舆论监督概述

第一节　舆论监督概述

一、舆论监督的含义

对于一个概念的全面理解，考察词源是传统的学术研究方法，所以，对于舆论监督的研究我们采取求本溯源的认识路径来进行。

舆论监督是一个历史范畴，它的产生有其深刻的现实背景，它的含义是随着时间的推进而变化，可以说，正是现代社会对其赋予了实质意义。舆论监督是一个颇具中国特色的概念，是在中国大众传媒实践中产生的，西方词语中是不存在该词的，或者可以说，没有“舆论”(public opinion)和“监督”(supervision)固定搭配的词语，只有“public opinion”或“watchdog role of the media”大体上与之对应。^[1]不过，近年来西方报刊出现了“supervision by public opinion”一词，有学者认为这是符合中国实际的用语。^[2]

在古汉语中，“舆论”有一个生成的时间跨度，即先出现“舆”，再有“舆人”，“舆人之论”，最后出现“舆论”。“舆”的本意是指车，《说文·车部》:“舆，车舆也。”《汉书》颜师古注:“舆即车也。”《后汉书·光武帝纪下》注:“舆者，车之总名也。”随后出现了“舆人”一词，意为造车的人。《周礼·考工记·舆人》:“舆人为车。”再后来“舆人”泛指众人。如《左传·僖公二十八年》中有“晋侯听舆人之诵”的记载。《左传·昭公七年》:“人有十等，下所以事上，上所以共神也。故王臣公，公臣大夫，大夫臣士，士臣皂，皂臣舆，舆臣隶，隶臣僚，僚臣仆，仆臣台。”这里将人分十等，“舆”居其六。从中我们可以看出“舆”泛指下层人民，由此它又演化为众人、众多之意。《国语·晋语三》韦昭注:“舆，众也。”《广雅·释话三》:“舆，多也。”

“论”的意思自古以来变化不大，主要是指议论、意见。“舆”和“论”结合到一起的意思在古代有不同的称谓。春秋战国时叫“舆诵”。《国语·晋语三》:“惠公入，而背外内之赂，舆人诵之。”隋唐时期叫“舆颂”。《隋书·炀帝纪上》:“听采舆颂，谋及庶民。”也有叫“舆论”的。《晋书·王沉传》就有:“自古圣贤，乐闻诽谤之言，听舆人之论。”还有“舆谤”之说。但“舆论”一词的出现，最早是在《三国志·魏·王朗传》中，曹魏谏臣王朗把一次不宜轻易出兵伐吴的原因归结为“惧彼舆论之未畅也”。此后，《梁书·武帝纪》中也使用“舆论”一词:“行能臧否，或素定怀抱，或得之舆论”，表明舆论是帝王决策的重要依据。总之，中国古代“舆论”的意思是指众多下层民众的议论或意见。

“监”，本意为照视。甲骨文中的“监”是一睁目之人，利用皿中之水，照看自己的模样。《书·酒诰》:“人无于水监，当于民监。”作动词用时，又有临下之意，最早的字典《说文解字》解释:“监，临下也。”引申为监视、察看。《诗经·大雅·皇矣》:“监观四方，求民之莫。”《国语·周语上》:“使监谤者。”“督”，督促、督导、督察之意，《说文解字》:“督，察也。”《后汉书》:“督委输，监诸将营。”《汉书》:“器用盬恶，孰当督之。”还可被引申为约束、限制、牵制、制约等义。到汉代，“监督”二词开始连用。《周礼·乡师》:“遂治之。”汉郑玄注:“治，谓监督其事。”《后汉书·荀彧传》:“臣闻古之遣将，上设监督之重，下建副二之任，所以尊严国命而鲜过者也。”^[3]

通过以上的注解，我们可发现:“从两字关系看，‘督’以‘监’为基础和前提，‘监’以‘督’为结果和目的……前者可引申为了解权、观察权，后者发展为督促权、纠正权，从而构成了由观察纠正权为主要内容和特征的法律监督权力结构。”^[4]同时，我们还发现，古语中的“监督”存有巨大的历史局限性，其仅仅是一种自上而下的监视、督察的行为，即管理者对被管理者所行使的监视、督察行为，在行使主体上与舆论的行使主体恰恰相反。我们以为，也许正是中国历史上这种行使主体方面的不可调和性，造成了舆论与监督不可搭配性和不可统一性。

在西方，“舆论”一词起初作为“公众意见”来使用^[5]，主要体现的是公民共同决断、治理国家以保证政治清明的政治理念。^[6]但是，公众意见并非一定能成为舆论，因为公众意见形成为舆论，需要两个宏观条件的保障:一是有独立于政治权力中心的类似公共空间的社会场域，二是有防止和抵制“多数人暴政”的文化和体制。如果缺乏上述条件，所谓公众意见，亦即是意见的总和，只能是统治意识形态的回声，是掌权者的符合。^[7]

纵观“舆论”的历史变迁^[8]，我们发现，也正是这种政治理念奠定了舆论在近代民主制度中的核心地位。尤其是近代以来，传播媒介设备的不断更新换代为彰显“舆论”在影响民主社会发展进程方面的巨大作用，提供了技术的支持和保障。可以说，脱离媒介技术的支撑，即使是秉承先进政治理念的“舆论”，若想在社会发展中起到快速、直接、有效、巨大的作用，那是不可想象的，因为“报纸是作为社会舆论的纸币流通的”^[9]。近现代史告诉我们，通过无处不在的媒介触角，舆论就可以对社会治理中的决策行为乃至陈腐观念和腐败行为予以强烈谴责和抨击，从而形成压力态势，以督促有关当事者纠正、处理。尤其，现代社会传媒业的迅猛发展，通过报纸、杂志、广播、电视、互联网等大众传媒汇集民众意见，反映公众情绪，使各种意见、观点的交流跨越时空的障碍，得以快速、广泛的传播;同时，大众传媒也将公众意见最初散在的、自发的、无序的、不稳定的形态，予以汇总、过滤，形成遥相呼应的震撼力。但是，仅仅在媒介技术的支撑下舆论压力态势的形成只是随机的、技术性的、无意识的，而非自觉地，远非现代意义上的舆论本质。原因在于缺乏理论指导。而正是人民主权理论的产生、完善及普及，使公众意识到自己拥有批评政府机构及其官员的权利，政府应向自己负责。公众的舆论才真正发现自己的历史使命，真正脱离盲目性而具备自为性。在这种背景下，舆论终于与监督碰撞出制度性的火花，舆论之监督性的实践才以制度性姿态在西方历史及当代的民主政治生活中发挥着不可替代的功能。如在《权利法案》(1791年)的保护下，为了防止政府专权和蜕化，美国民众通过新闻媒介对政府实施了有效监督，以至于美国的新闻媒体常常被称为“第四阶级”，即对行政、立法、司法三权起到制衡作用的第四权力。^[10]

在我国，第一个提出舆论监督思想的应是梁启超。他在《敬告我同业诸君》一文中说:“监督之道不一，约而论之，则法律上之监督、宗教上之监督、名誉上之监督是也。”其中“名誉上之监督”就是舆论方面的监督。梁启超认为舆论监督虽不具有法律的强制力和宗教信仰的威慑力，但其监督实权“亦有不让彼两途者”。这既反映了他对舆论监督的深刻体悟，也体现了在新闻媒介的作用下，“舆论”已经成为“监督”的重要形式。^[11]且他还是提出新闻机构为政府监督者思想的第一人，“某以为报纸有两大天职，一曰对于政府而为其监督者;二曰对于国民而为其向导者是也。”第一个呈现舆论监督概念的著作根据魏永征先生说法是成美、童兵1986年7月的《新闻理论简明教程》和孙旭培1986年3月发表于《新闻法通讯》上的《论社会主义新闻自由》。^[12]但据考证，比以上著述早两年多论述舆论监督的，出现在由戴松成、孙旭培两人署名合著的《新闻理论探讨》的论文集之中，此书于1984年1月由人民日报出版社出版。孙旭培把他1981年毕业时的硕士论文《社会主义新闻自由刍议》的压缩稿放在该书里。这篇论文把“舆论监督”与法律监督、代表大会监督相提并论，并且把舆论监督实质上定性为传媒监督。如果把正式提交毕业论文也算一种发表，那就比魏永征所讲的两种著述早5年。^[13]舆论监督第一次进入政治视野中是1987年10月中共十三大政治报告首次提出“提高领导机关的开放程度，重大情况要让人民知道，重大情况要让人民讨论”。“要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增强为政务活动的报道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中缺点错误，反对官僚主义，同各种不正之风作斗争”等。这是中共历史上第一次在党的正式文件中出现了“舆论监督”的说法，并赋予舆论监督更加广泛的意义，它不仅包括批评报道，而且包括对党务、政务活动的报道，对重大情况和重大事件的报道。

自中共中央对舆论监督在政策上的确立，舆论监督的研究也日渐繁荣。对于舆论监督内涵的认识，可谓是仁者见仁，智者见智。

何梓华指出，舆论监督是和舆论一体相连、密不可分的。它所反映的不是个人对社会现实的认识，而是一定的社会群体(公众)对社会现实的普遍的、共同的意见。舆论监督借助新闻媒介的传播优势，以公开的方式反映公众对某一社会现象、某个社会事件或社会问题所形成的比较一致的意见，实际上它是代表公众的意志对社会现实作出强有力的主动回应，因而在实施对社会监督方面具有很强的影响力和权威性。^[14]

在艾丰看来，舆论监督不仅是一种来自于群众的自下而上的监督，“舆论监督实质上是一种综合性的社会监督。舆论监督的监督主体和被监督主体都是多种多样的，而且这种监督又具有公开性。有自上而下的监督。领导机关把他们发现的问题以及处理结果在报纸上公布，借用社会舆论的力量去推行某项政策，并借此在全社会上形成舆论。比如《经济日报》每周公布的国家质量技术监督局的质量检测公报，就是这样的形式。有自下而上的监督。报纸把群众揭露问题的来信来电公开发表，也是常见的一种舆论监督方式。有两者相结合的监督。新闻单位根据中央精神和群众呼声主动搞的监督性报道，就属于这一类。它很难说是单纯的自上而下，还是自下而上，而是两者的有机结合”^[15]。

顾理平认为，舆论监督是指新闻媒体运用舆论的独特力量，帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，并促使其沿着法制和社会生活共同准则的方向运作的一种社会行为。^[16]

王强华、魏永征认为，新闻舆论监督是公民通过新闻媒体对国家机关、国家机关工作人员和公众人物的与公共利益攸关的事务的批评、建议，是公民言论自由权利的体现，是人民参政议政的一种形式。同时，他们还特别强调，揭露和批评行业不正之风，违背社会公共道德和职业行为，尤其是侵犯消费者利益的经营作风和假冒伪劣商品，也是舆论监督的重要任务。^[17]

陈力丹指出，舆论监督意指公众通过舆论这种意识形态，对各种权力组织和其工作人员，以及社会公众人物(包括著名记者)自由表达看法所产生的一种客观效果。是一种自然存在的、客观的无形的监督形式，其特点如马克思和恩格斯所说，是“广泛的无名的”。公众表达的意见可以是赞扬、批评，形式和渠道也是多样化的，因此，舆论监督往往体现为正反两种监督效果。^[18]

孙旭培认为，舆论监督是指公众通过新闻媒介对党务、政务的公开，对国家机关各级公务人员施政活动，以及社会公众人物(包括政治家、演员、知名企业)的监督，这种监督既包括揭露和批评，又包括评价和建议。但对坏人、坏事，特别是腐败行为的揭露和批评是舆论监督的主要形式。^[19]

郭镇之、展江认为，中国的舆论监督是公众通过大众传播媒介及其报道对社会的政治、经济、文化生活进行的评论监督。^[20]

纵观上述各种定义，我们不难发现，学界在行使舆论监督的主体是公众、舆论监督的对象是国家权力和社会现象等方面具有高度共识，尤其是对1987年提出的“舆论监督”概念在外延上进行了扩大化的解释，既有将舆论监督的对象界定为“社会现实”，又有将新闻媒体开展的舆论监督实践认定是一种“社会行为”^[21];既有将舆论监督等同于新闻报道，忽视舆论监督自身应有的价值判断和批评特性，又有将舆论监督等同于舆论，仅仅强调反映公众对某社会现象、事件、问题所形成的意见，还有将舆论监督的形式从原来的揭露、批评、评价、建议扩展到赞扬，认为舆论监督包括批评与赞扬两种特性。

从学者们的研究成果中，我们可以依稀勾画出舆论监督内涵的变迁轨迹:由20世纪80年代的政治学意义转换为一种社会学意义，从而在90年代以来避开了“舆论监督”概念内涵的政治敏感性，将“舆论监督”的对象解读为“社会现实”，而不再仅仅针对政治权力的行使，从而为“舆论监督”研究找到了一个没有政治风险的安全的学术空间。而正是社会学视角的引入，侧重于学理逻辑上“舆论”的解读，从而导致在舆论监督的实践对象上，由原来的仅仅限定于对政治权力的监督实践，转换为对于“社会现实”的监督;在表现形式上，既可以是批评的，也可以是表扬的，这样的解读既可以不冒“凌驾”于政治权力之上的风险，又在学理逻辑上没有违背“舆论监督”的内涵。^[22]同时，司法实践中舆论监督侵权案件的层出不穷，促使大批学者的学术研究由原来的服务于政治体制改革解决政治权力过于集中的问题，转换为新闻媒体的具体报道实践(批评报道)如何符合现有法律规范避免新闻官司，以及舆论监督立法的规范问题。所有这些方面的转向大大减轻了与政治权力的紧张性，从而使得“舆论监督”，无论是在学理的讨论上，还是在新闻媒体的实践上，都因获得了政治上的安全而显得繁荣似锦。

当然，从社会学或者传播学方面解读“舆论监督”，在逻辑上并不存有不妥。但是，在历史和现实意义上，社会学或者传播学上的舆论监督只能产生泛化的结果，极大地淡化了“舆论监督”在当代中国提出的历史使命，混淆了舆论监督与一般批评性报道的严格界限，钝化了公众参与民主政治建设的意识，脱离了媒介权力与政治权力的结构内涵，使舆论监督工作淹没在浩瀚的日常事务中。因为，从十三大到十七大的政治报告，连续五次关于舆论监督的论述，其基本思路是一致的，即从党的工作角度，舆论监督被视为一种对党政权力组织的公开的监督形式，而非指监督其他一般性的社会问题，其具体做法是批评工作中的缺点错误。

所以，我们对于上述各种定义不敢苟同，而比较赞同唐惠虎的观点，他认为“舆论监督是运用新闻传媒干预社会的政治现象，是生产力和民主政治发展的产物”，并强调“社会主义舆论监督是权力制约、监督权力的重要组成部分，是权力制约、监督权力的重要途径，是社会主义民主政治学说的组成部分”^[23]。因此，舆论监督的表现形式只能是揭露、批评、建议，而绝非表扬或者赞扬，舆论监督的对象只能是国家机关及其工作人员(包括他们的职务行为和能够对他们公正行使职权产生影响的社会行为)，舆论监督的含义只能是公众利用大众传媒对国家机关及其工作人员所从事的职权行为和能够对他们公正行使职权产生影响的社会行为进行揭露、批评和提出建议的行为。它是公民依法管理国家事务的民主权利的体现，是人民参政议政的一种形式，是现代宪政制度的一个组成部分。其根本任务在于维护和完善社会主义国家的国体和政体。

当然，如此定义，我们并不认为大众传媒就丧失了对公众人物、企业单位、不良社会现象批评的权利，对非国家机关及其工作人员的批评，在制度上完全可以归入新闻自由的大范畴之中。因为，舆论监督范畴的锁定，必然会在舆论监督权的范畴中体现出来，即舆论监督权的法律关系规范的是国家机关、行政官员与公民、大众传媒之间的关系，换言之，就是管理者与被管理者之间的关系。这种关系目前在《宪法》和《政府信息公开条例》中得到确认，即公民、大众传媒享有批评建议权和索取信息权，而政府机关和官员承担听取批评、提供信息的义务，这种义务不是道德义务而是法律义务，不作为就要承担法律责任。但是，大众传媒与公众人物、企业单位、社会现象中的个人之间在法律上是平等的，不存在管理被管理的关系，法律上没有特殊的规定，大众传媒在从事采访报道时，对方不承担提供信息的法律义务。

二、舆论监督的逻辑基础和现实要求

舆论监督是公民政治参与的一种重要形式，是民主国家权力监督体系中必然的制度设计，是现代媒体的重要功能和社会职责。对其逻辑基础和现实要求，我们主要从对权力的怀疑，对人性不足的规避和政治文明建设的呼唤及现行政治体制的“疲软”来进行思考。

(一)舆论监督的逻辑基础

舆论监督自产生以来就成为现代民主制度的一个重要方面，或可以说，舆论监督是应现代民主制度的需要而产生的，行使舆论监督也必然是一项民主权利，这项权利的最本质功能就是对公共权力和事务的监管和制约，因此，在民主国家中，关注公共权力运作的行为是舆论监督价值追求之所在。而权力自产生以来，就对人们追求自由和幸福的权利实施着某种程度的束缚或剥夺。卢梭曾言:“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。”^[24]也正是权力的这种束缚或剥夺功能，决定了对其进行舆论监督行使制约的必要。

1.对权力的怀疑

权力概念是政治分析的中心。但是，“权力是一个使用频率颇高，凭直觉去理解，很少有严格定义的词”^[25]。要想给权力下一个既明确又精炼，同时为世人所公认的定义实在是困难。因此我们避开权力概念这个难题，直接分析权力现象自身所具有的内在规定性，以期对权力有一个全面的认识。

(1)强制性

强制性是权力的固有属性，也是首要属性，这是权力的阶级性的自然延伸。马克思主义认为，在阶级社会，政治权力是阶级压迫的有组织的暴力，“这种公共权力在每一个国家里都存在。构成这种权力的，不仅有武装的人，而且还有物质的附属物，如监狱和各种强制机关”^[26]。所以，权力应是一种政治强制力量，它是以军队、警察、法庭、监狱这种国家机器作为后盾的。完全可以说，没有这种后盾，就不会有权力存在。强制性主要表现在权力主客体之间的关系中。在这种关系中，权力主体拥有绝对支配权，权力客体自身的意志、愿望和利益不成其为左右权力主体行使权力的力量。

(2)扩张性

权力是一种支配、控制和管理力量，当它不受制约的情况下，往往呈现出无限扩张和聚敛权力的异化倾向。权力的无限扩张，必然要打破既定的界限和范围，侵犯其他权力，甚至危及公民的权利。其表现一方面为掌权者总是希望独占权力，不惜运用各种非法手段甚至残酷屠杀的方式来对付那些胆敢觊觎他们手中权力之人。他们往往极度推崇世袭制，憎恨任期制，并培植自己的亲信势力。另一方面，掌权者还会想方设法地追求更多更大的权力，正像人们有了财产之后还想拥有更多的财富一样。因此，在现实政治生活中，尽管没有倡导和维护个人专断的制度，但权力潜在的扩张性往往会自发地滋生出个人专断，权力腐败的现象。

(3)利益性

古往今来，社会各阶级、集团和个人之所以对权力趋之若鹜，甚至不惜付出惨重代价，是因为人们追求权力背后那种充满诱惑的利益，而并不是追逐权力本身。从权力与利益的关系来看，权力与利益紧密相联，利益是权力行使所追求的目标，而权力则是实现利益的手段，权力运用的过程就是不同利益实现的过程。归根结底，权力之所以重要，是因为它决定着人们能够得到的各种利益的范围及其大小。恩格斯认为:“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”^[27]一切政治活动归根结底都是为了利益而进行的，公共权力不过是国家用来实现自己利益的工具和手段。如果把政治比作一座宏伟的剧场，那么，权力就是政治剧场的舞台，利益就是权力舞台的导演。^[28]也正因为如此，在现实生活中，权力往往沦落为权力出租方与寻租方之间秘密交易的“商品”，而权力一旦作为一种稀缺资源秘密进入市场流通领域，权力的这种利益性往往会给权力出租方和寻租者带来巨额利润。“公共权力的出售是一种‘无本生利’的行为，直接损害的是国家、社会和群众的利益。”^[29]当然，权力的利益性并不必然带来权力的腐败，权力若能在依法情况下，公开、公正、平等地得以行使，权力的利益性必然带来公共利益的维护和社会主义事业的繁荣发展。

(4)排他性

权力的强制性在某种程度上表现的就是排他性。权力分层级，任何一个权力都同其他权力相联系，从上至下依次控制。两个平行的权力除有约定以外，彼此不发生控制关系。权力的指向，也叫职权范围，不论是一个大的权力，还是一个小的权力，都有自己的职权范围和相应的位置。在这里，权力是排他的。在一个权力范围内，对同一事项的最终决定权，不允许有从同一角度用同一种形式同一标的指向的权力存在。排他也是独占，一个权力范围，两个平行的权力同时存在并对同一事物都有最终决定权，这个权力系统就必然瘫痪。在国内目前的权力体系中，一个单位有行政首长，有党委书记，权力虽然平行，但是指向范围不一样，行政首长管行政事务，党委书记管党务，彼此不对一个事物有最终决定权，工作中有交叉，也是有主有辅。在西方三权分立国家，立法、司法、行政各自独立行使职权，不可以跨系统去决定别人的事情，虽然有些事情政府决定后，还要到议会去通过，表面上看是一个事情两个权力去管，其实政府在送议会之前的决定，在它的职权范围内已经是最终决定权了，到议会去审查，则是另一个权力的开始。不过，脱离政治文明和法律制度来行使权力的排他性，不仅会导致专制和独断的产生，还可能使得它最终演化为终身制和世袭制，使权力的社会化和权力文明的推进步履维艰。

(5)有限性

在上述权力的排他性中就已暗含着一个前提，就是权力的有限性，即不同形式的权力都有其特定的职责范围和行使界限，有着特定的作用客体，受一定历史条件、社会关系等制约，因此，绝对的、到处都适用的权力是没有的，一旦超出了特定的范围和界限，权力就会失去应有的效力甚至变异。不过，对于法治国家来说，在政治体制及法律制度体系中如何才能合理地、明确地配置权力与权利、权力与权力间的关系，合理地、明确地划分它们之间的界限，却是极其困难又必须努力完成的工作。因为，权力的正确行使对文明社会举足轻重，权力的界限不明、含混，必然会带来不同权力机关间越权、争权或扯皮的现象，最终导致国家秩序的混乱，一个缺失安定秩序的社会，人民的自由、权利将无从谈起。

纵观上述权力的特性及人类几千年的文明发展史，我们发现，任何权力都是一种具有双向发展可能性的“双刃剑”，即具有正反双重特性。它既可以被用于治国安邦，又可以用于为掌权者谋私利，乃至祸国殃民;既可以给人类社会带来巨大的利益，也可能给人类造成深重的灾难。正如英国哲学家罗素所说:“一方面，因为政府是必需的:没有政府只有很少一部分人有望继续生存，而且只能生活在一种可怜的贫困状态中。但是，另一方面，政府也会带来权力的不平等，并且那些拥有极多权力的人会利用这种权力来满足他们自己的欲望，而这些欲望是与一般人的欲望截然相对立的。”^[30]丹尼斯·朗也指出:“如果权力关系是必需的，也许会被描述为必需的邪恶。这种邪恶在于权力容易滥用，在于权力容易从合法领域扩大到其他领域，这主要因为作为潜在通用手段的权力地位，可以为任何集团、任何个人的目的服务。”^[31]因此，在现实条件下，权力的运行常常会产生两种截然不同的效果，即所谓正效应和负效应。权力的正效应是指权力在法制的轨道上运行，顺应人民的意志，有利于推进社会的经济、政治、文化等各项事业的发展，维护社会秩序的安定和谐。权力的负效应是指权力运行偏离正常的法制轨道，违背人民的意志，侵害或侵蚀公共利益，阻碍社会的经济、政治、文化事业顺利发展，给社会秩序带来不和谐和不安定因素。^[32]而面对权力所能产生正负效应的情况，我们唯一能做的就是，采取一切措施保证权力正效应的长期、有效、渐强的发挥，采取一切措施阻止、消灭各种权力负效应的产生。对于权力的正负效应，我们更关注权力的负效应，对于权力负效应的避免，学术界和各国政治实践都早已给出了答案，就是权力制约和监督。显然，也正是权力的负效应性格，成为监督权力制度配置的逻辑基础之一。而凭借自身独特优势在监督体系占有突出地位的舆论监督义不容辞地成为保障权力正常行使的“护航舰”，一方面，权力的体制内制约在理论上和各国政治实践中都存有缺陷和不足，不能完全避免权力腐败现象的发生，可以说，传统的权力制约和监督制度自身的不完善造成了权力脱离正常轨道运行的现象，作为权力体制外制约和监督的舆论监督，恰恰能够弥补这个不足。另一方面，相对于其他权力制约和监督制度设置的行使，在民主法治社会中，舆论监督的行使最为经济、有效和迅速。

2.对人性不足的规避

自人类出现文字记载以来，有关人性善恶的辩论在中外学术界就一直存在，如在中国，从孔子、孟子到荀子，再至董仲舒、程颐、朱熹、王阳明，再到近代张之洞、冯友兰;在外国，从苏格拉底、柏拉图、亚里士多德到但丁、马基雅维里、卢梭、马克思，他们都在有关人性善恶问题上留下了闪闪发光的思想。不过，在人性善恶的基本取向上，中国的一些思想家是倾向于人性本善，而西方的许多思想家则认为人性本恶，即宗教上认为的“原罪”、“原恶”，认为人一半是上帝、一半是魔鬼。

其实，对于人性最终归属的探讨我们以为并不是目的，对其探讨的真正价值在于发现造成权力“善恶”的原因。我们知道，虽然权力在实践中总是呈现正反两面的特性，但是从本质上来说，权力本身并不存有善或恶的说法，它只是人类的一种统治工具而已。不过，权力的产生，就像奥本·海默主导的“曼哈顿计划”发明原子弹一样，目的都是为了服务于人类，造福于人类，结果在实践中，不同的人对权力的运用就像不同的人对原子弹的利用一样，有的人将权力作为更好地管理国家、管理社会公共事务，谋求社会秩序良性发展，为人类谋求公共福祉的最为有力的工具，而有的人却将权力作为榨取不义之财、谋取不当利益、从事打击报复的“特权”。由此我们可以看出，权力在实践当中所表现出的“善恶”并不能说明权力自身的属性，其完全被控制在权力执行人的善恶属性当中。正如林吕建所说的:“权力是一匹烈马，驾驭得好，它可以成为千里马，驾驭不住，它则是害群之马……”^[33]

既然人性对权力的正确行使具有如此关键而重要的作用，我们就没有理由不对人性作出一个最终的、符合历史发展的认识。我们以为，对人性的善恶辩论不能走极端，不宜采取非此即彼的认识方法，否则就会背离马克思辩证唯物主义的理论。因为马克思主义认为，人是一切社会关系的总和，是社会存在物，人一刻也离不开社会。社会关系是什么样，人性就是什么样的，人性最终由社会塑造，是社会教化和环境影响的结果。可以说，在某种程度上社会的发展程度决定了人的发展程度，社会发展的不完善性必然也就会体现到人的发展不完善性上面来。所以，在权力的所有者与权力的行使者还处于相对分离的条件下，在个人利益和公共利益还存在着差异的社会里，掌权者的个人意志是无法超脱现实的，它随时都会受到个人情感欲望以及社会上各种复杂因素的影响、干扰和纠缠，并以特有的方式左右着权力的正常运行。与此同时，人类认识上也存有很大的局限性，思想道德状况也存有很大的差异性。任何人都不是万能的，人类的认识总是受制于主客观条件的存在。我们不能强求具有不同的生活背景、教育背景的人，在社会活动中，尤其在社会管理活动中的行为及后果必须保持一致，因为每个人都会有自己的认识局限，认识不周之处。况且，社会环境和教化从道德评价角度总是要强调善、恶两种因素，沉淀到人们的意识结构而形成的道德品质中就会有善恶两种方面，人的行为随之就会出现善恶两种潜在倾向，实际表现会随着人类道德实践的深入而发生比例的变化，形成人们常说的“善人”、“恶人”、“好人”、“坏人”。这些都说明了，人既有圣洁的一面，又有污秽的一面;任何人无论怎样磨砺，也无法将内心的兽性完全驱逐出去。即使有人在某一方面达到了完善的境界，也很难保证在其他方面不出偏差。正是基于人难以避免的认识与道德发展的局限性，恩格斯指出:“人来源于动物界这一事实已经决定人永远不能完全摆脱兽性，所以问题永远只能在于摆脱得多些或少些，在于兽性或人性的程度上的差异。”^[34]列宁也曾指出:“各政党各阶级的任何代表，作为个人是可能犯错误的。”^[35]

面对人类人性飘忽不定的特征，早在古希腊时期，亚里士多德就给出了解决方案。他认为，人具有善和恶两重性，即使贤良之士也是如此，这直接影响他们掌握权力时的行为，善性抑制恶性时能理智地运用权力，恶性膨胀时，就会造成权力的滥用。因此，亚里士多德主张用法律的公正性来消除一切情欲的影响而体现神和理智的精神。这个光辉的思想对人类政治文明的发展影响深远，到如今，各民主国家都是采取法律形式对权力的配置和权利的赋予进行控制。美国总统杰斐逊也给出了解决办法，他认为“世界上每个政府都有人类的弱点和腐化堕落的胚芽，为了防止政府蜕化，必须由人民来监督。为了防止犯错误，就必须通过报纸让人民充分了解公共事务。虽然他们有时也会被引入歧途，但将会迅速纠正自己。民意是政府存在的基础，要向人民提供关于它们自己事务的全部情况，并且力争做到使这些报纸深入到全体人民之中，而不是在政治贵族中传播信息。我们的第一个目标是给人们打开所有通向真理的道路。迄今为止，找到的最好的办法是新闻自由”^[36]。基于此，各国宪法中对言论出版自由的确认和保障，极大地提高了权力执行人在克服人性缺陷方面的能力，当然，在人类确立舆论监督法律地位之前，舆论监督在这方面也发挥着很大的作用。因为，作为人类社会与生俱来的协调机制，舆论监督是社会组织的维系纽带，是人类迈向文明的助推器。

不过，我们在此要强调的是，舆论监督具有巨大的道德纠错功能，其有利于营造一种人性良好发展的社会生态环境。因为，人性之善恶并不是一成不变的，而是由个人生长的环境决定的。从本性来看，舆论监督必然是基于社会公共利益或者公共道德，对权力的不当行使和社会的不良现象提出批评和揭露。虽然，具体的舆论监督行为也可能会出现不当，但舆论监督行为所蕴含或体现的价值观、道德观总是一种“公意”，具有积极意义。监督主体由于追求公意，个人品性得到了升华;被监督者受到舆论的谴责，受到了教育而警醒，并改正缺点、错误，获得了进步。因此，充分的舆论监督能够鞭笞违法、丑恶现象，矫正人性的异化，维护正义，弘扬正义，营造有利于人性发展的环境。另外，人们在舆论监督所构造的意见自由表达中，传播着法治和公共道德观念，荡涤着邪恶的污垢，共同促进人性的发展。^[37]

由此我们可以看出，人性的弱点不可避免地成为对权力行使者进行舆论监督的另一逻辑基础。

(二)舆论监督的现实要求

1.政治文明建设的呼唤

政治文明，是人类政治生活的进步状态，是人类政治实践活动中形成的文明成果。政治文明就是要在民主意识的普遍化和科学化的基础上实现民主政治的规范化、制度化和程序化，规范、完善政治制度和与之相配套的权力运行机制、监督机制以及确保这种制度和机制理性运作的规范程序。

党的十六大在全面分析国际国内形势的基础上明确指出:“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明是全面建设小康社会的重要目标。”政治文明建设“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化”^[38]。这是我们党首次提出政治文明的概念。党的十七大延续十六大的精神着重指出:“深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家做主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”“扩大人民民主，保证人民当家做主。人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心……保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”“落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”由此可以看出，政治文明的提出和政治文明建设的有序推进，标志着我国社会主义政治文明迈入了一个飞速发展的阶段。

从人类政治文明发展的进程来看，主张对权力实行制约和监督，是人类对政治权力认识的理性化，是政治文明发展的一个重要标志。^[39]党的十七大报告就是在立足本国国情、总结实践经验的同时，借鉴和汲取人类政治文明的有益成果，提出要“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。因此，社会主义政治文明的建设，必然要求通过完善的监督机制旗帜鲜明地揭露和鞭挞腐败，尤其要积极预防职务犯罪，防止国家机关及其工作人员侵犯国家和人民利益、侵害公民和法人的民主权利、人身权利和财产权利。

监督制度在现代民主政治建设中处于基础性的地位，而传媒舆论监督又是以良好的传播时效、监督主体的无处不在、影响的广泛直接有效在整个监督制度体系中处于非常有活力和极为关键的地位。因此，可以说“对于舆论监督承受能力的强弱，是衡量民主政治建设程度的标志之一;公众运用传媒表达要求和呼声的经验是社会民主化的尺度”^[40]。

当前我国正处于社会转型、体制转轨、观念转变的关键时期，社会在整体上获得大发展的同时，也出现了亟待解决的消极问题，如公共资源分布不均;城乡间、地区间在经济、文化、信息等方面的差距扩大;分配不公、贫富差距扩大;人民内部矛盾错综复杂，等等。而这些消极问题的解决，需要形成对社会的制衡与纠偏机制及时匡正社会运行中的种种偏差与弊端，同时需要为我们的社会架构沟通的桥梁和开启宣泄的通道，促使上情下达、政务公开;下情上达、传达呼声和反映民意，另外还需要舆论监督揭露和鞭挞一切为私利而滥用公共权力的丑恶现象，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行。因此，我们既可以说舆论监督是政治文明建设的重要组成部分，是政治文明建设的题中应有之意，也可以说没有舆论监督就不会有民主政治，就不可能实现政治文明。

2.现行政治体制的“疲软”

虽然权力制衡思想曾经激励着欧洲和北美大陆的人民充满激情地去战斗，分权模式的政治实践也创造了辉煌的历史，并且至今仍然存在于西方各国政治实践之中。但是，不容置疑的是，权力制衡自身以及它对于权力制约的理想状态，对于民主的需求来说，都存有不足之处。

首先，从宏观上来看，西方社会民主只是资产阶级的民主而非广大人民群众的民主，广大人民群众无缘权力制约和监督，因此，分权制衡并非实质上的民主。另外，还因为它只是一种“有闲阶级”或富人之间的游戏规则，是资产阶级统治广大人民群众的强有力的工具，人民群众并没有也不可能从这种“民主”中得到实实在在的利益。

其次，从微观上来看，权力制衡模式在促进各国民主发展的同时，也显现了重大的不足，具体表现在:

(1)可能导致人民主体意识的缺失。民主意指人民的统治，也可以说，人民在民主政体中占统治地位。不过，在权力制衡的立宪体制中，人民想要行使主权需要通过代议制进行委托来实现，该体制虽然有易操作、成本低、理性化等诸多优点，但是过分依赖该体制，极有可能会出现人民与权力的隔绝。久而久之，导致民众与政治国家的分离也就不可避免，“政治与己无关”的政治冷漠心态就会在民众中蔓延。

(2)权力制衡的理论前提的正确性值得怀疑。思想家在创制权力制衡理论的时候，就假设了一个理论前提，即在分立制衡的权力中，肯定有一方是正义的化身或人民利益的代表，当一方的权力在行使中出现腐败，必有一方通过对这一腐败权力的监督而使之纠正。比如，立法权可以对行政权滥用或不当行使予以纠正;通过违宪审查，司法权可以对立法权予以纠正。但是，当分立的三权在运行中同时出现非正义时，单凭权力制衡的制度来实现阻止国家侵犯人民利益，非常困难。况且，现实中分立中的三权还难以均衡，行政权力过于强大。

(3)在实践中权力制衡还出现一些问题。主要有:其一，并不能保障权力制约主体就肯定是民众的真正代表。因为，在选举制和代议制下，公民推选的代表并非肯定就是真心实意为人民谋福利的代表，完全可能产生“有心栽花花不开”的尴尬结果。二是权力制约的主体难免有人性的弱点。根据“经济人”的假设，理性人所从事一切行为的落脚点都在于自身效用最大化，因此，制约主体在行使权力对另一权力进行监督时，若制约效果很难达到制约主体所希望的收益目标，制约主体就会丧失进行有效权力制约的积极性，而且还极有可能在被制约方“糖衣炮弹”攻击下与其同流合污。

也正因为上述权力制衡的不足，导致了下列表现:滥用权力、出租权力、政治腐败时常出现;党派、利益集团将权力制约作为斗争的工具;权力制约本身产生一种官僚主义作风，权力行使者个人的低效抵消了权力体系正常运转的高效;权力制约常常为权力的正常运行设置障碍，给政策的连贯性和一致性造成破坏;权力制约使一些人可以为了自己或某集团的短期利益而公开地破坏国家的战略利益。

在中国，随着社会主义政治文明的深入发展，多元化、多层次、立体的权力制约监督体系已初步建立，基本是由人大监督、政党监督、行政监督、司法监督、社会监督等方面构成。该监督体系在规范权力运行，遏制腐败现象，密切党群关系，推动民主政治发展等方面都发挥了不可替代的作用。但是，我们也不可否认，正处于转型期的中国，在权力制约和监督方面还存在很多不足，已有的权力制约体系远远不能适应新的世情、国情深刻变化的需要，不能满足社会主义政治文明建设的需要。^[41]那么造成如此不足的原因是什么呢?首先，自下而上单向制约监督模式，即各级组织及其领导人的授权主要来自上级组织，他们主要是执行上级的决定，接受上级的监督，下级组织和广大民众对他们的监督极其有限。其次，权力制约和监督主体缺乏独立性。通常情况，权力监督工作的有效开展，一个最为基本的前提条件就是监督主体具有相对独立性和权威性，监督主体的地位高于或者与制约监督客体大致平行。但是，从目前体制和法律规定来看，纪检监察机关不仅受上一级纪检监察机关领导，而且还要受同级地方党委、政府的领导，并以后者领导为主。地方党委、政府不但管理同级纪检监察机关的物资配置、经费开支、人事任免等具体利益事项，而且党委、政府的领导成员还兼任监督机构的主要负责人，或由同级党委或政府机关任命监督机构的主要领导人。如此一来，就出现了监督主体被监督客体领导、监督客体被监督主体所依附的非正常现象。这就造成监督者在执法实践中丧失自身的自主性和独立性，使监督常常处于一种尴尬境地，难以发挥监督职能，极大地降低了职能监督的力度。^[42]

上述中西方权力制约和监督模式的种种弊端，虽然可以通过各自政治体制自身的重新设置修改完善并取得行政权力运行的规范和腐败犯罪行为的减少，但是，各国政府为了政治的稳定很少有针对现行政治体制进行大规模的调整，即使有，也会是循序渐进地进行，而面对上述权力制约如此严重的不足，各国唯一选择的、可以在短时间内起到立竿见影作用的措施就是大力发挥新闻舆论监督那强大的、无所不在的“眼睛”的力量，并在法律制度上对其进行适当的安排，赋予权利的身份增强可操作性^[43]，配置义务加以约束。同时，极大地发挥舆论监督对权力制约的积极作用，以权利制约权力模式才能取得良好的效果，即权利制约权力模式对权力制约权力模式具有积极的促进作用。因此，完全可以说，正是上述权力制约理论实践的不足，为舆论监督的繁荣发展和成为政治体制结构中越来越重要的一个方面作了充分的和强大的理论及实践铺垫，而舆论监督的正常开展，也就预示着法治将逐渐臻于完善。