限制国家权力(尤其是通过分权)的成文宪法;用基本法规来保障各种不容侵犯的民众权利;法院从法律上保护公民的公共与私人权利不受国家权力的干涉;在因征用、为公献身及渎职而造成损失的情况下，国家有赔偿的义务:法院独立，保障法官的法律地位，主张刑法有追溯效力，最后是行政机关的依法办事原则。”
中国社会主义市场经济体制的确立，为法治实践带来了春天，学者们对法治含义进行了广泛而深入的探讨，并获得了重大发展。如沈宗灵先生认为，法治的核心问题是依法办事。[74]孙国华先生指出，法治是一种贯彻法律至上、严格依法办事原则的治国方式;与一定的民主制度有直接的联系和共生性，它首先强调的是统治者要依法治理国家，反对依靠统治者的个人任性来治理国家。[75]张文显先生说得更清楚，法治表征治国方略或社会调控方式，是融合多重意义的综合观念，是民主、自由平等、人权、理性、文明、秩序、效益和合法性的完美结合。[76]
考察法治思想之源流，纵观国内外学者们有关法治之观点，我们以为，法治是一个多义、多层次的概念，在理念层面上，主要是指统治和管理国家的理论、思想、价值、意识和学说;在制度层面上，主要是指概括了法律制度、程序和规范的各项原则;在运作层面上，主要是指法律秩序和法律实现的过程及状态。简言之，法治是一种统治阶级按照民主原则把国家事务法律化、制度化，通过法律组织和运行国家权力以保障和实现公民权利保持稳定秩序和促进社会发展的治国主张、制度体系和运行状态。作为一种治理国家基本方式，法治与现代社会的制度文明密不可分，在任何现代性的法律中，都意味着对政府权力的限制，对权力滥用的防范措施，对公民自由与权利的平等保护，等等;意味着政府的立法、行政、司法以及其他机构的活动必须服从法律的一些基本原则:人民主权原则、人权原则、正义原则、公平合理且迅捷的程序保障原则，等等。
(二)法治的基本原则
法治原则实际上是人们对法治社会中制定和执行法律应遵循的指导思想的抽象地概括。由于不同民族历史条件和不同文化传统的人们对法治社会的目标构建存有不同的追求，所以，法治原则并非一成不变，其具有相对性。这表现在不同时代法治实践的不同，或对法治原则有不同的理解，中西方学者对法治原则的不同归纳从另一侧面证明了这一点。
西方学者率先提出了法治原则问题。英国学者拉兹提出法治八项原则:法不溯及既往，应公开明确;法律应相对稳定;特别法的制定应受公开、稳定、明确的一般规则指导;保障司法独立;遵守自然正义原则;法院应对议会和行政立法等的执行握有审查权;法院应易于接近;预防犯罪的机构在行使裁量权时不得滥用法律。[77]美国学者富勒也提出了八项法治原则:法律的一般性;法律的公布;适用于将来而非溯及既往;法律的明确性;避免矛盾;法律不应要求不可能实现的事;法律的稳定性;官方行动和法律的一致性。[78]罗尔斯在《正义论》中归纳了四项法治原则:应该意味着能够;类似情况类似处理;法无明文不为罪;一些自然正义的准则。[79]英国学者哈特、美国学者德沃金、德国学者纽曼等对法治原则问题都有不同论述。
国内学者也提出了不完全一致的社会主义法治原则。山西大学赵肖筠等提出，我国要实行法治，法律至上、司法公正和保障人权应是其基本原则。[80]西北政法学院严存生认为，当前在我国应着重强调和重新理解的法治原则有六个:法律至上原则或宪法至上原则;唯法是裁原则;可行性原则;普遍性原则;自治性原则;自然正义原则。[81]中国社科院刘海年提出了社会主义的10个法治原则:民主原则;人权原则;自由原则;平等原则;法律至上原则;依法行政原则;司法独立与司法公正原则;权力的制约与监督原则;秩序原则;党的领导原则。[82]苟欣文等人认为建设中国特色的法治原则有:民主、平等、自由原则;保障人民权利和制约监督权力原则;法律至上原则;依法行政原则;司法独立与司法公正原则;改进和加强的领导原则。[83]中国社会科学院博士后高振强指出法律至上原则、司法公正原则、人权原则，是资本主义和社会主义共同坚持的法治原则。社会主义原则、党性原则等是社会主义特有的政策性法治原则。和谐原则、科学原则，以及科学、民主与法治相统一原则，党的领导、民主与法治相统一原则，是中国特色社会主义特有的法治原则。[84]
纵观中西学者所提出的法治原则，我们发现西方学者都重视法律与政治分离，实行分权;将程序视为法律的中心;强调法律的普遍性、一般性;强调对法律的严格服从与忠诚等。如此认识无疑会对培养法律的自治性和独立性，建构法律的形式合理性有极其重要意义，但它的缺陷也是明显的:(1)它的法条主义趋向导致法律思维脱离社会现实;(2)规则的适用排除了对目的、需要、结果的考虑，规则模型带有现代官僚政治的理性气质;(3)程序中心主义加剧了程序正义与实质正义的紧张，导致人们的公正预期受挫，从而使人们对程序正义的公正性产生怀疑。[85]也正基于此，我国学者在充分吸取西方法治国家的经验与教训前提下，追求法律自治品格时，更重视规则和政策的内涵价值，从而寻求法律制度自我矫正的机制，发挥法律、道德与政策的共同作用。所以，我国法治建设中也就不能不加批判地全盘接受西方的法治原则，而要根据国情进行选择和重新理解。况且，党的十五大明确地提出了依法治国方略和建设社会主义法治国家的目标，并明确宣示了一系列社会主义法治原则。党的十六大、十七大都重申了这些原则。
1.法律至上原则
法律至上原则的思想是在经历了贤人治国的痛苦以及由此而生的对人性与权力本质的深刻反思之后的明智选择。柏拉图曾指出:“如果一个国家的法律处于从属地位，没有法律权威，我敢说，这个国家一定要覆灭。”[86]亚里士多德也认为法治的重要含义之一是法律获得普遍的服从。洛克也主张:“法律一经制定，任何人也不能凭自己的权威逃避法律的制裁;也不能以地位优越为借口，放任自己或任何下属胡作非为，而要求免受法律的制裁。公民社会中的任何人都是不能免受它的法律的制裁的。”[87]美国著名思想家潘恩主张在自由国家中法律便应说成国王。[88]
作为一个最重要的法治原则，法律至上虽然是资产阶级学者提出的，但它本身的科学性、合理性超越了提出者的阶级局限，使其成为全人类共享的制度成果。因此，我国历部《中华人民共和国宪法》都有如此规定，现行宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本大法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。根据宪法的规定，结合我国的现实情况，在党的十五大报告中明确提出了“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”[89]。随后的十六大报告、十七大报告都强调，保护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。这些都清楚地说明，建设社会主义法治国家的关键是树立法律的至高无上的权威。
法律至上是指在国家生活和社会管理中“法律成为任何组织和个人都必须遵守的不可侵犯的力量，取得高于其他成文规范效力和支配地位”[90]。简言之，在法治国家法律具有极大的权威，没有任何个人或组织可以凌驾于法律之上。基于此，我们以为，法律至上应当包括两方面的内容:其一，一切社会主体，如公民、社会团体和组织及国家机关等，都必须把法律奉为一体遵行的最高行为准则，严格依法守法，在法律规定和许可的范围内活动，不得违背法律或者规避法律，更不能凌驾于法律之上，否则均将受到法律的制裁。其二，各种社会团体和组织，如政党、宗教组织、学术团体、民间机构等，为其自身活动所制定的内部规则、章程以及作出的各种规定、计划、纲领等，都必须遵守、服从宪法和法律并与之保持一致，如有违反或抵触则应加以纠正。所以可以说，法律是否至上，是法治和人治的分水岭，是法律统治是否实行的一个基本标准。
2.民主、自由、平等和保障人权原则
法治是民主与法制的结合，“法治是一种民主的法治模式，又常常被理解为以‘民主为基础和前提的法制’。法制历来具有多样性，通常可分为专制的法制和民主的法制两大模式。法治的基本含义是法制必须以民主为社会条件和制度基础。法制并不必然是民主的，法制可以与专制结合，成为专制的工具。——真正意义上的法治是以民主为社会条件和制度基础的法治模式”[91]。法治以民主为前提、为基础，法治是民主的产物。所以，一方面，法律是民主的产物，没有民主就不会出现保障人权的法律，更不会有法治;另一方面，法治的顺利运行是民主的产物，离开民主，以权压法、以言代法、以钱践法等现象就会发生，法治的运行也就不可能顺利进行。因此，当代各国法治无不以民主制度为基础和条件，我国也不例外。社会主义法治国家应当建立在社会主义民主的基础上，要坚持社会主义法治的民主原则，实现民主的法制化和法制的民主化。邓小平曾说:“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”[92]民主，归根结底主要是一种国家形态，一种国家形式，其本质是国家制度问题。现代民主的精髓是人民主权，社会主义民主的本质是人民当家做主。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民通过自己选出的代表组成全国的和地方的人民代表大会，制定宪法、法律和法规，选举和决定国家工作人员，并通过他们管理国家事务，管理经济、文化和社会事务。现代民主的主要内容包括:“公民的民主权利、国家的民主体制、政治运作的民主程序和国家机关及其工作人员的民主方法。”[93]
平等是现代法治的内在要求，是社会主义应有之义。平等与自由都是社会主义的本质特征。法治所要求的平等是通过宪法和法律确认公民享有平等的法律地位和与之相应的平等权利;公民的权利受法律的平等保护，任何人不得超越于法律之外，凌驾于法律之上。我国宪法规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，“中华人民共和国各民族一律平等”，“年满十八岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。宪法还规定:“任何公民享有宪法和法律规定的权利。”为使宪法的规定得到实施，国家还制定了选举法、婚姻法和民族区域自治法等法律，对不同民族、不同性别和不同状况的公民的平等权利作出了具体规定。
自由是社会主义法治原则不可或缺的重要内容，也是社会主义政治的真正目的。我国宪法详尽地规定了公民的各项自由和权利，如中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由;中华人民共和国公民有宗教信仰自由;中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯，等等。自由被看做宪法原则。社会主义市场经济要求人们在经济上、政治上和文化上有更大的自由，因为只有人们能够自由地安排自己的人身和财产，个人的思想和行为不再受到干涉，其创造性才能得到充分发挥，竞争机制才能形成，科学文化才能长足进步。[94]当然，自由以不妨害他人的、集体的和社会的自由和利益为限度，充分的自由必须用完善的法制加以保障。从这个意义上说，“自由是做法律所许可的一切事情的权利”[95]，我国社会主义市场经济条件下法制的完善又必然为这种自由的实际享有提供更加切实的保障，使自由变得更加现实。
法治具有多方面价值，包括正义、秩序、民主、效益、人权等，其中人权是法治的终极价值，是法治的基础与归宿。因为，“法治的价值基础和取向至少应当包括:(1)法律必须体现人民主权原则，必须是人民根本利益和共同意志的反映，并且是以维护和促进全体人民的综合利益为目标的。(2)法律必须承认、尊重和保护人民的权利和自由。(3)法律面前人人平等。(4)法律承认利益的多元化，对一切正当的利益施以无歧视性差别的保护”[96]。罗尔斯曾经指出:“某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，即必须加以改造或废除。每个人都有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。……允许我们默认一种有错误的理论的唯一前提是尚无一种较好的理论，同样，使我们忍受一种不正义只能是在需要用它来避免另一种更大的不正义的情况下才有可能。作为人类活动的首要价值，真理和正义是绝不妥协的。”[97]“正义只有通过良好的法律才能实现”，古老的法学格言表明法律与正义的密切关系。但是，正义在法律中的重要体现是将人权具体化为公民权利，并对公民权利与义务进行合理分配，正如博登海默所说:“一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务。”[98]所以，脱离人权观念，即使有法律制度，也不会是法治，而只能是借助法律制度的人治。没有人权内容的法律不是良法，其实施只能带来对人权的侵害而非对人权的保障，这已成为颠扑不破的真理。因此，将人权作为法律的终极价值，将法律作为保障人权的根本手段就成为当代法治国家的普遍做法。充分实现和切实保障人权不仅是人类长期以来共同追求的伟大理想和崇高目标，也成为建设我国社会主义法治的重要目标和核心内容。党的十五大报告指出:保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权，这是新中国成立以来我党正式文件中第一次明确提出尊重和保障人权，十六大、十七大报告又重申了这一点。2004年3月14日通过的宪法修正案第一次将“国家尊重和保障人权”正式写入宪法，使我国人权保障获得了最高层次的认可。
3.依法行政和监督制约权力原则
依法治国的重点在“治官”而非“治民”，所以依法行政也就成为依法治国的关键。所谓依法行政，是指行政机关行使管理国家公共事务的行政权力，必须依据体现人民意志的法律。法律是行政机关据以活动的标准，是公民对行政机关活动评判的标准和行政机关违法并造成对公民损害时实行救济的标准。[99]依法行政要求，任何行政机关的产生必须依法设立，任何行政职权的产生、行使、授予、委任及其运用都必须依据法律，行政机关职权与职责相统一，任何非依法行使职权都要承担相应责任。行政职权本身具有易于扩张和滥用的倾向，特别是在现代社会中，随着国家公共职能的日益扩大，从国家事务的管理到公民的日常生活，行政权几乎深入到了社会生活的每一个方面。因此，严格依法行政，有效地控制行政权，对于保护公民权利免受专制权力的侵害和维护法治来说是至关重要的。党的十五大报告指出，一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制，十六大、十七大报告也都指出要加强对执法活动的监督，推进依法行政。所以，为了实现既能保护公民权利，又能使行政机关在公务中有章可循，做到依法行政，我们一方面，除严格贯彻执行我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等这些大法外，还必须遵守各自行政法规、规章;另一方面，在观念上，我们还要树立立党为公、执政为民的民主观念，高举“三个代表”重要思想，使依法行政作为法治的重要环节在依法治国中发挥核心作用。
权力既是维护政治秩序、达到政治昌明的有力保障，又存在破坏政治秩序、导致政治野蛮的危险，即权力不受制约和监督必然导致滥用和腐败。英国历史学家阿克顿说过:权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。孟德斯鸠也曾说过:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力，直遇到有界限的地方才停止。”“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[100]因而赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是危险的。只有对权力进行规范、制约，使其在规定的范围内合理运行，才能发挥其积极作用，防止滥用权力。所以，控制权力的目的是为了防止任何权力凌驾于法律之上，以保障法治的权威性和至上性，并基于人民主权和社会契约的观念，以保障人权和基本自由。从理论上讲，对权力的制约通常采取三种形式:第一种权力制约模式是以规范制约权力，权力的行使始终被置于某种规范之下，这种规范可以是成文法规范，也可以是先例或惯例，甚或是普通的习惯，这种权力制约模式只能在已经具有法治传统的国家才可以施行，英国的权力制约模式就是如此;第二种权力制约模式是以权力制约权力的模式，即依据权力的性质和运作的目的，将其分割为各自独立的几个部分，各部分相互制衡，以防止权力的恶性膨胀和滥用，也叫分权制衡，它以孟德斯鸠的“三权分立”理论为基础，美国的政治架构是这种理论的经典诠释;第三种模式是以权利制约权力的模式，它的典型形式是一种议行合一的政权结构模式，往往以卢梭不可分割、不可代表的“人民主权”学说为理论基础，或与这种理论有着千丝万缕的联系。社会主义国家中的“人民民主”制吸收了其中的一些合理要素。
在总结和借鉴历史经验基础上，我国的人民代表大会制度在国家权力的配置上实现了合理分工，贯彻了制约和监督的社会主义民主原则。人民代表大会由民主选举产生，对人民负责并受人民监督。国家行政机关、司法机关由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责，受全国人民代表大会监督。在行政机关与司法机关，以及在司法机关的审判机关和检察机关之间，既分工负责的相互配合，又相互制约和相互监督。党的十五大报告中说:“我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会政体是人民奋斗的成果和历史的选择，必须坚持和完善这个根本政治制度。”其中就包括了完善对权力的制约和监督制度。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民。人民有效地行使对国家权力的制约和监督，就可以避免社会主义事业陷入“人亡政息”的历史周期率。早在1945年毛泽东同志在回答黄炎培先生提问时，就曾明确指出我们已经找到新路，我们能跳出“人亡政息”这个历史周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。[101]从理论上和制度设计上说，我国的人民代表大会制度是优越的，贯穿了对国家权力的制约和监督。[102]为了贯彻法治原则，强化对国家机关的制约和监督，我们应特别强调要完善监督法制;加强对宪法和法律的监督;加强对党和国家方针政策的监督;加强对行使国家权力的监督;加强与民主党派间的相互监督;加强各群众团体的民主监督;加强群众监督和舆论监督;加强对各级干部特别是领导干部的监督等。其中，我们应重点强调实现以“权利制约权力”，即以公民享有的宪法和法律所赋予的各项权利，尤其是监督制约权利来制约国家权力。像我们第二章中所论述的舆论监督就是制约监督权力的表现形式之一。
4.司法独立和司法公正原则
近代意义的司法独立思想最先萌芽于英国，主要是为了遏制王权对司法活动的随意干涉。其基本含义是司法机关独立于政府，只对宪法和法律负责，法院依照法律独立行使审判权，不受任何机关、团体、组织、个人和政治势力的影响和干涉。孟德斯鸠在其《论法的精神》一书中系统地对三权分立理论进行了经典阐述，从理论上确立了司法独立的原则。美国宪法的制定者则在美国宪法中第一次通过成文法的形式对司法独立原则作出了具体规定。[103]随后该原则被民主各国宪法所普遍采用，还成为国际文献的一项重要内容。[104]因此，目前司法独立也就成为现代法治的一项重要原则、一个民主国家的重要基础、一个现代政治制度的重要特征。从各国的司法实践来看，司法独立一般包括以下几个方面:首先，它要求法院与立法部门分开，以防止同一主体既是立法者又是裁判者这一弊端可能导致的专横。其次，它要求法院与政府的司法行政部门分开，这是保证刑事司法公正的前提条件，也是现代社会保护公民基本权利的要求。在设有独立检查制度的国家，法院必须与检察系统独立。比如说，在我国，公、检、法应是三家，而不是同一司法机关的三个不同职能部门，过去所谓公、检、法联合办案是没有法理依据的，不符合司法独立的原则，在实践中也是极为有害的。再次，司法独立的关键是法官独立，亦即法官独立地进行裁判活动，只服从于法律，不受政治、强力等任何外部压力的影响，甚至不受其他法官的影响，不同级别的法院的法官所做出的判决，其效力虽有所不同，但在法官之间，不存在行政机关中下级服从上级的科层制。[105]汉密尔顿认为:“法官的独立是保卫社会不受偶发的不良倾向影响的重要因素。”[106]
司法独立与司法公正在司法活动中是前因后果的关系，即前者为后者的条件，后者为前者的结果，它们都是实现国家法治的重要保障。在法治国家，司法制度的终极价值在于实现司法公正和维护社会正义，司法的公平与正义也就成为一个国家民主、文明程度的重要标志。因此，司法是否公正，主要依赖于司法是否独立。在我国，宪法明确规定，人民法院、人民检察院依照法律独立行使职权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。为了贯彻这一宪法原则，人民法院组织法和人民检察院组织法还作出了更加详细、更加具有操作性的相应规定。不过，由于种种原因，公民对我国司法实践的现状颇有微词，司法独立原则的贯彻与实现却困难重重。正基于此，以推进司法独立的司法体制改革也就成为我国势在必行的长期规划，建立能与司法独立原则相适应的法院体系、法官任免制度，实现法官、法院理性化，最终实现司法公正。
二、法治与政治文明的关系
(一)从渊源来看，政治文明孕育着法治的内涵
人类社会在血与火的洗礼中，度过了漫长的蒙昧时代和野蛮时代，最后终于迈进了文明时代。而法律就是人类摆脱野蛮拥抱文明的具体产物。不过，有法律并不一定有法治，在专制制度下也有法，甚至有相当完备的法律制度，但在那里，法只是治民之端、治民之具，而非治吏之本，法律统治无从谈起。例如，在伯里克利时代的雅典，虽然民主成了主要的政治生活方式，法律受到崇拜成了社会生活的普遍准则，政治环境宽松，整个城邦呈现出一片自由、和谐的景象，但是古希腊拥有的并非是真正意义上的法治，因为奴隶制毕竟属于等级特权社会，奴隶还是“会说话的工具”。而在“上帝主宰一切，世俗的生活必须服从于精神的生活，政治必须隶属于宗教，人法必须依附于神法，君权必须受命于教权”[107]的封建社会，甚至连古希腊式的“朴素法治”思想和实践也日渐式微。随着世界各地民主革命的风起云涌，各国政治的文明程度普遍得到了提高，民众的权利也得到了扩大并在法制方面显现出来。现代意义上的法治就伴随近代资产阶级政治文明的产生而产生了，并作为资产阶级政治文明的组成部分而出现了。
1.政治理念文明蕴含着法治的价值追求
政治文明反映的是人类政治生活的进步状态，一切野蛮和落后的政治理念都不能是文明的政治理念，如那种崇尚强权，允许特权，表现剥削，张扬两极分化的政治理念导致的必然是一幅恐怖、血腥、万马齐喑的政治状态，是必然被抛弃的政治状态，这种政治理念当然不是文明的政治理念。文明的政治理念是什么呢?对此，学者们做出如下的回答:公平、公正、正义、权利、义务、责任、自由、自主、平等、人权等，而这些文明的政治理念早在近代民主革命时期就被资产阶级国家的法律，尤其是宪法所确立。其实，近代思想家们以自然法的思想，还提出了社会契约、天赋人权、主权在民、有限政府等观念。这些观念逐步获得了资产阶级和民众的接受，并通过立法的形式将其加以固化。除此之外，在当代政治文明的运行理念上，世界各民主国家都能崇尚民主和法治，确立法律面前人人平等，正确认识和处理公民权利和国家权力的关系，规范和限制国家权力，确认和保障公民权利，树立宪法至上、法律权威的意识，使法治意识成为指导人们社会行为的主流意识。由此，我们可以看出，政治文明与法治虽有外在形式的不同，却无本质上的差异，它们价值取向在本质上是一致的，即政治理念文明中蕴含了法治的价值。
2.政治制度文明贯穿着法治的基本原则
政治制度是由一系列的约束和限制人们在社会生活中的政治关系和政治行为的规则构成的总和，是为维护和增进公共利益而限制、调节、疏导各个阶级、集团或个人的政治活动的规则体系，它主要通过宪法、组织法、行政法等有关法律规范确认，即以公民的自觉遵守来维持，又通过强制力来保障实施。政治制度的文明完全可以从政治制度安排的设计者所依据的权力运行原理和界定原则加以体现，而这些原理和原则毫无意外地也是法治文明的原则，如人民主权原则、权力分立原则、权力制约原则、保护人权原则等都被随后颁布的宪法所确认，具有崇高的法律地位和效力。政治制度文明的灵魂在于有衡，政治制度的“有衡”包括两层涵义:其一，不同权力之间的相互制衡;其二，不同权利之间的相互均衡。制衡是为了防止权力滥用，均衡是为了防止无谓的权利冲突。一项先进的政治制度，往往内涵了权力制衡和权利均衡的精神。[108]法治的最本质的特征和根本要义就是制约权力，其内在机理就是权力与权利的和谐态势，依法治国的关键在于依法治“权”而非依法治“民”。因为法治作为与人治相对立的治国模式，其工具性价值就是要消除治者个人对治权的专断与滥用，使治权符合人民主权。人们普遍认为，最有效的法治意味着不仅行政机构的权力，而且立法机构的权力，都要受到宪法和法律的限制。[109]因为，作为一种制度，宪政包括宪法至上、权力制约、保障人权、自由、平等、民主等内容，它是对专制制度的否定。
3.政治行为文明体现着法治的基本理念
政治行为是人们在特定的利益基础上，围绕着政治权力的运行和政治权利的实现而展开的社会活动。作为政治关系的直接动态表现，政治行为包括政治斗争、政治管理、政治统治和政治参与等多种形式。[110]政治行为文明不仅是政治理念文明、政治制度文明和政治组织文明在实践中的具体展现，而且是折射整个政治文明的标尺。因此，也只有将各种政治行为，特别是有关权力、权利等重大利益的行为，纳入到法律制度之中，使之按一定的固定程序进行，才能被称其为“文明”，完全可以说，没有法律规定和法治秩序就没有政治行为文明。在调整政治行为中形成的“权力法定、权利推定”的法治原则，早已成为法律界定权利与权力关系的一条定律。从某种意义上来看，政治行为的有序性与法治追求的基础性价值——法治秩序价值的通谋，正是人类行为(起主要作用的是政治行为)对秩序的追求才导致了法律的产生和对法治的需求。因为秩序本身就是规则的外在体现，这些规则除了习惯、道德、宗教等柔性的外，还有一些具有权威性与强制性，以国家强制力保证实施的法律。法治的外在功能就是为了促使社会制度、结构与关系达到和谐统一、界限明晰、稳定连续的状态，防止人治下因朝令夕改、权大于法而带来的混乱与无序，法治是秩序的象征。当然，法治所要求的秩序只能是理性、正义、具有价值性的文明的秩序，其基本内容体现为如下一些共识:立法民主化并以保障人权为宗旨;法律面前人人平等;法律至上，任何组织和个人都必须服从法律，严格依法办事;权力的范围受限制，行使权力要遵守正当法律程序。而作为政治文明最基本要求的政治行为合理运行、政治秩序理性构建，完全体现了法治秩序的这些价值指向。
(二)从外在呈现来看，法治是政治文明运行的基本方式
法治设定了政治权力文明运行的制度架构，达到防治权力专断与野蛮的预期效果。从实施机制上看，法治通过对权力的制约来保证公民的权利，维护社会的公共秩序，保持社会和谐有序发展，提升政治文明水平。法治既要理性地塑造正义而高效的良法体系、剔除恶法亦法的人治观点，又必须精心培育社会主体崇尚法律权威的美德，并建立起具有至上性、正义性、免受外界干预的权力运行机制。一言以蔽之，法治的核心要义在于如何确立国家得以有效治理的最高依据与规则。在法治的内在运行机制和价值取向上，实现权利主体和权力主体之间关系的合理定位，厘清治者与被治者或依法治民与依法治权的关系。法治含有如何实现其内在价值与外在追求的机理，是社会正义与理性秩序之价值选择和制度安排的统一体。而制度安排包括权利的确定、强化、权威保障制度和权力的法律限定、规制制度两方面，可简化为权利与权力关系的理性选择和合理定位。法治制度下的依法制约权力机制是政治文明得以实现的关键。
政治的主要问题是政权问题，即权力的来源与根据、权力按什么原则、依什么方式运行。而法治能够有效地解决这些问题。权力的运行要求规范有序、保持连续性，而法律明确稳定，能很好地满足这个要求，因此权力运行的方式只能是权力的法治化。具体言之，权力具有命令与服从的基本属性，既可以借此强有力地维持正当运行，又可能无限地对外扩张与膨胀。为了抑制权力之恶性，弘扬其善性，就必须消除权力的混沌状态，对它加以拆分，建立“有限的、分立的和负责任的”权力架构。具体说来，权力运行的法治化表现在以下三方面:1)权力取得的合法化。对任何国家权力的获得与享有，都必须要有法律上的授权，从法律中获得其渊源，由法律所确认;任何无法律依据或得不到法律支持的所谓权力，无论其是外来的或是自封的，都是无效的、不现实的，从根本上违背法治原则的。也就是说，在权力体系中的任何一级权力形式的确认都必须法治化、程序化。就基本权力而言，应有宪法这一国家根本大法的规范确认;就非基本权力而言，则必须有由宪法所派生的基本法律规范来授予。2)权力行使的法定化。权力所及的范围不能超越法律规定界限，否则便是越权甚至是特权;权力行使的方法必须合乎法律的要求，否则就构成侵权或者滥用权力。3)权力矫正的法定化。权力运行不管是从实体意义上还是在程序意义上讲，都应依照法律设定的轨道前进。[111]法治原则在实践中的巨大作用既表现在依法限制权力的运行上，又表现在对一切偏离法律规范的行为进行矫正、治理，即进行宪法审查、司法制裁等方面，还表现在这些矫治权力滥用行为本身的程序化、规范化与法制化上。[112]
三、法治在我国政治文明建设中的地位和作用
政治文明是人类政治活动的进步状态和人类改造社会的进步政治成果的总和，法治作为政治文明的重要组成部分，是现代化社会的组织形式和治理国家的方略，是人类社会进步和文明的标志，也是衡量一个社会政治现代化程度的重要标志。在人类政治文明发展史上，法治始终伴随着政治文明的进步而进步，政治文明的发展必定促进法治文明的发展。同时，法治在政治文明体系中又占据着独特的地位，法治是政治文明的重要标志。在当代社会主义条件下，研究法治在政治文明建设中的地位与作用，对于我们更好地利用法治调节社会主义的政治关系及其背后的经济关系，规范各政治主体的政治行为，推动社会主义政治文明不断向前发展，具有重要的意义。
(一)法治是我国政治文明建设的根基
法治追求政治民主、社会正义、保障人民权利、规制权力，把有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则尊崇为治国方略，其与将民主、正义、公平、理性作为价值取向，将政治运行的民主化、制度化、法治化作为核心内容的社会主义政治文明，在价值理念上是一致的，都以正义为宗旨、以民主为核心、以公平为原则、以理性为根本。法治的要义是“良法之治”，法治的基本内容是立法的民主性、科学性，执法的统一性、规范性，守法的普遍性、自觉性，司法的公正性、权威性。从正义的角度讲，立法分配正义，执法实现正义，守法遵循正义，司法救济正义。从政治的视角看，立法确定政治结构，执法落实政治机制，守法体现政治状态，司法保障政治秩序。所以，在一定意义上可以说，民主政治必以法治为基础，只有在法治得到尊重时，民主政治的发展才是健康的、持久的。因为，专制的出现并不在于权力掌握在一人、少数人还是多数人之手，而取决于权力行使者的活动是否受到事先公布的、可预测的良好法律的制约，法治意味着权力者必须按照正当的合法程序的原则来行使权力，它既可保障多数人的民主权利，又能保障少数人的权利免遭多数人的侵犯。真可谓，失去法治，民主成为泡影，专制和无政府主义势必乘虚而入;脱离法治的人权势必成为空中楼阁，人权必遭践踏;脱离法治的权力势必得不到有效的制约而被滥用，政治的稳定也就成为奢望。基于此，我们完全可以重温康德曾对法治地位所进行的阐述:“大自然迫使人类去加以解决的最大问题，就是建立一个普遍法治的公民社会——因为唯有通过这一任务的解决和实现，大自然才能成就它对我们人类的其他目标。”[113]
(二)法治是我国政治文明发展的显著标志
政治文明作为人类社会的进步形态，不仅表现为政治理念先进、政治制度民主、政治行为理性，更不能仅仅成为政治理想、政治宣言、改革口号，而是必须通过法律确立为具体的政治制度，演化为现实的政治秩序。所以，在政治文明中，法律制度被看做基石，政治理念只有内化为制度才能起到规范政治行为的作用，政治行为也只有在制度范围内才能建立起良好的政治秩序。具体而言，制度文明，特别是法治在政治文明系统中起着组织、协调和整合的作用，它不仅落实政治理念，而且规范政治行为，还能建立政治秩序，是确认政治改革成果的基本形式，是政治文明结构中的关键部位，在政治文明发展进程中发挥着至关重要的作用。可以这样说，没有民主政治制度，就不可能建立现代政治文明，更不可能建立社会主义政治文明。邓小平同志曾经精辟地阐明了发展民主政治的正确途径:“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[114]并强调:“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[115]当前我国的政治文明建设、特别是政治体制改革，主要内容就是制度创新，可以说，社会主义政治文明只有落实到制度建设上才能取得实效并巩固已取得的成果。
上述法律制度在政治文明建设中的重要作用相对于法治是政治文明的显著标志显得尚欠明显，我们对此问题的认识，还需理解法治作为政治文明的制度形态和秩序形态，不仅是政治文明丰富内涵的集中体现，而且是承载政治文明成果的显著标志。现代法治模式已将下列特征内化为本质属性:(1)以民主政治为前提，与民主共和相贯通，保障人权，反对专制和暴政。(2)法律具有至上权威，在国家和社会生活中起主导性的调整作用。正如潘恩所说:“在专制政府中国王便是法律，在自由国家中法律便应成为国王。”[116](3)坚持法律面前人人平等，法律无差别适用，反对各种形式的特权。(4)实行权力制约，政府和官员行为必须符合法律的要求，禁止滥用权力，否则必遭法律的否定性的评价与追究。(5)坚持权利本位。由此可见，法治与政治文明相契合，集中体现了人类追求政治民主、社会正义、保证公民权利所取得的成就，反映了人类在构建有序化的社会组织和社会秩序的目标下追求自由、平等的共同要求，是进步的、健康的、和平的、宽容的政治文明的显著标志。[117]
(三)法治是我国政治文明建设的重要保障
诚如上述，法治的精义在于“法律至上”，“法律面前人人平等”，从一定程度上，法律的地位和作用决定着国家的命运。“如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，我敢说，这个国家一定要覆灭，然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上，而这些官吏服从法律，这个国家就会获得诸神的保护与赐福。”[118]法治和民主紧密相连，我们知道，没有现代民主对专制独裁的胜利，就没有宪政，但另一方面，没有对大众社会中“大多数人专制”这一“民主利维坦”的抑制，宪政也会被摧毁。这已被法国大革命、中国的“文化大革命”等“民主”“人民”名义下的残酷悲剧所证实。因此，法律作为由国家强制力保障实施的行为规范，是维护社会秩序的基本方式。学者们既中肯又形象地将法律形容为社会关系的调整器、社会冲突的调节器、正当利益的保障器、越轨行为矫正器等等，深刻地体现了法治的社会功能的实际作用。在法治的诸多功能中，规范功能和保障功能对于政治文明的建设具有特别重要的作用。因为，法治的规范功能具有指引、教育、评价等作用，指导人们如何自由行为;法治的保障功能具有安抚、保护、制裁等作用，告诫人们应当约束行为。孟德斯鸠曾说:“自由是做法律所许可的一切事情的权利。”[119]黑格尔曾感慨:“法的体系是实现了的自由的王国。”[120]马克思也曾比喻:“法典就是人民自由的圣经。”[121]由此可见，人的行为，包括政治行为只有在法律规定的范围内才存在自由。每个社会成员都要受到法律的保护和约束，任何人或任何组织的行为和活动都要纳入法治的轨道，使社会在严密的规范化和制度化的良性运行中，形成一种稳定有序的状态，这是法治的要求，也是国家政治趋向文明的表现。[122]
具体来说，法治作为政治文明的根本保障，是消灭专制主义、限制自由裁量、建立权力运行秩序的重要手段，其发挥作用主要体现以下几个方面:
1.法治是具有理性化的政治。法治是人类理性的产物，能有效防止执政者的偏私。法治具有稳定性、连续性，不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。法治意味着权力者必须按照正当的合法程序的原则来行使权力，它既可保障多数人的民主权利，又能保障少数人的权利免遭多数人的侵犯。亚里士多德正是在反思和批评他的老师柏拉图所崇尚的“哲学王”式的“贤人政治”主张时提出了“法治应当优于一人之治”的观点，他认为，法律是没有感情的，而人类的本性(灵魂)难免有感情，“单独一人就容易因愤懑或其他任何相似的感情而失去平衡，最终损伤了他的判断力;但全体人民总不会同时发怒，同时错断”。因此，“谁说应该由法律遂行其统治，这就有如说，惟独神祇和理智可以行使统治;至于谁说应该让一个个人来统治，这就在政治中混入了兽性的因素，虽最好的人们(贤良)也未免有热忱，这就往往在执政的时候引起偏向。法律恰恰正是免除一切情欲影响的神祇和理智的体现”[123]。法制通过对权力的规制，使权力的运行摆脱了野蛮、任性的状态。从一定意义上说，一部人类政治文明的发展史就是日益以理性的态度来推进政治生活的历史。
2.法治是具有强制性的政治。法律是由国家权力机关制定或认可并由国家机关保障实施的肯定的、明确的、普遍的规范，具有至上权威性，在国家或社会生活中起主导性的调节作用。因此，法律对文明政治行为的肯定，对不文明政治行为的处罚，都是以国家机关作为后盾，具有国家强制力，法治的这种刚性正是防止不文明政治行为、形成文明政治行为的根本保障。
3.法治是具有规范性的政治。法治能够保证权力合法产生、规范运作。法治的重要意义，正在于“通过规定掌握不同权力资源的各个主体的权力界限、权力的配制、权力的社会结构(单向或双向的)、权力关系、权力的组织和协调、权力运行的起点和终点，建立权力运行秩序，即使权力运行规则化、制度化”[124]。法律面前人人平等，只有具有普遍性、强制性、规范性，并以公正为内在要求的法律，才能使各种政治力量(包括阶级和阶层)利益得到合理、公正的分配与保障，使它们之间的相互关系和谐与协调，使政治秩序趋向文明。所以，法治通过规定权利义务的形式，为政治运行和政治活动提供了一整套行为规范和标准，从而保证政治运行和政治活动的有序化、规范化和程序化。
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