第三节 大众传媒与政治文明
一、大众传媒的宪政地位
(一)新闻自由是民主的逻辑起点
纵观人类发展史，我们发现，人类对自由的孜孜追求贯穿了文明社会发展的全过程，且在民主国家众多先进理念中，自由是最被推崇的价值追求，没有什么能够与自由相提并论。尤其在西方，既有理论上对“自由”做出的丰功伟绩，标志着当时最为先进的政治文明成果，如弥尔顿的《论出版自由》、密尔的《论自由》以及洛克的《论宗教宽容》等等，又有在实践中经过长期的政治斗争、社会运动、政治改良而最终以法律和制度的形式实现的“自由”的论述。
纵观“自由”思想发展史，我们发现，自由是一个历史范畴，在一个民主社会里，自由的内涵极为丰富，范围涉及方方面面，既有政治自由、经济自由、文化自由，又有社会自由、个人自由、公民自由等等，在不同的历史时期不同的社会对这些自由所强调的重点也会迥然有别。但是，“有一种自由必不可少，而且必须格外加以保障，就是新闻自由。这是因为只有新闻自由才能使各种对立的看法进行辩论。不管民主的定义是什么，没有新闻自由，民主本身就无法存在”[125]。尤其是，自1791年美国第一修正案将媒体行为纳入到宪法保护范围之列，新闻自由就被赋予了全新的内涵，美国民主也因此而具备了现代政治的特点。媒体的宪政化与保护新闻自由的民主之间互为前提、相得益彰，新闻自由得不到宪法保护的社会不是一个民主社会，同样地，民主社会如果没有新闻自由，这个社会充其量是一个少数人统治的社会，民主也是假民主。
1.宪政框架下的新闻自由能够很好地保护其他自由权利[126]
美国政治哲学的来源之一是不列颠的思想，托马斯·杰斐逊、麦迪逊、汉密尔顿等立宪者们大多深受洛克等经验主义政治哲学家的影响。自由在美洲大陆基本上是可以简化为四种形态:第一是政治自由，它指的是参与公共事务的权利;第二是公民自由，它指的是保护个人人身和财产不受政府侵犯;第三是个人自由，即个人凭着良心行事的自由;第四是宗教自由，它指的是新教徒有权按自己选择的方式来祈祷上帝。[127]这四大自由权利实际上又可以分为两类，即思想言论自由权和行动自由权。关于这两类自由的关系，约翰·密尔在《论自由》里说得非常明白。他指出，人类应当有自由去形成意见并且无保留地发表意见，这个自由若得不到承认，或者若无人不顾禁令而加以力主，那么在人的智性方面并从而也在人的德性方面便有毁灭性的后果;即使是意见，当发表意见的情况足以使意见的发表成为指向某种祸害的积极煽动时，也要失去其特权的。在现代民主国家，人的思想言论自由与行动自由是完整自由权利的两个部分，若要得到这个完整的自由权利，媒体的自由权利则是必不可少的。
在一个多元化社会中，一方面，人们希望通过制度化的表达渠道影响政府，以便自己的利益需求能够得到满足，另一方面，人们希望表达利益渠道的多样化。一般而言，利益集团和政党是最有效和最常见的形式，但是，即便是在像美国这样的多元社会，政治利益表达无论如何也需要媒体来传递信息，它既为公众表达需求同时又为政府反馈信息，可以这样说，媒体是公众的“喉舌”。媒体之所以能够扮演这种“喉舌”角色，宪法保护是基本前提。因此，如果媒体失去宪法的保护，媒体行动没有新闻自由，公众其他权利的实现是相当困难的。公民参与政治事务在许多国家都早已为宪法以及相关法律所规定，但是，由于这些国家新闻自由的程度较低，媒体获取政府行动信息的权利、批评政府的权利，都十分有限，结果，公众即使有广泛的选举权等政治权利，但是，他们影响政治的能力正是由于缺乏新闻自由而大打折扣。美国由于新闻自由的程度相对较高，公众通过媒体获取政府信息的质和量都在非民主国家之上，人们选择自己代表的能力、影响政府政策的程度，能够较好地接近真实，因此，政治自由权由于新闻自由而得到比较充分的实现，否则政治自由只能停留在宪法条文中。
2.宪政框架下的新闻自由使得媒体能够成为民主制度的一部分
作为一类社会组织的大众传媒，虽然在中国不能称为立法、行政、司法之外的“第四种权力”机构，但是，大众传媒自改革开放以来在我国大力促进民主法治进程中所起到的积极作用却是有目共睹的，尤其在弥补我国权力制约制度框架之不足，确保公共权力的合法、有效之行使方面成绩斐然。同时，大众传媒是公民知情权实现的重要载体，大量的政治信息主要通过媒体传输给社会个体;大众传媒是公民意见发表权、监督权实现的重要渠道，在提高公民政治参与、民主决策的广度和深度方面有着独特的作用;大众传媒是对公民进行民主意识培养和民主技能教育训练的有效途径，已成为个体政治社会化的首要因素。独立的大众传媒通过为社会提供公共的信息通道，将政府与公众连接在一起，使得公共政策的制定由传统做法上的官僚把持变成现今时代的多元参与，媒介的存在实现了政府体系与外部的开放性沟通，实现了政治精英与普通民众之间的经常性互动。从这个意义上讲，大众传媒已成为现代民主政治不可分割的一部分。
建设社会主义民主政治是中国政治体制改革的目标。改革开放以来，中国虽然陆续采取了一系列卓有成效的改革措施，如党政关系规范化、消除个人集权、健全权力监督体制、完善人民代表大会制度等等，但是应该看到，我们的民主建设还存有严重不足，即其重心仅放在国家政治生活领域，仅注重通过政治制度建设、国家权力之间的制约等来实现民主的目标。因为，社会主义民主不仅需要政治制度建设、国家权力之间的制约，还需要在国家政治生活领域之外关注民主的社会基础问题，通过发挥社会性因素的作用，建立民主制度必需的社会机制来完善民主制度。基于此，社会主义民主在当代中国发展成为一种新的模式——参与——治理型民主。在该模式下，民主的主体即决策参与者扩大到公民和社会组织，范围也扩展到政治、经济、文化各个领域;民主的实现形式也从传统的政府为主的“统治”模式，转变为政府和社会组织、社会力量共同参与的“治理”模式。相应地，在考虑权力制约问题时，也不能仅仅局限于国家政治生活领域，而需要考虑整个社会领域，将社会组织和社会力量作为权力制约的新生力量加以利用，就是“以社会制约权力”。而作为社会组织和社会力量中最为重要的一部分，拥有广泛群众基础的大众传媒在“以社会制约权力”中发挥了重大作用。因为，社会对国家权力监督和制约的实现，很大程度上是离不开大众传媒的积极参与的。具备独立性且坚持社会责任、享有充分新闻自由的大众传媒将在我国民主政治建设中发挥更大的、至关重要的作用。
而美国媒体自从实现大众化之后，“第四种权力”的角色就开始逐渐地形成，在社会急剧变革的过程中，成功地履行了权力监督者的职责，媒体通过自身的努力，将政治生活和社会生活中的阴暗面暴露在阳光之下，净化了公共生活的环境，因此，逐渐赢得公众的信任，公众也认同媒体的这一角色，人们大多认为，媒体能够成为他们的代言人，监督自己的代表是否在很好地行使委托的权力。美国的媒体如果从“第四种权力”的角度观之，它至少在两个方面监督具有决定性意义:首先，监督公共权力行使者的行为，因为公共官员是权力的直接行使主体，因此，监督公共权力首先就是监督行使公共权力的人，就是将这些主体的行为限定在特定的范围之内，公共权力才能实现最小限度的非公共化;其次，监督民主制度的运行，这是媒体监督的延伸意义，在超大政治共同体之中，权力虽然在制度的框架内运行，但是，公共权力的腐败有时就是以制度的形式表现出来的，而这种情况一般公众是难以辨别的，因此，媒体这时的责任是让公众发挥各自的智识，判别什么是民主的、什么是非民主的。从上述两个意义上看，媒体事实上已经成长为美国民主制度的一部分，它一方面促进民主制度的有效运作，另一方面，在根本意义上，维护民主制度显得更为重要。[128]
3.宪政框架下的新闻自由是民主的必要条件
在古典民主理论中，由于历史的原因媒体没有得到政治学家的注意，但是最早从民主的角度论证表达自由的重要性的人却是荷兰著名的哲学家斯宾诺莎。他指出:“在所有政体之中，民主政治是最自然，与个人自由最结合的政体。在民主政治中，没人把他的天赋之权绝对地转付于人，以至对于事务他再不能表示意见。”[129]政治的真正目的是自由，“决不是把人从有理性的动物变成畜生或傀儡，而是使人有保障地发展他们的心身，没有拘束地运用他们的理智”[130]。随着媒体技术的逐渐成熟，政治学家普遍认为，现代民主如果没有媒体的介入那是不可想象的，当然，媒体介入的前提就是它必须享有真正的新闻自由，否则，媒体与民主之间所有的假设都无法成立。[131]
新闻自由之所以被视为民主国家的基础，是因为它对民主意见的形成起到至关重要的保障作用。新闻自由不仅仅是个人发展其健全人格的重要因素，也是社会促进其分工合作，以谋求全体福祉的主要条件。民主政治是以理性和民意为基础的，而发扬理性和民意则需民主自由为前提。所以近代民主政治固然与新闻自由齐头并进，无分轩轾，而新闻自由却被作为衡量一个民主国家民主进程的标准。可以说，“民主本身不是自由，但是它却是保障自由的最为重要的手段”[132]。反之，自由本身也不等于民主，但它却是民主社会不可或缺的条件之一。套用美国政治学家科恩的一句话“在一个社会中把言论自由限制什么程度，也就同样程度上限制了民主”[133]，我们认为，新闻自由直接影响到民主的参与广度和深度，国家维护新闻自由的条件不应容许有任何例外。若要保持民主，新闻必须自由。批评的自由、发表反对意见的自由，不论如何不受欢迎，尽管可能有害或违反常情，但在民主国家中是绝对不可少的。雨果·布莱克法官在巴伦布拉特诉美利坚合众国案中发表的著名反对意见中也认为:“第一修正案意味着我们政府保存自己合乎宪法的唯一途径是让人民享有充分可能的自由，按自己的决定来赞扬、批评、讨论政府的全部政策;如果他们愿意，甚至可以提出政府最基本的、被认为当然的主张是错误的，应该加以改变。这是共和国安全所系，也正是宪法政府的基础。”[134]
(二)新闻自由的宪政理论基础
自大众传媒问世以来，新闻自由就成为大众传媒传播规律的外在表现，也是大众传媒与广大民主人士历来重视的对象。可以说，新闻自由的产生既源于民主政治、政治文明的客观现实需要，又建立在深厚的宪政理论基础之上。
1.人民主权理论
民主的基本含义是“人民的统治”。因此，民主理论潜在地预设了一个理论前提:人民主权。从根源上讲，人民主权论的历史可以追溯到雅典民主时期，史学界一般认为，公元前462年改革之后，雅典政体形成了以“主权在民”为特征的民主政体。[135]该种民主形态仅仅是一种近似的人民主权，与成熟的人民主权理论差别巨大，原因在于其“公民”资格的限制，正如贡斯当所揭示的，在雅典，一个“雅典人”是一种特权:“蛮族是奴隶，而希腊人是自由人。”
现代意义的人民主权理论兴起于启蒙时代，它的诞生标志着政治文明迈向了高级阶段，历经洛克、卢梭等人的构思和锤炼、发展和完善，并在法国大革命期间成为一种政治实践，业已形成一套完整的理论体系。可以说，从人民主权理论思想家的观念中，不同的思想家可能对实现人民主权的方式有不同的见解，但在主权归属于人民这一点上基本没有异议，并对人民主权论的核心内容达成共识，即人民是主权的最终拥有者，政府的权力来自人民，政府的建立应该经人民同意，政府权力应受人民的监督。在政府与人民的关系中，人民是主人，国家机关及其工作人员只是受托者。既然人民是主人，政府和官员是受托人、是仆人，人民群众运用舆论监督政府及其工作人员，要求他们正确行使人民赋予他们的权力，积极为人民服好务，不懈怠，则是非常正当的事情。也正基于此，我们可以从以下几方面分析人民主权论与新闻自由的渊源关系。
(1)人民主权论强调人民拥有主权，拥有国家权力，这为新闻自由制度下人民通过大众传媒制约国家权力提供了合法性的基础。在新闻自由条件下，大众传媒为什么能够制约国家权力?原因在于，从根源上讲，国家权力的拥有者是人民。权力的拥有者对权力的行使过程实行制约，应该是合乎情理的。这实际构成了新闻自由的理论逻辑基础，而在现实中则为人民通过大众传媒参政议政、批评监督国家机关及其工作人员提供了政治哲学层次上的合法性支持。
(2)人民主权论强调政府的权力来自人民的授权和委托，这是新闻自由得以存在的前提。大众传媒之所以能够对国家权力形成制约，是因为政府的权力是人民授予的，是人民委托政府代理行使的。在这种委托—代理关系中，人民处于主动地位，是授权者，政府等机构是受委托者，处于被动地位，是代理人的角色，委托者自然可以行使对代理者监督和制约的权力，代理者还必须自觉接受这种监督和制约。
(3)人民主权论作为整个民主理论的基础，同样是新闻自由的宪政基础。人民主权论与民主的核心——人民的权力、人民的统治由于实质内容相差无几，常常被相提并论。无论卢梭的激进人民主权论还是洛克委托代理式的人民主权论，都存有一个共同的目标，即将权力最终归属于人民，以此来体现人民的权力、人民的统治。从该点来说，人民主权论无疑是整个民主理论的逻辑基础，现代民主在此基础之上推演出了一系列理论和制度安排。而新闻自由作为现代民主在参政议政、批评监督方面的一种理论，一种具体的制度安排，必然是以人民主权论为基础的。
2.权力制约理论
权力制约理论经历了一个从纯粹分权到分权制衡再到社会制约权力的发展过程。权力制约思想由来已久，最早可以追溯到古希腊亚里士多德。不过，亚氏只是提出权力机构的分工而非现代意义上的权力“相互制约”的概念。他指出，一切政体都有三个要素作为构成的基础，一个优良的立法家在创制时必须考虑到每一要素，怎样才能适合于其所构成的政体。他把政府分为人民大会、元老院和执政官三部分，认为人民大会是民主政体的因素、元老院具有贵族政治的因素、执政官是君主政体的因素。国家权力的这三个方面要相互配合、彼此合作，才能保证一个均衡、稳定、正常的国家结构和政治秩序样式。这种分权论开创了西方权力制约思想的先河，为分权理论的形成奠定了关键要素。
随后，罗马时期的波里比阿在对纯粹分权反思的基础上，将“制约”思想加入进来，提出权力制衡观点。他认为，在罗马政体中，执政官的权力是君主政治原则的体现，元老院的权力是贵族政治原则的体现，人民大会是民主政治原则的体现。国家的这三种机关相互牵制，以达到平衡，防止了某一种权力无限扩张，从而可以避免政治的变质。
作为近代分权学说倡导者的洛克在其《政府论》中将国家权力分为立法权、执行权和对外权三种。他认为这三种权力必须分立且相互制约，彼此协同，立法权地位最高，行政权和对外权处于次要和服从低位，行政权对立法权也有制约作用。[136]其后，孟德斯鸠在总结洛克分权理论的基础上，对“分权制衡”机制作出了重大贡献，在理论上建立起比较完善的“以权力制约权力”模式。他认为，即使在民主制度下，如果国家权力过分集中，超出了人民的控制范围，来自人民的国家权力也会蜕变为专制的统治人民的强权。因此，国家必须分权。于是，他把国家权力分成立法权、行政权和司法权。另外，他还主张权力的相互制约，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”[137]。具体办法就是，通过法律的方式，规制权力，防止权力的滥用。
洛克和孟德斯鸠的思想在美国杰斐逊等人那里不但得到了丰富，而且还完成了从理论到实践的转变。他们将“分权制衡理论”具体运用到国家机构的创建和联邦制度的制定中，创立了双重分权、立体制衡的体制。该体制不仅使政府中立法、行政、司法三权分立、平行制衡，还在联邦政府与州政府间实行分权与制衡。他们指出:“在美国的复合共和国里，人民交出的权力首先分给两种不同的政府，然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。因此，人民的权力就有了双重保障。两种政府将互相控制，同时各政府又自己控制自己。”同时，他们还认为:“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。在这方面，如同其他各方面一样，防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。人的利益必然是与当地的法定权利相联系。用这种方法来控制政府的弊病，可能是对人性的一种耻辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢?如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制”[138]。
随着权力制约理论的深入发展，以社会制约权力得到了政治学家们的青睐。在政治思想史上，托克维尔首次认识到公民社会是民主化的一个重要因素所在。他在考察完美国民主制度后发现，虽然三权分立的体制是绝对必要的，但并不足以能够使一个国家既享受自由又拥有民主，不足以保证个人和社会不受国家权力的侵蚀。因为以制度、法律制约权力的方法，强调的是政府内部的权力分立和制衡，这种方法不能给分散的个人提供抗衡国家权力侵蚀的力量。所以他提出利用独立的报刊、乡镇自治组织、政治结社，甚至宗教、独立的律师等社会力量，对国家权力产生“社会制衡”作用。他说:“再没有比社会情况民主的国家更需要用结社自由去防止政党专制或大人物专权的了。”“如果人们之间不能随时仿造出类似的社团，我看不出有任何可以防止暴政的堤坝。”[139]
达尔在托克维尔的基础上，又将权力制约理论向前推进了一大步。达尔认为，对于制约权力滥用，防止暴政的产生而言，社会基础条件比宪法性因素更为重要。他所反复强调的社会基础条件就是各种独立的社会组织。他说，“一个国家，无论从世界范围来看它是多么的小，都需要各种各样的独立社团和组织，也就是说，需要一个多元的市民社会。”[140]“独立的社会组织在民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型的民主制度中是如此。一旦民主的过程在诸如民族——国家这样大的范围内被运用，那么自主的社会组织就必定会出现。”[141]他认为，相对独立的组织的存在，有效地肢解了国家权力，导致政府与公民的相互控制，抑制政府专制独裁权力的滥用，从而有效保障公民的自由。
进入现代后，罗素、丹尼斯·朗、达尔、波谱尔、亨廷顿、阿尔蒙德、伊斯顿、西蒙、哈耶克、罗尔斯、诺齐克、哈贝马斯等思想家的传承和创新，使得权力制约理论以一种更加系统和独到的方式得以发展。
纵观上述权力制约理论，对权力的制约应包括三种方式，一是以权力制约权力;二是以权利制约权力;三是以社会制约权力。权力制约理论为新闻自由或大众传媒的监督功能提供了坚实的理论基础，一方面，在法律层次上新闻自由是一项民主权利，法律制度对其确认就是对“以权利制约权力”的满足;另一方面，在实践层次上新闻自由是一种手段，公民通过媒体自由地行使言论自由或媒体自由地从事舆论监督就是对“以社会制约权力”的践行。
3.言论自由理论
新闻自由与言论自由理论密切相关，言论自由是新闻自由的最直接的理论依据。
在古希腊雅典城邦，人们对参加公共政治生活充满了热情，崇尚理性，热衷于自由辩论。可以说，正是古希腊有关自由辩论、公民独立的理性能力及其参与政治生活的权利、政府与公民关系等方面的实践与政治学说，为以后的文艺复兴、启蒙运动、资产阶级革命等时期争取言论自由、出版和新闻自由的斗争提供了丰富的思想资源。
近代意义上的“言论自由”理念最早起源于约翰·弥尔顿。1643年，英国国会宣布恢复特许制，规定国会具有管制出版的最高权力，并实行出版检查的措施。1644年，英国著名的政论家、诗人约翰·弥尔顿因出版书籍引起纠纷，被传到议会答复质询。他在议会作了长篇演讲，系统地阐述了言论自由主义思想，这篇演讲就是西方言论新闻自由的奠基之作——《论出版自由》。他认为:“让我有自由来认识、抒发己见，并根据良心作自由的讨论，这才是一切自由中最重要的自由。”这种自由是“一切伟大智慧的乳母”。他认为，真理是通过各种观点、意见和思想的公开辩论和自由竞争获得的，不是权力赐予的。他说:“虽然各种学说流派可以随便在大地上传播，然而真理却已经亲自上阵;我们如果怀疑她的力量而实行许可制和查禁制，那就是伤害了她。让她和虚伪交手吧。谁又看见过真理在放胆地交手时吃过败仗呢?她的驳斥就是最好的和最可靠的压制。”“真理和悟性绝不能像商品一样加以垄断，或凭提单、发票，掂斤播两地进行交易。”历史早已证明，权力对思想的压迫和垄断，实际上愚弄的是人类自身，导致愚昧盛行。“杀人只是杀死了一个理性的动物，破坏了一个上帝的像;而禁止好书则是扼杀了理性本身，破坏了瞳仁中的上帝圣像。”[142]
紧随其后，英国思想家和哲学家约翰·洛克于1687年在《人类理解论》中从人类知识的起源、可靠性和范围，引申论证了思想言论自由的合理性。他还在《论宗教宽容》中对英国封建教会和长老派的宗教偏见及迫害政策进行了鞭笞，并提出实行政教分离和信仰、言论自由，被认为是西方思想史上对思想和信仰自由的最早的系统阐述。另外，荷兰著名哲学家、政治思想家斯宾诺莎也认为思想和言论自由是个人最珍贵的权利。“我们幸而生于共和国中，人人思想自由，没有拘束……自由比任何事物都为珍贵。我有鉴于此，欲证明容纳自由，不但于社会的治安没有妨害，而且，若无此自由，则敬神之心无由而兴，社会治安也不巩固。”况且，“强制言论一致是绝不可能的，因为，统治者们越是设法削减言论的自由，人越是顽强地抵抗他们”。“即令自由可以禁绝，把人压制得除非有统治者的命令他们都不敢低声说一句话;这仍不能做到当局怎么想，人民也怎么想的地步。”因此，“我们深信，最好的政府会容许哲理思辨的自由，正不亚于容许宗教信仰的自由”[143]。
从法制角度阐述言论自由理论的第一人是法国雅各宾派领袖罗伯斯皮尔。他极力主张:除了思想能力之外，向别人表达自己思想的能力，是人有别于动物的最惊人的品质。这个能力同时又是人创造社会财富的不朽天职的标志，是社会的联系基础、灵魂和工具，是改造社会，使人的社会能力、知识和幸福达到可能达到的最高程度的唯一手段。基于此，借助言论、文字或者出版物来表达自己思想的权利是不能用任何方式加以束缚或限制的。因此，他建议，由国民议会迅速为言论出版自由颁布法令并宣布三条最高原则:①每个人都有权以任何方法发表自己的意见，出版自由不受任何形式的拘束或限制;②凡是侵犯这种权利的人，应该被认为是自由的公敌，并处以将由国民议会规定的最高刑罚;③凡是受到诽谤的正派人可以提出诉讼，以便得到因诽谤所蒙受损失的赔偿，赔偿方法将由国民议会另行规定[144]
而在北美大陆第一个提出对言论自由进行立法的人是资产阶级革命的灵魂人物——托马斯·杰斐逊。他以一种更为深刻和更具现实意义的方式推动了言论自由主义理念和实践的发展，并将言论自由与新闻自由直接联系了起来。他在《独立宣言》里写道:“我们认为这些真理是不言自明的:人人生而平等，他们被造物主赋予(某些)不可转让的权利，其中有生命权、自由权以及追求幸福的权利。”他认为，自由包括言论自由是一种“天赋权利”，不可剥夺;新闻出版自由是言论自由的具体体现，因此必须得到保护。他说:“我们这个政府的根本原则是什么?是传播知识并付诸公众理性谴责一切弊端;保障宗教自由;保障新闻出版自由，并保护人身自由。”[145]因为，“我相信人民的正确判断力将永远被看做是最精锐的军队。他们也许一时会被引入歧途，但是很快就将自我纠正过来。人们是其统治者惟一的监督者;甚至他们的错误也有助于促使统治者恪守他们制度的真正原则。过于严厉地惩罚这些错误，将会压制公共自由的惟一保障。预防此类对人民的不合常理的干预的办法，就是通过公共报纸的渠道，向人民提供关于他们自己事务的全部信息，并且力争使这些报纸渗透到全体人民群众中间。民意是我国政府赖以存在的基础，所以我们首要的目标就是要保持这种权利;若由我来决定我们是要一个没有报纸的政府，还是没有政府的报纸，我会毫不犹豫地选择后者”[146]。所以“……我们的第一个目标是给人打开所有通向真理的道路。迄今为止，找到最好的方法便是新闻自由……必须肯定，打开通向真理的门户，巩固用理性来考验每一件事情的习惯，是我们能传给我们的继承者的最有效的约束物，以这种约束来防止他们用自己的意见约束人民”[147]。
另外，杰斐逊还强调，言论出版自由，不仅包括客观报道新闻事件和发表正确意见的自由，而且还包括说假话、造谣和诽谤的自由。他表示:“他们(联邦党人)让自己的报纸充斥着谎话、诽谤和狂言……我们正在进行这样的实验，看一看不借助强制，光凭自由讨论，是否不足以宣传和保护真理，是否不足以使政府在行动和观点方面保持纯洁和正直……我将保护它们撒谎和诽谤的权利。”[148]
杰斐逊不单单论证了公民应该享有言论出版自由，而且还为保障言论出版自由提出解决方案，就是要用国家根本大法的方式将言论出版自由确定下来并予以保护，禁止国会或政府的立法或行政措施对其剥夺或限制。在他的努力之下，《权利法案》成为美国保障新闻自由最权威的法律文件。
英国思想家密尔汇集欧洲启蒙思想之精华，于1859年出版了《论自由》一书，全面论述了言论思想自由与个性解放对于人类社会文明发展的巨大功绩，抨击了宗教和封建专制制度对言论思想自由的危害，将言论自由主义的理论提升到了一个前所未有的高峰。密尔认为，无论是用人民的名义，还是用政府的名义来压制言论和思想自由，“这种权力本身就是不合法的，最好的政府并不比最坏的政府较有资格来运用它。假定全体人类减一执有一种意见，而仅仅一个人执有相反的意见，这时，人类要使那一人沉默并不比那一人(假如他有权力的话)要使人类沉默较可算为正当。如果一个意见是除对所有者本人而外便别无价值的个人所有物，如果在对它的享用上有所阻碍仅仅是一种对私人的损害，那么若问这损害所及是少数还是多数，就还有些区别。但是，迫使一个意见不能发表的特殊罪恶乃在它是对整个人类的掠夺，对后代和对现存的一代都是一样，对不同意于那个意见的人比对抱持那个意见的人甚至更甚。假如那个意见是对的，那么他们是被剥夺了以错误换真理的机会;假如那个意见是错的，那么他们是失掉了一个差不多同样大的利益，那就是从真理与错误冲突中产生出来的对于真理的更加清楚地认识和更加生动的印象。”因此，他强烈谴责宗教和封建专制者对言论自由的迫害与压制，并指出“历史上富有迫害行为压灭真理的事例。即使不是永远压灭，也使真理倒退若干世纪”。
不过，密尔并不将言论自由看做是绝对的、无条件的，他声明自己不是硬性主张只要无限制地实行言论自由，就可以制止宗教和哲学上的宗派主义祸害。相反，他也看到，容易狭隘的人对于真理认真起来时会竭力主张，反复教导，以致认为世界上别无其他真理。因此，密尔肯定“一切意见是应当许其自由发表的，但条件是方式上须有节制，不要越出公平讨论的界限”，且“个人的自由必须约制在这样一个界限上，就是必须不使自己成为他人的妨碍”。因此，密尔主张“即使是意见，当发表的情况足以使意见的发表成为指向某种祸害的积极煽动时，也要失去其特权的。比如有个意见说粮商是使穷人饱受饥饿的人，或者说私有财产是一种掠夺，这种意见假如仅仅在报纸上流传，那也不应达到妨害，但如果是对着一大群麇集在粮商门前的愤激的群众以口头方式宣讲或者以标语方式宣传，那就可加以惩罚而不失为正当。”[149]
二、大众传媒的政治功能[150]
(一)大众传媒的舆论监督功能
西方传统的自由主义理论认为，媒体在民主社会中首要扮演的角色便是“watchdog role of the media”(媒体的看门狗作用)，指媒体应该对国家政府部门实施监督，无所畏惧地揭露滥用官方权威的行为。该理论认为这一“看门狗”的功能在重要性方面压倒了媒体的其他功能。[151]随着媒体产业股东和管理者的经济权力对媒体的影响日益明显，媒体监督的对象扩展为公共权力和私人权力，或者说应当同时监督政府权力机构和经济集团的权力滥用。中国学者展江对舆论监督的表述为:“舆论监督是指新闻媒介代表公众(公民)对权力运作尤其是权力滥用导致的腐败进行的监督。”
媒体通过调查和揭露官员滥用职权的行为，引起公众舆论的关注并由此给相关部门施压来履行服务社会、维护公民利益的使命。新闻媒体最早在英国和美国被确立为“第四等级”和“第四权力”的地位，虽然事实上媒体的权力与行政、立法和司法机关不可比拟，要进行揭露监督报道也面临非常多的阻碍，但是目前来看，其对政府的长期监督被公认为是世界上最为有效和制度化的。西方社会中这方面的典型例证是美国总统尼克松执政时期“水门事件”的曝光，《华盛顿邮报》的两位年轻记者鲍布·伍德沃德和卡尔·伯恩斯坦坚持追查出事实真相，揭露了白宫与水门事件之间的联系，最终导致尼克松的下台。美国社会学家麦克尔·苏德松在《美国人记忆中的水门事件》一书中这样描述道:媒体用水门丑闻制造了新闻神话。
近年来西方社会其他较有知名度的舆论监督案例还有:伊拉克战争后，2003年5月29日，英国广播公司BBC第4电台著名时事节目《今天》援引一名“匿名英国高级情报官员”提供的消息，指责英国政府将伊拉克大规模杀伤性武器问题扩大化，以此误导英国民众，说服民众同意英国参加对伊战争。自此至2004年将近一年时间，英国媒体铺天盖地的报道使得布莱尔政府陷入情报门的政治危机中。[152]美国政府的伊拉克情报有假也是由《纽约时报》等美国新闻媒体最早揭露的，由于新闻媒体的积极参与而推进了关于“美国情报门”调查工作的开展和相关秘密信息的揭露。2005年法国周刊《鸭鸣报》以报道《盖马尔的住宅不省钱》率先揭露盖马尔占用大量公共资源，财产申报不明，在媒体上撒谎愚弄公众的“豪宅丑闻”。其后《解放报》等媒体继续跟进，迫使法国前财长埃尔维·盖马尔(Hervé Gaymard)最终辞职。
而在中国，社会转型过程中严重的贪污腐败造成的政治混乱可能会中断国家的现代化进程已经成为学界的共识，媒体的舆论监督则有着更为特别的意义。在透明国际[153]所编制的清廉指数报告中，中国的分数一直处于较低位……清廉指数给各国腐败情况从0分到10分之间记分，2008年中国获得3.6分，在180个国家或地区中排名第72位。[154]如今对于中国腐败案件高发的状况，公认的一大原因就是对经济与行政权力的监督乏力。“绝对的权力倾向于绝对的腐败”，制约权力，让媒体代行民众的知情权和批评权，以此监督政府行为。媒体的客观报道可以将腐败丑行暴露在光天化日之下，或者为司法机构惩治腐败提供线索，寻找证据。媒体的评论则是社会良知和多种智慧的体现物，它有利于形成反腐败的强大舆论。[155]
(二)大众传媒传递政治信息，提供讨论平台和公众政治参与渠道
首先，大众传媒是发布信息的职业机构，能够成为民主制度建设的传递信息和进行讨论的中介手段。大众传媒一方面向广大公众传递重要政治信息，使其能够在掌握必要信息后更好地进行政治参与，也有利于政策的顺利推行和实施。只有运用各种方式使公民对政治事务知识有所了解，对政治运作过程、运作规则和运作结果都能有透明公开的认识，才能保证公民正常行使权利，也才能帮助公民更好理解政府决策。现代社会中，政治家与公众之间存在着不同程度的信息不对称的问题，损害了民主政治的本质。而公众可以通过追踪大众传媒来获取政治信息，可以借助媒体上越来越多的意见领袖，如专家、学者等，进一步获取对信息的分析、判断和整合。另一方面，大众传媒通过将公众的意见信息和政策实行情况传递给政府，从而使得决策层能够了解和掌握社会的实际状况，进而调整和矫正决策与行为，更有效地促成“上情下传和下情上达”的政治沟通。
其次，公民可以通过大众传媒所提供的各种方式和渠道发表自己的看法，并参与讨论提出建议，从而有助于事物的全貌以及相关的不同观点都得以呈现。比如公民可以给报纸和杂志媒体写稿、写信、拨打热线电话、参与谈话节目、发短信、上网发帖、参与网上投票、写博客等各种方式进行公共讨论。这样虽然不能保证讨论产生的结果是最完美的，但它毕竟更容易产生出理性的和公平的结果，从长远来看，也有利于培养出理性和积极自主参与的公民。
当代中国，常常是传统媒体和网络媒体互动使得媒体成为公众自由讨论公共事务、发表政治见解、进行政治参与的活动场所:或者是传统媒体首先向公众透露出信息，继而形成一个有意义的话题，继而网络论坛对这个话题进行热烈的讨论，并形成比较一致的、强大的民意，最后由传统媒体报道和反映民意。或者是公民先通过网络媒体提供新闻素材，引起网友的关注和热议，传统媒体再继续跟进，并进行舆论引导。最终都是舆论引起相关部门的注意，并对其造成压力，从而推动了政府对所讨论问题的解决。2008年瓮安事件[156]，2007年至2008年的华南虎事件[157]，2009年的躲猫猫事件[158]等，都是传统媒体与网络力量的互动合力才产生强大的舆论效果，推动事情的发展和最终解决。
(三)大众传媒是政治社会化的重要途径
什么是政治社会化?英国学者K.P.兰顿认为:“政治社会化是人们把自己所属的社会团体对社会的信仰和观念融合到自己的态度和行为模式中去的过程，是政治社会代代相传政治文化的方式。”格林斯坦认为:“政治社会化包括生活史上每一阶段中，正式和非正式的、有意的和无计划的政治上社会态度的学习。何种政治学习不仅包括明显的政治学习，也包括影响政治行为意义上的非政治学习，如政治上社会态度的学习，即政治人格特征的学习等。”[159]前人从不同角度对政治社会化下了不同的定义，我们赞同以下定义:政治社会化对于个体而言，是一个人特有的政治态度、政治情感、政治价值观和政治认知模式的形成过程;对社会来说，政治社会化是一定政治文化传播和延续的过程。[160]
大众传媒的政治社会化功能体现在以下五大方面:
(1)大众传媒传播与传承政治文化。
虽然K.P.兰顿定义的政治社会化并不全面，但不可否认政治文化信息的传播是政治社会化进程中重要一环。政治文化通过传媒不间断地出版和播出，不间断地被继承、扬弃、融合。而且，与其他渠道相比，报纸、出版、广播、电影、电视以及互联网对知识与文化的传播，具有更强的广泛性和普及性。因为在大众传播时代，传媒是文化进行变动和延续的重要载体。社会成员可以经由大众传媒提供的各种渠道获得政治知识、政治观念、政治情感和政治信仰，经过感性与理性、自发与自觉地内心统一，进而形成自己的政治态度，这是横向传播;从社会发展的纵向角度看来，政治文化的认同总是通过一定的传输渠道(包括书籍、报刊等)传向历史的后来者，从而完成政治文化的传递，确保文化的连续性。
(2)大众传媒有助于现代政治价值观的构建
大众传媒将已经制作好的具有一定政治价值观的信息传达给受众，在个体受众的心理世界构建现代的政治价值体系，即爱国主义理念、国家民族的统一目标、政治系统的稳定和法治、自由、民主、人权、平等价值，“对于丰富公民的政治认识，形成正确的政治态度，塑造健全的政治人格，进而推进政治发展，保持政治系统的有序运行，具有积极的推动作用”[161]。大众传媒提供的讨论平台，也有助于现代政治价值观在争辩中得以广泛传播，潜移默化中有助于受众认知从而对政治价值观形成自己的态度。
(3)大众传媒对政治态度形成和改变有巨大影响
首先，在针对态度的形成和改变的研究中，班杜拉及其同事在针对榜样及模仿现象的系列实验研究中提出了“替代强化”作用，强调了榜样人物对儿童的影响。现代传媒心理学研究指出，大众传媒也可以通过“替代强化”作用，为公众树立追随和学习的对象，并对榜样人物进行强化，从而引起公众模仿和学习，最终导致政治态度的转变。[162]其次，在政治社会化进程的传播过程中，大众媒介运用议程设置和政治控制功能控制着受众接受的信息内容，作为信息“把关人”，在保证传播事件的客观性的同时，也不可避免地将带有一定倾向性的信息传达给公众。在大众传媒运用“强调”、“暗示”、“避重就轻”等心理学方法传播信息的过程中，通过评论等方式表达自己的观点、引导舆论时，受众不知不觉地受到了来自大众媒介的政治态度的影响，并在内化的过程中转变成个人的政治态度。
(4)大众传媒有助于中国国民“公民”人格的形成
国内外多种调查证明，大众媒介作为人民获得信息的基本来源，不仅影响到人们的认识、情感和意向，而且还直接地影响到人们的个性特质和行为倾向，关系到主体政治人格的形成与演变。[163]大众传媒通过关注社会道德思想、文化哲学、经济制度、政治文明、法制文化的积极变革和发展，积极传播优良文化观念和价值，成为塑造国民“公民人格”——独立人格、主体意识、个性解放、自我实现、个人尊严、宽容精神、自由精神、平等精神、民主精神、法治精神、人权意识、公民意识[164]的主要精神食粮。
(5)大众传媒在维护和改革政治系统中的作用
一般来说，在维护政治体系方面，大众媒介的功能主要表现在维护社会的主流价值、培养人民服从的性格以及支持政府的执政，为政治体系进行合法性论证。[165]在变革中，大众传媒同样显示了其无可替代的功能。对大众传媒在社会变革中的作用，传播学创始人之一埃弗雷特·M.罗杰斯认为第三世界国家的变革大多为接触型变革，西方新观念、新技术的传入是促使这些国家发生变革的主要因素。罗杰斯强调大众传媒的信息传播与新事物的采纳有密切的关系，认为大众传媒可以加速和扩大创新信息的传播。通过接触大众传媒，人会更容易具备现代化所必需的素质，实现个人层次上的现代化，从而促进社会变革。[166]沉默螺旋理论的核心观点为大众传媒对“优势”意见的形成具有决定性的影响。创新扩散理论认为，传播渠道是创新扩散的必要因素。这两个传播学的理论为研究大众传媒在社会制度变革中的作用奠定了基础。诺斯对意识形态在社会制度变革中的作用给予了充分肯定，而大众传媒对意识形态的影响是得到普遍认可的，因此大众传媒通过意识形态影响制度变革是一个合乎逻辑的推理。[167]
随着新媒体的飞速发展，网络等媒体在政治社会化中的作用也被越来越多的学者所关注和研究。网络对大学生政治社会化的影响非常明显，学生政治社会化状况随上网频率不同而不同。在政治知识方面，高频率上网者对时事知识的掌握程度较好;政治价值倾向方面，高频率上网者在国家民族意识方面与其他频率上网者无差别，但其对政府和现行政策认同程度明显偏低;政治参与倾向方面，高频率上网者相对其他频率上网者而言参与态度较消极，对表达意见的途径了解较少，在政治效能认识上比较悲观，权利和义务意识比较薄弱。[168]
(四)大众传媒促进权力机构、社会以及公众之间的沟通，帮助实现社会和解
首先大众传媒作为一种信息和意见的平台，可以起到“社会排气阀”的发泄和疏导作用。社会学家刘易斯·科塞(Lewis A.Coser)形象地把“排气阀”应用于社会学，他指出:社会存在着矛盾和冲突，而对于这些矛盾和冲突，社会主体会产生一些不满情绪，如果长期得不到释放，使这种情绪不断堆积，便会产生许多社会问题。一个社会，需要设置一类经常化、制度化的通道，以实现不同社会主体之间的沟通以及发泄不满情绪，它将保障社会运转的安全，及时发泄累积的不满情绪，有利于社会的稳定。[169]中国正处于社会转型时期，目前又遭遇上全球金融危机，贫富差距拉大，社会不公现象增多，很多不满的情绪需要表达和疏导。而大众传媒尤其是网络媒体的“社会排气阀”作用是强大和便捷的:人们通过大众传媒这个途径表达自我，将现实中的不满情绪发泄出来，并能够找到共鸣和安慰。这不仅使得个人能够减轻压力和痛苦，也有助于政府、社会、公众之间矛盾的化解。
其次，当社会矛盾已经以激烈或者制度外的方式爆发出来的时候，大众传媒可以充当各方协调者，成为各方沟通的桥梁，从而推动问题的良性解决。目前中国社会频发的社会群体性事件中，信息的公开和流通对于解决误会和消除谣言至关重要。在信息传播技术高度发达的今天，群体性事件一经发生，人们就能够通过各种渠道进行广泛传播，尤其是互联网和手机的强大功能使得任何想要阻塞或者隐瞒信息传播的行为只能是火上浇油，更加剧矛盾双方的对立。比如前面提到的贵州瓮安事件，云南“躲猫猫”事件，以及2009年5月发生的湖北石首抢尸事件，都成为有力的现实证明:政府公开信息，接纳和配合媒体的报道则有助于事件的良好解决，并能够安抚群众情绪;政府隐瞒信息，阻挠媒体报道或者在运用媒体上消极作为，都只能加剧谣言满天飞，激化官民矛盾。
三、大众传媒对政治文明的积极推进作用[170]
(一)大众传媒有助于提高政治主体的理性化程度和完善组织结构
政治主体既可以是一个具有政治意识和独立人格的个体，也可以是以共同的政治理想、政治纪律而组成的政治组织、政治团体，还可以是基于共同的根本利益而形成的政治群体。
首先，信息的充分流通是政治主体合理规范进行政治行为的前提，因此大众传媒对于政治信息的传播则意义重大。个体公民对政治的认知判断主要是通过媒介来获得的。只有通过大众媒体让民众了解和掌握足够的政治信息，提高公民对政治的关注度，才能保证公民正常地行使权利，公民也才有可能积极广泛地进行政治参与。
其次，大众媒介在培育公民“对民主政体的感情”、“对法治社会的信念”、“对政治自由的理解”、“权利义务观念的确立”、“参政议政意识的促进”等方面都有积极作用。传媒报道内容逐渐重视社会教育功能，譬如大量的公共教育通过大众传媒使公民了解到各种社会福利和申请条件、了解现代社会的规章制度，并逐渐掌握具有参政资格的公民所应该具备的政治价值观和政治技能，增强对政治体系的理解能力和关注程度，提高政治表达水平和判断问题分析问题的准确程度和深度等。正如皮尤公民新闻事业中心的代理主任简·谢弗所说:“我们不放弃守门狗的角色……没人想放弃这个角色……同时还要承担导盲犬的角色。”[171]
网络媒体的新闻传播具有开放性、平等性，并鼓励受众参与讨论。在网络媒体进行新闻传播中，与传统媒体一个很大的区别就是，每条新闻的后面都会有一个“讨论”的标志(有的网站是“留言”)，点击“讨论”，就进入了该新闻的讨论区，任何人都可以将自己的意见留在留言版上，进而形成了一个关于这条新闻的公共讨论的空间。甚至有时候文章的作者还能与读者一起参与讨论，除此之外还有博客、BBS论坛、豆瓣网上各种主题的讨论小组等等，提高了公众讨论的频率以及便捷性。经常参与讨论有助于培养公民意识，提升公民的批判精神和思考能力。有研究者以人民网“强国论坛”为个案，考察网民借助电子论坛自由表达意见的现状，得出结论:网络构建的公共领域相比于传统媒体的公共领域极大地推进了民主性和自由性。公众参与国家政治、经济和社会发展重大话题讨论的机会是在传统媒体时代不可想象的。公众利用网络构建的一个公共空间——“强国论坛”可以在法规条例的允许范围内自由传播信息、表达意见。[172]
政治主体从习惯表达到善于表达，从提倡理性讨论到严谨思考习惯的培养，大众传媒尤其是网络媒体的积极作用不可小视。
(二)大众传媒推动政治行为规范化、程度化、效能化
政治主体在政治意识的驱动之下，在社会的政治生活和政治活动中往往有诸多外在表现，即政治行为。政治行为的理性化程度如何;政治行为是否具有良好的心理环境、政治价值和政治行为准则;政治行为是否纳入规范化、程序化、制度化的轨道;政治行为的效能如何，与预期的效果、宗旨是否相统一，这些综合性指标便成为政治行为文明乃至政治文明不可缺少的要素。[173]在此，作者重点讨论的是大众传媒对公民政治参与行为的重大影响。
大众传媒在公民政治参与发生前、政治参与发生中以及政治参与发生后这三个阶段都有不同的作用，后面会有章节专门讨论此问题。这里先概述如下:
大众传媒在公民政治参与发生前的积极影响有:
1.大众传媒提高公民政治参与的可行性和积极性。首先，大众传媒使公民能够低成本、高效率地获得政治参与所需的信息。“如果公众参与政府事务，则他们必须有机会了解与其在政治体制中的地位相一致的消息和情况。”[174]获得足够信息是公民进行政治参与的前提。其次，大众传媒对公民理性、自主、负责任的政治参与意识有熏陶与教育作用。第三，大众传媒一定程度上代表弱势群体表达问题和需求引起公众关注，网络媒体更是可以使弱势群体能够组织起来进行更有效的政治参与。第四，大众传媒为公民政治参与能力的提高提供平台和培训场所，培养其良好的政治参与思维与习惯，从而为良性高效的政治参与打下基础。
2.大众传媒有助于营造良性宽松的政治参与环境。大众传媒积极地对公民合法政治参与进行宣传鼓励;当公民政治参与受到某些权力的侵害时，传媒有责任和义务通过公布信息、发表评论等方式引起社会关注，呼吁法律与政府采取措施保护公民参与权。
3.传媒促使权力机构的调整使其更有利于公民的政治参与。首先，传媒促进政治体制改革，强化了政治制度对参与的体制效用，使其更加重视公民政治参与。其次，大众传媒，尤其是网络媒体，是权力机构进行政务公开和电子政务的重要渠道和载体，方便了公民政治参与。
大众传媒在公民政治参与发生过程中的作用主要表现为传媒对政治参与主体的支持和引导。首先，传媒丰富公民政治参与手段，是其重要有效的渠道。其次，传媒是公民声音的放大器。有两层含义:一是指大众传媒的传播力量能够消除单个公民政治参与的无力感，引起更为广泛的公众注意和支持，促进公民组织性的政治参与。二是指大众传媒能够汇集公众舆论使其显著到引起权力机构注意和重视的程度，使公民参与真正能产生实质效果。再次，传媒自身或者传媒给意见领袖提供了平台去理性引导公民政治参与方向，引导公众舆论，使之不至于偏离正常轨道。
大众传媒是公民与权力机构有效沟通的桥梁，尤其是在公民政治行为以法制外的方式爆发时，传媒的协调角色则尤为关键。一方面，传媒是职业的信息发布机构，其中政治信息是其信息发布内容中的重要部分，传媒通过发布政治新闻、报道政治讨论等方式将政府的政策法规进行“下达”，扩大政府的支持范围;另一方面，大众传媒在一定程度上能够反映现实，反映公众意见和呼声，具有一定的公众立场，是将民意进行“上传”的有效渠道。
大众传媒在公民政治参与实现后还可以将政治参与的结果公布给广大公众，并总结分析和评论政治参与的成功经验与不足之处，使得公民政治参与能够连续化、深度化。
(三)大众传媒是协调政治关系的重要力量
马克思主义认为，一个社会政治的本质内容就是各政治主体在获取和维护各自利益或所代表的利益而进行的各种活动中形成的彼此之间的复杂关系。[175]在中国社会中，政治主体的多元性和复杂性决定了政治关系的复杂性。在这样一个大规模的复杂社会中，政治沟通与政治互动显得尤其重要。美国学者K.W.多伊奇在其《政府的神经:政治沟通与控制的模式》一书中指出:政治沟通不只是精英对其民众发送信息，还包括全社会范围内以任何形式……影响政治的整个非正式沟通过程。[176]大众传媒作为专业传播信息和发表意见的权威机构，在当今信息社会中成为了政治沟通的基本渠道。
具体而言，媒体在其中的积极功能是充当政府与民众的桥梁，通过对信息的双向传递以及发挥意见领袖的作用，减少误解和化解矛盾，从而促成双方关系的缓和与良性互动。媒体通过公开、及时、便捷地传达情况和意见，并提高政策构建所代表民意的深度和广度，提高决策的合理性程度。在政策执行过程中，媒体促进决策者与执行者之间、执行机构之间、政策执行者和政策对象之间相互协调与沟通以减少政策执行环节人为造成的耗损，加强决策者对执行情况的掌握和监督，也尽量缓和政策目标主体对政策执行的误解和抵触。
另一方面，媒体的强效沟通作用也体现在社会矛盾和冲突发生的时候。矛盾和冲突是任何时候都无法避免的，相反地，如果政治体系具有高度的消化能力，社会冲突和抗议运动反而常常变成政治进步的动力。关键在于我们应如何调解社会矛盾，如何妥善地处理以及合理地协调好各种政治关系。处于转型期的中国社会，在经过30年的改革开放之后，已经进入社会冲突多发期，这是一个不容置疑的现实。从农村失地农民、城市拆迁户的抗议，到各地出租车司机的罢运，再到教师罢课、工人停工，社会冲突在强度和广度上大有扩散的趋势。
众所周知，化解冲突矛盾的必要条件之一即是:保证沟通渠道畅通，并避免信息在沟通过程中被扭曲。因此，在信息传播和意见沟通过程中至关重要的大众传媒可以而且理应发挥疏通和润滑剂作用。在2009年杭州飙车案末期，无论警方、法院和政府怎么解释，网络民意总是一边倒地质疑入狱的胡斌为替身。这时，唯有媒体作为公平客观的社会力量介入，才最终化解了这场信任危机。胡斌案后再次发生的一起保时捷撞人事件中，警方也完全吸取了此前“70码事件”的教训，以媒体为平台全程公开办案过程，特别是电视进行画面报道，将潜在的社会矛盾化为无形。
(四)大众传媒有助于社会意识体系的构造和政治意识的创新
政治意识是人们在特定的社会条件下形成的政治态度、政治情态、政治认识、政治信念、政治习惯和政治价值观的复合存在形式。这些既是大众传媒在政治传播中的主体性内容，又是政治传播过程中主体用以改变客体的“物质”;而社会成员对于政治的性质和功能的理解、他所持的政治理想、政治参与的热情、对待公共权威的态度、评议政府政策的价值标准、内心遵循的政治行为准则等等，是大众传媒进行政治传播的主要内容的同时，也正是大众传媒进行政治传播要达到的目的和想取得的效果。[177]即媒体通过政治信息的传播，通过议程设置功能，来改变受众态度，创造政治认同，并强化这种认同，从而促进政治主体发生政治行为。
通过2002年10月在中国33个省(区、市)中进行的对中国公众接触大众传媒与知晓公共事务、社会政治参与意识三者之间关系的调查研究中显示:中国受众接触报纸的频率和时间，都与社会政治参与价值观成显著的正相关关系(频率partialr=249，p＜01:时间partialr=·122，p＜01)。中国受众接触电视的频率，与社会政治参与价值观成正相关关系，但未达到显著程度。中国受众接触电视的时间，与社会政治参与价值观成显著负相关关系(partialr=-039，p＜05)。中国受众接触广播的频率，与社会政治参与价值观成显著正相关关系(partialr=·057，p＜05)。中国受众接触广播的时间，与社会政治参与价值观成正相关关系，但未达到显著程度。[178]此研究在一定程度上证实了中国社会民主化、大众传媒与受众之间的紧密互动关系，接触大众传媒尤其是报纸，增进了受众对公共事务的知晓，强化了受众的社会政治参与意识。
因此，传媒绝不是完全客观机械的信息发布机构，它在传播信息的同时，也在建构一定的政治意识形态。至于这种传播方式则是千变万化的，有些是直截了当，旗帜鲜明，如评论，就是传媒运用不同的素材，根据政治的需要直接表达立场，以理论的力度传播自己的政治观点，影响社会政治生活，统一社会舆论。而有的时候就不采用直接明了的办法，而是巧妙地选择有用的事实，把零散真实的素材有机地综合之后，在通篇真实的材料外表下，把传媒想要表达的政治思想隐含在新闻之中。[179]媒介通过议程设置选择并强调某些话题，让公众在纷繁复杂的信息洪流中感觉到被媒体所关注的议题就是主流的议题，媒体所宣扬的价值观、政治信仰和行为规范就是主流的，继而使受众在媒介的影响下形成自己的议题次序和价值取向，影响受众使之融入主流政治文化。而媒体所呈现出的学术界等权威机构所带来的专家效应也会引导人们产生价值观和理念的转变。传媒机构既是综合“意识机构”，又是综合的意识传播媒介，是名符其实的观念生产者。
(五)大众传媒不断推动政治制度的健全和完善
政治制度文明是政治文明的核心。政治制度指的是在特定社会中，统治阶级通过组织政权以实现其政治统治的原则和方式的总和。[180]从更为宽泛的角度看，政治制度是指社会政治领域中要求政治实体遵行的各类准则或规范。政治制度建立后，大众传媒成为维护和改善政治制度的有力工具。
传媒对社会生活中出现的矛盾十分敏感，对正确的行为进行积极倡导，对那些破坏社会秩序的行为则进行监督和批评。这种反映社会公心的舆情使得政治制度能够根据社会发展的不同要求进行及时有效的变革和调整，以达到尽可能容纳、代表社会各方利益要求的目标。而且传媒真实反映人民群众的呼声，给公民提供表达意见的渠道，这在很大程度上能够减轻政治制度所受到的压力和冲击。因为当公民的制度内参与无法正常实现时，由于利益诉求公民会转而采取制度外参与方式如暴力、示威、破坏等，给政治制度施加压力。
现代社会中的所谓民主监督离开了大众传播是不可思议的。因为大规模的人口数量和遥远的地域限制，公众亲身经历重大的公共性事件的可能性已经越来越小，我们通过现场目击的方式获得信息的可能性同样也越来越小，我们的信息来源越来越依赖于媒体，这是一个无法改变的基本事实。大众传媒按照宪法赋予的权利，通过舆论对政治体系进行批评和监督，曝光腐败等各种违法行为。媒体日常的客观报道可将权力运作透明化，特殊的揭露性报道可将腐败丑行暴露在光天化日之下，或者为司法机关惩治腐败提供线索，寻找证据。媒体的评论则是社会良知的体现物，它有利于形成反腐败的强大舆论。[181]最后媒体与有关部门协同合作，促使问题的解决。因此大众传媒能够促使国家机构实现管理的民主化和科学化，从而树立其在全社会的良好形象，增强社会公众对政治体系的认同和支持，提高全民族的凝聚力和向心力，最终巩固政治制度的民众基础。
四、政治文明对大众传媒的巨大影响[182]
(一)政治文明决定大众传媒的性质和发展
特定社会的政治制度决定该社会的新闻事业的基本性质。[183]不论在西方还是东方，政治文明都主导着大众传媒的发展，是传媒成长发展的基础环境。比如，西方民主制度所延伸开来的对新闻自由原则的确立与扩大，对公民知情权的承认为大众传媒合法报道提供了文化和法律上的保障。因为民主制度是以公民和各种社会集团自由平等的参与为基础的，要在各种政治力量的公平竞争和妥协中形成政治决策。民主制度的本质决定了在民主社会中大众传媒绝不能为政府和少数权势集团所垄断，从而形成对人民大众一边倒的强制性灌输，仅仅充当政府或统治者的“啦啦队”。它要求保障不同意见的自由表达，实现不同知识和意见的自由市场。新闻自由是民主价值观在传播领域的表现，那些曾为民主理想而奋斗的政治思想家都认识到言论自由是民主制度的基石。在民主社会里，大众传播能够成为民主的工具，在民主体制中发挥有效的作用，是以对新闻自由的法律保障和文化支撑为基础的。1644年，弥尔顿在《论出版自由》中提出了“自主原则”:“让她(真理)与谬误交锋吧，谁看见在自由而公开的交战中，真理会败下阵来?”两位英国作家约翰·特伦查德和托马斯·戈登于1720年写下了一系列为后来所知的“信息自由流通”辩护，断言政府自由与出版自由共存亡。他们指出，言论自由是“每个人的权利，只要一个人不用它来危害和支配别人就行”[184]。弥尔顿和“加图”影响了美国人，使其将言论自由写进1791年批准生效的美国宪法第一修正案。它规定:“国会不得制定法律剥夺言论或出版自由。”这项条款成为新闻自由史上的里程碑。
在当代，经过数百年民主制度的培育，新闻自由的信念在西方社会已经根深蒂固。民主制度和它在法律上保障的言论自由和新闻自由，是大众传播事业发展的精神摇篮。民主需要政治竞争，民主环境下的政治竞争产生了对媒介及言论自由环境的需要，竞争各方都要制造舆论，公开的政治辩论也刺激了公众对政治生活的关心，以及掌握政治信息和理解政治问题的兴趣。在英、美、法等国的现代多党制形成时期，大体上也是报纸开始成为政治生活的一支重要力量的时候。民主制度为19世纪兴起的真正的大众传播媒介提供了政治法律上的保障，同时，大众传播媒介作为一种新崛起的政治因素和独立的政治势力，它本身又成为维护、扩大和发展新闻自由最积极的力量。在当代，随着社会的发展，新闻媒体以宪法修正案第一条款(美国)之类的法律为基础，不断扩大着新闻自由的范围。[185]但是，我们也必须强调，西方的新闻自由本质上是资本家的自由，而非人民的自由，具有很强的虚伪性。
而在中国，特殊的政治体制赋予了大众传媒双重的身份，要求媒体在自给自足的同时也成为守护主流意识形态的软性力量。有学者认为，中国当代改革从政治学意义上可以分成两个阶段:第一个阶段是20世纪80年代到90年代初的全能主义新政阶段。这个阶段的特点是:运用全能主义的政治体制与政治资源来推进一场新政运动，整体政治结构仍然是全能主义的，如党对意识形态的控制，新政策的自上而下推行，党运用全能主义政治的资源来实现政治稳定。在这个过程中，一些非全能主义的新事物逐渐地“脱全能主义化”。而到了90年代以后，市场经济引导下的社会多元化结构已经基本形成，中国已经进入了“后全能”体制阶段。这个阶段的特点是:现行政治权威仍然继承了全能体制下的大部分组织资源，如执政党的地位、党组织对社会生活领域的参与与组织渗透，以及党中央对基层的组织动员力，国家政权对传媒、国家机器、社团组织，对作为国家命脉的大中企业的有效控制，等等。这种“后全能型”的政治权威模式可概括为具有刚性调控能力的“低政治参与，高经济投入”结合的发展模式。[186]在这种后全能型政治权威体制下，媒体是被作为“存量”资源而被暂时性搁置的。由于媒体涉及意识形态安全、涉及权威政治的合法性基础，决定了媒体改革不可能有大幅度的体制性突破。因此，媒体改革相对经济改革而言，其速度和深度远不及后者。虽然党和政府下放了作为传媒业主对传媒的经营管理权，而改换成与传媒达成某种协议确认了传媒的双重身份。即大众传媒一方面作为经济实体进入市场通过发行、广告等手段进行赢利而生存发展，但另一方面传媒作为经济实体的身份又来自国家的特许，来自它们作为国家机器，或国家意识形态设置(state ideological apparatus)的一部分，它们的行政级别、服务对象由国家管理部门所确定。这一定位，使它们能够享受一定的国家资源。譬如，获得特许派记者赴港报道回归，派记者赴国外报道奥林匹克运动会，或派遣驻外记者，也具备在一定范围内的市场垄断。譬如中央电视台为唯一面向而且覆盖全国的电视台，《广州日报》曾为唯一面向以广州为中心的珠江三角洲市场的都市日报等。同时，它们也因此承担与其定位相适应的服务国家政治利益的责任。这种经济利益集团和国家意识形态设置的双重身份，使得它们在运作中，服务国家所代表的“公益”(public interests)与满足本团体的“私益”(private interests)相互掺杂，难分你我。这种“协议”表明党和国家具有批许(license)、审查和合法化传媒的垄断权。[187]所以在中国的政治体制框架内，媒体的存在和发展必须要以守住政治底线为前提，这是刚性约束。媒体重要的功能——舆论监督、制约权利也几乎完全依附于政治制度。
当然，中国法律条文中也散见对大众传媒合法报道的保护。大众传媒对社会的不良现象进行舆论监督，必然会遇到种种困难，甚至传媒人员也会受到不同程度的诱惑与阻碍。因此大众传媒需要民主与法制提供一个舆论相对自由开放、报道权受到实质清晰的保护的政治环境。
(二)政治文明对大众传媒的制约和规范
新闻传媒自身同样必须在法律允许的范围内活动，不可成为享受特权的社会力量，只允许自己对权力运行及其相关现象进行舆论监督，而把自己超越于法律的监督之外。
首先，媒体必须以事实为依据，不应该对他人进行无中生有的虚假报道，甚至捏造诽谤、侮辱他人，也不能随意解释法律条文和含义，更不能歪曲法律。新闻记者不是警察也不是法官，只是事实的报道者和舆论监督者，只能用真实的力量去影响社会。
其次，如何界定大众传媒对司法进行监督的合理界限也受到关注并争议不断。近年来，随着我国民主法制建设进程的不断推进，新闻舆论监督在法制建设中所发挥的作用越来越显著，但与此同时也出现了干扰司法独立的现象，与法制建设形成了冲突。因为大众传媒与司法机构属于性质不同的组织结构，从事着不一样的社会分工，并遵循不同的游戏规则和判断标准。正如法学专家何家弘所言:新闻舆论监督偏爱“接受美学”的理论，喜欢按照社会关注的热点并利用民众蕴涵的激情去创造轰动效应;而司法审判遵循“距离美学”的原则，宁愿与公众保持一定距离并经过独立冷静的理性思考来体现法律的精神。因此，传媒崇尚自由，讲究新闻的时效性和传播的广泛性;司法追求公正，注重过程的规范性和结果的正确性。[188]
从保证法院依法独立行使审判权，维护司法公正的角度出发，有研究者提出新闻舆论对司法活动的监督应遵循以下原则:第一，对法庭审判过程的报道必须是客观的、全面的。在开展司法监督活动中，报道一定要实事求是，客观公正地反映司法活动的本来面目，不能凭主观的臆想进行推理、判断或随意夸大，不能使用各种煽情和带有明显倾向性的语言，更不能对诉讼参与人进行人身攻击性的评论，包括侮辱和诽谤。第二，不得对未决的案件做倾向性的报道。司法活动是一种法律职业化和专业化的活动，有其特定的工作规律;司法工作人员是依据法律，根据确认的证据进行理性、冷静的法律推理，严密论证，做出判决。第三，慎重对待诉讼过程，尤其是刑事案件。在诉讼过程中，新闻媒体在对案件的审理情况进行报道时一定要谨慎从事，保持中立立场;在对通过行使知情权而获得的诉讼文书只做如实报道，而不发表带有倾向性的评论和意见，以免误导公众，对司法人员产生压力。[189]有关这方面的内容，在第二章第二节中有详述。
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