政府信息公开与政治文明

第一节　政府信息公开与政治文明

一、政府信息公开的含义

什么是政府信息公开呢?对该问题的回答，我们需要从政府信息公开的产生谈起。政府信息公开是响应民主政治的要求应运而生的，其产生的背景是主权在君向主权在民大转变的完成。该转变的本质在于人民政治、法律地位的彻底改变，即由国家的被统治者转变成国家的主人、由以前的单纯的义务主体转变成权利主体。“因此，从国家公共权力的行使与公民的权利保证二者的关系来说，在公共权力的目的性和指向对象上都发生了变化。在此之前公共权力的行使者也就是公共权力的所有者，二者身份合一，决定了公共权力的行使目的是为了自己的直接政治统治，是为了稳固自己的权力，在这种情况下，其权力指向对象只能是对社会公众的强制统治。”“在这种状况下，统治者在行使公共权力过程中只能采取最有利于自己强制统治的形式，因此也只能是以秘密统治为主要特征的政治形态。而人民在法律上成为主权者之后，人民在法律上成为国家权力的所有者，人民地位的改变决定了在代议政治条件下，公共权力的行使不再是直接维护权力行使者自身的私人目的，而是要在法律上或在形式上维护社会公众的利益和要求。也就是说，这一时期的政治不再是掌权者直接对社会成员的强制统治，而是一种社会公众对权力行使者制约与监督和权力行使者对社会进行统治或管理并存的状态。”^[1]这种状态使得公共权力行使目的就成为保护、保障公民权利的实现。这样，强调政府信息公开就是强调行政机关所保有的信息来源于人民、属于人民，就是强调行政机关应尽的公开职责和公民权利的获得保护。

基于前述，我们再来认识政府信息公开含义。对该含义，学术界并没有形成共识。有人认为，政府信息公开就是政府机关依照法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息，并允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充分利用政府所掌握的信息的行为与制度。^[2]也有人认为，政府信息公开是指行政机关通过公众便于接受的方式和途径将其利用公共资源、在行使公共权力过程中所获得的信息和情报(法律命令应予保密的除外)公之于众，允许公民、法人和其他组织通过查询、抄录、下载、复印、阅读等形式了解、掌握和保存这些信息。^[3]还有人认为，政府信息公开就是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政机关管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。^[4]

而我们则以为，政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，以满足公民知情权为终极追求，采取法定形式中最便于公众接受的方式或途径，将行使公共权力时所获得的非国家秘密、商业秘密、隐私等信息，主动传达给公众或依申请而及时、充分地满足公民的信息需求的行为和制度。在该定义中，我们不仅强调政府信息公开的本质在于保障公民知情权，而且还进一步指出承担公开义务的主体必须采取便民的方式进行公开，重点强调必须使民众能够很便利地获知政府信息。之所以如此定义，是因为理论界存在如下认识:其一，有人从监督与制约的角度，认为信息公开的实质是通过自我革命的方式对行政运作存在的问题进行监督，从而达到整治示范、实现社会整合的目的。其二，有学者认为，从本质上讲，现阶段我国推进政府信息公开，其目的就是塑造政府公正透明、廉洁高效、勤政亲民的良好的形象，以增加公众的认知度，增强政府施政的权威性、号召力和对公众的凝聚力，以便更好地服务于公众利益。^[5]对上述观点，我们不敢苟同。从理论上而言，政府信息的公开确实能将公共权力的行使过程置于社会监督之下，但并不能就此说政府信息公开的实质在于监督行政，因为，信息公开的实质并不是为了监督而监督，其实质在于保证公民知情权的实现，监督行政只是实现公民知情权后所带来的客观结果。“从功能的角度来说，信息公开可以导致许多客观后果，如有利于民主的完善、有利于社会公众的监督，有利于提高行政效率、有利于促进依法行政、有利于反腐败、有利于改进党的领导，等等。这些后果的出现对于开展信息公开无疑具有积极的意义，但这些方面又是信息公开的客观后果，或者说是为了达到这些目的需要借助于信息公开这种形式，不能把其归结为信息公开的实质。”^[6]另外，信息公开的本质目的也不可能是为了“塑造政府良好形象”。因为，如果政府信息的公开一律遵循必须使公众切身感受到政府“亲民情怀”的“本质要求”，则政府滥用权力、官员腐败等“有损政府形象”的负面信息就不能公开和传播，这显然违背了“透明政府”的执政理念，违背了信息公开以“公开为原则、不公开为例外”的基本原则，也必然侵害了公众的知情权。

除了理论界出现上述不合时宜的观点外，在信息公开实践中，也曾出现过有关部门采取“不同的信息告知方式”愚弄公众的事例。在2005年松花江水污染危机中，按照有关政府的说法，爆炸发生后政府就迅速通知了当地的企事业单位，而普通公众得知水污染的真相已是爆炸发生后数天了。对此，《时代》报道了环保总局负责人在新闻发布会上的一句话:“传播信息有很多种途径，告知民众是一种，通告当地政府和受影响的企业单位是一种。”^[7]此句话被记者毫不留情地揪了出来，大字号放在报道的大幅图片下面。客观上来讲，该报道将中国政府部门置于非常尴尬和被动的境地。呼唤了多年的信息公开。在危机事件发生时，有关政府对待最大多数的普通公众却采取了所谓的“另一种公开”，这有悖于以公众权利为出发点进行信息发布的原则。

因此，在定义中，我们强调的“公开”，不能是为公开而公开，公开的方式很多，为了能够充分发挥政府信息公开的重要作用即充分满足公民的知情权，政府机关在公开信息时应根据信息内容，选择与其相关的公众最易获取的方式来公开，所以公开不应该只是形式上的，要从政府信息和服务的全局、公民权利等方面，从建设服务性政府、实现公民知情权的目标出发来进行公开。

二、政府信息公开是政治文明建设的必然要求

在封建专制社会里，“民可使由之，不可使知之”，形成了“刑不可知，而威不可测”的传统，政府信息全部归国家所有，不公开是原则，公开是例外。但是，民主社会是一个自由的社会。在一个民主社会中，政府与民众之间的上情下传、下情上达之类的信息沟通，尤其是上情下传，应是良性的、有序的和自由的。原因在于，民主政治是一种参与政治，公民政治参与是民主政治的核心，公民政治参与程度是检测政治文明发展的重要标准。可以这么说，如果没有公民的政治参与，就没有民主政治，也就没有真正的政治文明。公民对社会事务的参与程度与有效性完全是建立在对政务信息的了解和知情基础之上的。信息是理性沟通的基础，而理性的沟通又是民主的前提。政府信息的披露对民主政府的运作是不可或缺的。美国约翰逊总统在1966年7月4日签署《情报自由法》时发表的声明中指出:“这个源于我们所信仰的一个重要原则，在国家安全许可的范围内，人民能够得到全部信息时，民主政治才能最好的运行。任何人不可能对可以公开的决定蒙上一个秘密的屏幕而不损害公共利益。”政府信息公开的目的是促进公众对政府活动的了解，这是民主政治的基础。因为，因政府信息公开会带来两种效果:一是“黑箱行政”向“阳光行政”转换，政府机构及其公务人员难以继续保持神秘感或者说神圣感，在利益分配公开化的前提下，公共行政难以采取传统的暗箱操作;二是“官制行政”向“服务行政”转变，政府掌握的有关个人的公共信息向社会公开，转化为公共信息服务，其核心在于对公众知情权法治化、人性化的保障。由此也可以看出，政府信息公开制度的建立，是以公民对政府和公共部门拥有的公共信息享有的知情权为基础的。

信息公开在实质上是民主政治制度的本质要求，它通过政府管理表现形式的公开性，将国家政治权力的公开、公正、透明、规范行使和公民政治参与权、知情权的实现两个方面结合起来，即通过制度正义和程序正义，将“权力制约”和“权利保障”相结合，实现现代国家政府管理应当具有的社会正义价值并提高政府的公信力。^[8]政府信息公开制度的确立，有利于广大公民参政议政，促进政府依法行政，提高政府的公信力、控制力和科学决策水平，实现民主政治和防止腐败，推动政治体制改革和市场经济健康发展，奠定政府职能转变和树立良好的政府形象的基础。

(一)依法行政的需要

民主政府是一个规范化的政府，民主作为现代社会的行为规范是通过法律体系的不断完善来加以确立的。政府机关是国家法律和法规的执行者，同时也是社会规范的履行者，其自身行为的规范性会对整个社会规范的形成起到积极的示范和推动作用。所以必须加强民主政治建设，使民主政治制度化、程序化、规范化，这也是政治文明建设程度的重要体现。^[9]

建设社会主义政治文明的重要途径是依法行政，依法行政的重要内容是政务公开、透明，保障公民的知情权，把信息公开法律化、制度化。在我国，依法行政的理论研究和实践活动是作为依法治国方略在政府行政领域的具体运用而被提出来的。十七大报告曾明确指出:“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”由此可知，“国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”，是对依法行政最明确的表述。换言之，依法行政就是国家行政机关必须忠实履行宪法和法律赋予的职责，严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责、接受监督。而“健全组织法制和程序规则”是依法行政的“保证”，也就是说，健全组织法制和程序规则是依法行政的两个基本条件。一是健全组织法制，保证行政机关按照法定权限行使权力、履行职责。行政机关行使职权与公民行使权利不同。公民行使权利遵循“禁止原则”，只有法律禁止的行为，公民方不得为之。行政机关行使职权遵循“授予原则”，也就是职权法定，行政机关做出凡是影响公民权利的行为，都必须有法律授权，法律没有授权的，就不得行使。这是人民主权原则的体现。二是健全程序规则，保证行政机关按照程序行使权力，履行职责。一旦行政机关的权限确定，关键就是行使权力的程序，也就是经过哪些步骤，运用何种方式，在多长时间内，按何种顺序达到目标。没有不经过程序就达到目标的可能。^[10]当然，不管是健全组织法制，还是健全程序规则，都是为政府机关执行公务提供依据。在我国，全国人民代表大会及其常委会制定的法律，国务院的行政法规，地方人民代表大会制定的地方性法规，国务院各部、委制定的行政规章和地方人民政府制定的行政规章，都是行政管理活动的依据。

对于这些行政机关所要遵守的依据，政府必须通过各种媒介将其向全社会传播，告知天下。民众也只有在熟知各种法律、法规、规章的情况下，才能对行政机关的执法行为的合法性、合理性、适当性作出正确的判断和评价。同时，行政机关的执法行为也只有在全面公开的状态下，才能让权力在阳光下运行，提高政府工作透明度和公信力，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。所以，政府信息公开的实行，实现了依法行政的真谛。

依法行政的出发点是规范行政权力，归宿是保障公民权利和自由。现代政治理论认为，在国家与个人、政府与公民的关系中，如果发生冲突，作为个人的公民总易被置于不利的弱者地位，而行政权最有可能对个人或公民造成侵害。因此必须制约行政权，要求行政机关严格依照法律实施行政行为，不得滥用行政权力。依法行政应当保障人民的权利和自由，这就必须控制政府的权力，限制政府规制的范围。不过，实践证明，依法行政提出虽有很多年了，但执法犯法的事情却层出不穷。这就出现了一个问题，在我们正大踏步迈进法治国的时候，依法治国所需要的依据不可谓不丰富，为什么还会出现执法腐败呢?主观原因、客观原因很多，但我们以为，执法情况的公开不充分是极其重要的原因。信息公开制度的建立，不但会对行政执法的行为本身起到监督的作用，而且还会对行政执法人员造成一个威慑作用，令其在执法之前就有一个思想准备，执法中的任何徇私舞弊、贪赃枉法都有可能被披露，最终受到法律的追究，从而使那些想犯错误的行政人员不敢从事执法犯法的行为。

另外，政府信息公开本身的制度化、法制化，也是依法行政的本质要求。因为，只有通过立法的形式将政府承担公开公共信息的责任固定下来，民众才能真正享有知情权，才能拥有向政府索要除国家秘密、商业秘密、个人隐私以外的信息的权利;政府才能真正实现透明政府的理念、阳光下执政的追求，才能真正做到既保护了公民的合法权利，又维护了政府的威严，还能为公民提供评论的对象，吸取建议和意见提高执政的能力，最终实现政治的文明。

(二)公民参政的需要

公民参政是现代政治良性运作的必要条件，是现代民主的核心。政治参与的不断扩大也是政治文明、政治现代化、政治民主化不断进步的标志。

民主就意味着参与，换言之，没有参与就谈不上民主。无论直接民主还是间接民主，都需要公民的参与，在我们看来，古雅典式的直接民主是一种全面的民主，在现代民主国家的规模上难以实现，而代议制民主的参与又仅限于定期的选举投票，是一种最低限度的公民参与，有悖于民主的本意。因此，尽管代议制的间接民主形式是民主制国家的普遍做法，但不能因此而把民主等同于代议制;尽管“代议制是一种国家管理得颇有效率的制度形式，但并非一种最好的制度形式，代议制民主也有其固有的困境与问题。……目前看，使代议制这种间接民主与直接民主相结合可能会在一定程度上缓解和减少代议制的弊端，因而推进公民直接的政治参与是可行的政治选择”^[11]。况且，随着社会的发展，经济的繁荣，人民对其民主权利的要求越来越高，人民已不满足于这种间接地参与管理的方式，越来越多的决策都是经人民直接参与讨论的结果。

科恩认为“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策”^[12]。科恩强调民主决定于参与。在参与民主论看来，衡量民主的尺度有三个方面，即广度、深度、范围。民主的广度是由公民是否普遍参与来确定的，属于民主的数量问题;民主的深度是由公民参与是否充分来确定的，它与民主的性质相关;民主的范围则是指全社会实际参与决定问题的多少及其重要程度，以及所起作用的大小，牵涉到的是民主的效能问题。按照科恩的观点，一个社会实现民主的程度，都同其成员以各种方式参与公共事务的多少、大小及范围有关。^[13]对此，我们比较认同。不过，公民参与的广度、深度、范围是由什么来决定的呢?我们以为，政府信息公开决定了公民参与的广度、深度、范围。因为，公民只有在能够充分、便利获取政府各种信息的情况下，才能在思想上形成一种公民意识，而不是臣民或外人的感觉。正如约翰·纳尔森所言:“当如此多的信息被封锁的时候，我们仿佛生活在——常常默认——他人的社会。得到信息促进一种意识的形成:社会就是构成它的人民，包括掌权者和公众。”^[14]在此“主人思想”的指引下，公民参与政治的积极性会大大提高，公民参与的广度方面就会获得很大的保证。同时，也只有在获得充分的政府信息时，公民才能够在提高自身知识文化素养的同时，充分发挥自身的智慧，有的放矢，提出多视角的、高质量的意见或建议，扩大参与的深度和范围。

另外，从政府信息公开本身来看，就蕴含着公民参与的本质。政府信息公开既包括政务公开，也包括政府掌握的信息的公开^[15]，前者体现的是政府行为过程的公开，这种公开是公民参政的重要途径。政府的行为过程的公开主要是指政府的外部行政行为的公开，政府的外部行政行为可以分为抽象行政行为和具体行政行为两种。针对抽象行政行为而言，它所涉及的是不特定多数人的利益，民众的参与讨论非常重要，有益于提高决策的科学性、合理性和合法性。这个参与讨论的过程是公民参政的一种重要方式。而具体行政行为所涉及的是具体的、特定的个人或组织，行政权力运行过程的公开、利害关系人的申诉、举报等参与形式都是公民参政和防止腐败、提高效率的重要保障。一个个具体行政行为公开的过程，正是广大人民群众在行政领域参政的最好保障和实践体验。^[16]

总之，政府信息的公开，拓展了行政参与的范围和深度，体现了政治制度文明的新发展。只有政府信息的有效公开，才能为公民的民主决策、民主管理和民主监督提供保障，公民政治参与的范围和程度才能逐渐拓展，参与的效能感和积极性才能得到前所未有的发展。

(三)治理腐败的需要

目前，我国政府官员腐败现象比较严重，广大人民群众对此深恶痛绝，引起了党和国家领导人的高度重视，中央提出了要从源头上预防和制止腐败的战略要求。腐败现象产生的原因主要有:一是权力高度集中，缺乏制衡;二是权力行使缺乏透明度。因此，要从源头上预防和从根本上根除腐败，就必须使政府信息公开化，“阳光是最好的防腐剂”，使权力运行过程处于群众的监督之下。换言之，政府信息公开是防止腐败，减少“权力寻租”的治本之策。另外，我们知道，民主政府应是一个高度透明的政府。公民只有在知情的前提下，才能有效监督、规范以及制约政府的行为，确保政府行为的合法性与合理性，避免政府违法行政和滥用权力。政府信息公开就能使政府行为始终处于公众监督的“阳光”之下，使政府在行使权力的时候始终不敢懈怠。政府信息公开作为一剂防腐剂，它能够有效地防止权力的滥用和扩张，防止权力异化和权力腐败。因此，政府信息公开是深入进行廉政建设的必然要求。

1.从行政行为本性来看

政府行政行为以受法律规范拘束的程度为标准，可分为羁束行政行为与自由裁量行政行为。羁束行政行为是指法律明确规定了行政行为的范围、条件、程度、方法等，行政机关没有自由选择的余地，只能严格依照法律作出行政行为。而自由裁量的行政行为是指法律仅仅规定行政行为的范围、条件、幅度和种类的等等，由行政机关根据实际情况和合理原则决定如何适用法律而作出的行政行为。由于社会的复杂与多元，政府机关在管理社会的行为中大量采取自由裁量行为就成为必要。行政机关所采取的自由裁量行为使行政机关的管理具备了很大的能动性，有利于实现行政的管理目标。但是，行政人员在行使自由裁量权的时候，很容易出现随心所欲的滥用职权的行为。那么，为了能够有效地制约政府行政机关滥用自由裁量权的行为，最好的措施就是建立政府信息公开机制。因为，“只有公开，才能把党政机关和工作人员的活动置于众目睽睽之下，才能形成公务员廉洁自律及接受人民监督良好局面”^[17]。

2.从权力的发展来看

现代社会，政府管理职能范围的扩大，政府所掌握的公权力的范围也越来越大，其不仅拥有传统意义上的行政权，而且拥有行政立法权和行政司法权，另外还有越来越多的准立法权、准司法权及广泛的自由裁量权。行政权的不断扩张不仅容易出现行政专制，而且还为权力腐败提供了机会，最终会造成对公民权利的侵害。行政权的扩张具有其内在的必然性，是社会经济文化不断发展的要求。尤其在我国目前转型期，不断提高经济效益，加速社会发展，行政权力的扩张也就成为必然。在这种情况下，如果不通过政府信息公开，加强对行政机关的权力的制约与限制，那么行政机关就极有可能侵犯公民的权利，从而削弱人民主权的宪法基础。^[18]因此，必须对行政权的行使进行公开，形成监督，只有这样，才能体现主权在民的精髓，防止权力的异化;也只有这样，才能将行政权有效控制于法律的规范之内，实现依法行政，维护良好的社会秩序，保护基本人权，彰显社会主义政治文明。

3.从信息的角度看

信息时代，信息作为一种资源，谁掌握了它谁就掌握了主导权，谁就可以通过对信息的有效利用、传播实现信息本身所蕴含的价值。作为社会的管理者，政府通过日常行政工作掌握了大量的政治、经济、文化等各方面的信息，成为社会上最大的信息管理者;尤其是，政府通过制定各种关系到千家万户的政策、法规还成为最大的规范类信息制造者。因此，国家政府机关与普通民众相比具有绝对的信息优势，其不单单掌握政策、法规及其执行情况、执行结果、各种统计数据等等，而且还掌握公民的很多个人信息，这种占有是单方面的、强制性的。这种单方占有的信息不对称性，必然损害“主权在民”的法治精神，必然扩大政府与公民之间的非平等性，造成公民“盲目服从”，难以实现自己的合法利益。另一方面，政府机构可能从事信息的非法交易，将其掌握的普通公众不知道的政策动向透露给自己的关系户，使自己的关系户利用该信息大发不义之财;政府机构还可能在政策法规制定、执行过程当中进行权力寻租敛财。可以说，腐败总是与秘密为伍，廉洁总是与公开同行，我们不能把腐败的责任仅仅归咎于官员的道德沦丧，更应该归咎于制度的不完善。^[19]因此，我们只有通过立法将信息公开设定为政府必须承担的责任和义务(国家秘密除外)，实现公共信息的全民共享，才能从根源上遏制信息腐败、权力腐败。

三、政府信息公开在政治文明方面的价值分析

政府信息公开既是法律层次的一个重大课题，又是政策层次的一个重大课题，因此，从法律角度看，政府信息公开制度的建立，对于公民知情权的实现具有重大的价值;从政治角度看，政府信息公开既是政治文明的组成部分又是政治文明的追求目标。所以，政府信息公开对政治文明来说具有非同一般的影响。

(一)提高公众参与度，保障人民当家作主的民主权利

传统政府治理模式下的政府信息公开方式基本上属于一种权力型公开方式。所谓权力型公开方式，是指政府公开什么，什么时候公开，什么渠道公开，都是由政府自己说了算。政府信息公开的出发点不是为了方便公众和维护公共利益，而是政府改善自身形象和自身管理的需要。这种公开方式“反映了行政公开浓厚的政策型，具有浓厚的清官意识和不确定性”^[20]。政府信息公开制度建立的目的，是实现从权力型公开向权利型公开的转向，而这一转向在根本上依赖于政府治理理念的革新，只有在政府与公民形成了全新的权利义务关系框架下，政府相关信息的公开有明确的法律依据，才能把信息公开和公民知情权保障结合起来，公开的最终目的才是为了保证公众对政府信息了解的权利。^[21]换句话说，信息公开对政府来说是一种义务而不是一种权力。正如有学者分析指出:“如果说权力型公开只是在政府权力范围内解决公开问题，那么，权利型公开则是在一个权利——义务框架内解决公开问题。公民在期间并非仅处于被动接受者地位，而是具有了主动参与、积极请求的主体性地位。”^[22]只有在服务型政府这样一种现代政府治理模式下，政府信息公开才能实现从权力型公开向权利型公开的转变。因为，服务型政府必然要求建立透明性政府，透明性政府的核心理念就是政府承担着将所掌握的公共信息，除了国家秘密、商业秘密、个人隐私外，向社会公众公开的义务和责任，放弃管理和决策行为中传统的暗箱操作习惯。

确立政府信息公开制度的首要意义在于促进公众参与国家管理。在传统的民主制度里，公众参与国家管理的主要方式是选举，然后通过选举出的议会和国家元首来实现参政。这样就可能存在如下问题:一是经过层层间接选举选出的行政机关在行使权力时难以保证其完全代表民意;二是立法和司法机关对行政机关的评价与监督常常是事后的评价与监督，难以有效地防止行政自由裁量权的滥用。^[23]况且，在人民民主国家中，一切国家权力属于人民，根据宪法，人民除了选举外还可通过其他很多途径和形式来管理国家政治、经济、文化、社会等事务。但是，上述政治参与的有效实现必须具备一个前提条件，即政府信息的充分公开，因为，没有关于政府活动的信息在政府与公民之间的自由流动，公民民主的实现势必受到影响。显而易见，如果公众对候选人的背景及其所持观点不了解，就难以做出理性的选择，就不能选出最合适能为大家提供服务的官员;如果公众不了解国家、经济、文化、社会事务等各方面的信息，人民参与管理国家事务、经济文化事务、社会事务就成了一个民主的闹剧，人民当家做主也就失去了存在的基础。

同时，政府信息公开，使政治参与由社会主义民主的一般原则变成了可实际操作的程序和规则，为公民参与政治提供了各种制度化的途径和渠道，还可以培养社会优良的政治文化，极大地激发了公民政治参与的自觉性与积极性，从而提高人民的民主意识和参政议政意识。

(二)使政务公开法制化，有效保障公民知情权及其个人权利与自由

鉴于国情的复杂和管理体制的瑕疵即行政权限间划分不清、责任区分不明，我国的行政管理往往会出现交叉管理的现象，有利益、出成绩的事项各相关部门争相管理，无利益、难出成果的事项各相关部门争相与其划清界限。更有甚者，先前对那些普遍看好的事项争相管理的部门，一旦出现负面问题需要追究责任的时候，就会百般推诿。

当然，与此对应的政务信息公开常常也是多头管理，各自为政，相互之间缺少统一性，从而难以协调。由于各个管理部门都有自己的工作经验与习惯，就造成各地方、各部门在政务公开的内容侧重点、程序规则等具体做法上存在较大的差异，甚至是相互矛盾。而一个部门积累的经验难以为其他部门所利用，加大了整个制度的成本，也造成对公众行政知情权的保障杂乱无章、无具体法律可依的尴尬状况。

对此，我们必须积极加强相关立法，使得在行政过程中处于信息劣势地位的公民可以及时了解政府的信息，了解自己的各项权益，进而有效地对其加以主张和保障。而以公民知情权为其法理基础的政府信息公开制度，就成为民主发展史上敢担历史重任的角色。政府信息制度建立的目的不在于帮助政府实现有效管理，当然事实上该制度的确立确实给政府带来了有效管理，而在于如何更好地服务于民众，如何更好地保障公民的知情权。^[24]因为，只有保障了公民对政府行为的相关信息的知情权，才能表明政府开诚布公的姿态和诚意，增进全社会公民对政府的信任与支持。公民才能在与政府的对抗中实现权利预防和平等抗衡，才能与政府实现良好沟通与合作。据此，政府信息公开制度，不但为民众评价政府行为提供基本的信息支持，而且可以保障民众了解行政权力的行使状况，并进一步发表言论，提出意见和建议，进而影响政府的立法和决策，增强其合理性和科学性。即通过行政知情权实现公众由知政而议政，由议政而参政。

另外，政府通过政务信息公开法制化，除了实现知情权、对民主具有重要意义外，它还是表达自由的前提。因为，公民若不能享有充分的信息，就不可能形成完整而独立的思想，而脱离思想的情况下，表达本身的自我价值也就无从谈起，表达自由自然也就成为海市蜃楼，成为无源之水、无本之木。没有充足的权威信息来源，人们往往无法辨别哪些思想是正确的，哪些思想是错误的，哪些思想是偏颇的，哪些思想是公道的等等。如此情况下，鉴于公众自身能力的有限，再加上进入现代社会以后，信息越来越多，且良莠不齐，公众无法做出理性的决定，甚至可能做出错误的决定。科恩就曾指出:“一个社会如果希望民主成功，必须负责提供并发行普遍参与管理所需要的信息。”^[25]政府就要责无旁贷地承担起权威信息发布的责任。在2003年SARS事件的初期和中后期，我国政府对疫情信息所采取的截然不同的态度和措施产生了鲜明对比的效果，并最终战胜疫情，充分体现了政府信息公开在满足公民知情权和表达自由方面的重大意义。

(三)促进信息流动，维护秩序稳定

政府信息公开制度要求各级政府部门都要依法将除了国家秘密、商业秘密、个人隐私之外的各种公共信息通过各种媒介向社会传播，也要承担公民依法向其索取公共信息时及时提供的责任和义务。由此可以看出，政府信息公开必然会促进信息在政府与公民、公民与公民之间的流动。

秩序的形成和维护要求人们在日常社会活动中采取某种行为前要了解一定的规则和一定的状态信息。政府需要公开的信息就包括这两方面内容，即规则信息和状态信息。规则信息是关于社会秩序应该如何运行的各类社会规范，主要表现为各类国家政策、法律法规规章和社会准则;状态信息是反映社会秩序实际运行状态和运行方式的信息，如环境状态、产业布局、产业生产经营状态、交通状况、社会风俗习惯、市民生活状态、经济运行状态、社会民主法制状态，等等。政府信息公开可以保障公民对上述两类信息的知悉，使公众能够充分了解自己所处的环境以及在如何实现自身利益最大化的同时尽量规避风险(如侵犯他人权利、触犯法律法规，等等)，进而有计划地从事与周围环境协调一致的行为。如此一来，对于公民行为的结果，不但行为者本人可以预测，周围其他的人也能对其所采取的行为将要造成的后果有所预见，从而有利于稳定的社会秩序的形成。

另外，从社会心理学来讲，政府信息的充分公开，可以使公众及时、准确、全面地知悉政务信息，有利于公众情绪的稳定，从而实现社会的稳定;反之，如果政府不能及时、准确、全面地公布一些与民众工作、生活息息相关的重要信息，就会造成谣言的丛生，扰乱民心，甚至可能造成巨大的社会灾难或者民族危机，从而破坏社会的稳定。尤其是在突发事件或者危机事件爆发后，政府根据预防危机管理程序和信息处理机制，及时适当公布公共危机信息，对于澄清真相，稳定民心和维护政府信用，消除社会公众的惶惑恐惧心理，尽快恢复正常的社会秩序具有非常重要的作用。据此，有人说，“政府的危机信息处理机制就是‘储蓄’公共信息财富的社会保障工程”^[26]。

稳定压倒一切。其实，稳定问题早就成为我国社会主义政治、经济、文化等方面最为重大的问题。没有稳定，就不可能顺利地进行各种改革，也更谈不上政治、经济、文化的发展。目前，影响社会稳定的因素很多，如贫富差距的扩大、就业压力的增大、执法犯法的增加、犯罪腐败的猖獗，等等，尤其是官民关系的紧张，对于社会稳定构成了极大的危险。因此，我们以为，政府信息公开的有效开展对于维护社会稳定的作用最为重要的是体现在增强党群和干群关系方面。当前在一些基层，干群关系并不够密切，有的甚至出现矛盾激化的情况，影响到社会的稳定。^[27]其中一个重要原因，就是这些基层政权机关及其工作人员作风不民主，办事不公开，有的甚至利用职权为个人、亲属和小团体谋取私利，损害群众利益。政府信息公开制度的确立与实施，可以通过这种信息公开带来的监督形式极大地促进政府机关及其工作人员端正工作作风、完善工作方法，有利于密切党群关系、干群关系，增强群众对政府的信任，妥善处理各种社会矛盾和冲突，维护安定团结的稳定大局。

(四)防治腐败，提高行政效率

自20世纪上半叶以降，随着公共事务的日益增多和复杂化，行政权力得到了极大的扩张，许多国家的国家权力中心从议会转移到政府。如何控制行政权力滥用、防止行政权力的腐败成为世界各国共同关注的棘手问题。

目前我国对行政权力的监督主要有四种，即权力机关的监督、上级政府对下级政府的监督、政府的自我监督和社会监督。前三种监督形式可以称之为内部监督，属于权力型监督。社会监督是一种外部监督方式，属于非权力型监督。在行政权力监督体系中，内部监督往往具有一定的局限性，表现为国家权力机关的监督作用弱化，政府专门监督机构受制于监督客体，权威性不强，监督缺乏系统性，难以发挥整体功能等。而作为外部监督的社会监督在很大程度上弥补了内部监督机制的不足，在我国权力监督体系中具有举足轻重的地位。因此，建立我国现代行政权力监督制度，除了要完善内部监督机制外，更重要的是要充分发挥社会监督的作用，实现社会监督的制度化和程序化。

但是，社会监督作用的充分发挥离不开政府信息的公开。也可以说，在某种程度上，政府信息公开制度的建立就是社会监督制度化和程序化的一部分。因为，政府信息公开，使得权力的运行过程处于民众的视线当中，民众对于权力行使的依据、过程环节、结果等一目了然，打破了以往权力运行的隐蔽性。在权力运行过程透明化的条件下，使权力行使人员在试图以权谋私、徇私舞弊时不得不考虑到民众和社会舆论的监督，和以身试法后将要面临到的巨大政治、法律风险，最终使其放弃搞以权谋私、权钱交易，起到防止腐败不可替代的重大作用。在这个方面，日本通过制定信息公开条例有效遏制政府腐败的例子为世人树立了榜样。^[28]

充满腐败的行政体系，行政效率肯定无从谈起，政府信息公开更是天方夜谭。政府信息公开起到了防止腐败的效果，政府工作人员都能克己奉公、秉公执法，公民都能信仰法律和政府的权威，拥护和支持政府决策，那么，行政效率的高效就成为必然。反之，“从行政系统的整体性看，否定行政知情权，进行不必要的政府信息保密，会使得行政立法和行政决策中缺乏利益充分表达与冲突协调的必要过程，这样也许立法和决策效率提高了，但是其后的执行过程往往困难重重、效率低下。这也必将大大降低整体的行政效率，可谓得不偿失”^[29]。

四、促进政府信息公开，提升政治文明的战略措施

(一)从宏观层面上来说，在宪法中确立知情权

知情权的确认和信息公开制度的发展，在理论层面和实践层面上都是以现代政治文明为背景，体现人类社会对民主政治理解的深化和民主要求的提高，也是公民在法律范围内享有的民主权利不断扩大的一种表现。

1.知情权的法理缘起

从制度层面看，二百多年前的瑞典在宪法上确认了知情权作为法律权利的雏形。瑞典《关于著述与出版自由的1766年12月2日之宪法法律》，废除了对出版物的事前审查，允许自由印刷并传播政府文件，它极大地增强了公众通过报纸杂志等印刷媒体自由表达思想的权利，“知情权”以“获取和接受信息或者以其他方式了解他人观点的自由”的形式第一次出现在世界法律史上。这种知情权的理念形成于瑞典王权衰落、资本主义“自由时代”到来之际，并在世界上首开“信息公开法”的先河。这部法律被赋予基本法的地位，属于世界首创。不过，该法规定了有关教会事先审查的若干例外以及对四大阶层、中央政府及其官员的若干特殊保护，反映了它所具有的历史局限性。其后，该法几经修改，最终确认任何人均有权查阅政府文件，一切国家机关均为公开的对象。^[30]然而，瑞典的上述规定仅仅是知情权作为法定权利诞生的最初表现形式，既没有“知情权”的表述，又无现代意义知情权的内涵。知情权作为一项具有确定含义的人权概念，是在“二战”后由美国新闻界人士提出来的一个口号，并很快发展成为一项法定权利。因此，探寻知情权的法理缘起，我们应从美国入手。

尽管美国宪法没有明文授予公众“知情权”，但是认为美国公众享有“知情权”的人士，一再从开国元勋的政论中和宪法中挖掘其法理依据，从有关的宪法条文中进行演绎推导。^[31]

美国殖民地时期，北美十三州人民因批评殖民者当局而引发了一系列政治事件，由此推动人们了解政府情况的意识的觉醒。1765年，约翰·亚当斯在波士顿公报发表文章声称，有知识的民众是对英国最有效的反抗，获得政府信息是民众不可剥夺、不可让渡的神圣权利。^[32]“对君主政体的反抗和由此而产生的独立运动，彻底改变了18世纪60年代和70年代的形势，将‘了解真相的百姓(informed Citizen)’的理念推向了公众话语的中心舞台。1776年大陆会议宣告独立，并将13个殖民地变为发挥作用的合法共和国，‘了解真相的百姓’的理念也就具有了新的涵义并增添了意义。”^[33]1787年费城制宪会议上，宾夕法尼亚州的詹姆斯·威尔逊(James Wilson)指出:“人民有权知道其代理人(agents)正在做什么、已经做了什么。立法机关决不可随意秘密进行议事。”^[34]詹姆斯·麦迪逊(James Madison)在1822年8月4日致W.T.巴里的信中强调:“如果民主政府没有公开信息，或者说缺乏获取这种信息的途径，那么，这不是一出闹剧就是一出悲剧，也可能兼而有之。知识将永远统治无知。人民要想自治，必须用知识所给予他们的力量来武装自己。”托马斯·杰斐逊(Thomas Jefferson)进一步指出:“我相信人民的正确判断力将永远被看做最精锐的军队。他们也许一时会被引入歧途，但是很快就将自我纠正过来。人民是其统治者唯一的监督者;甚至他们的错误也有助于促使统治者恪守他们制度的真正原则。过于严厉的处罚这些错误，将会压制公共自由的唯一保障。预防此类对人民的不合常理的干预的办法，就是通过公共报纸的渠道，向人民提供关于他们自己事务的全部信息，并且力争使这些报纸渗透到全体人民群众中间。”^[35]“政府的基础在于民意，要防止人民犯错就应将关系其本身事务的全部资讯给予人民。”“政府信息公开的重要性如同太阳对空气中细菌一样重要，也像路灯对防止小偷一样重要。”^[36]杰斐逊极力主张信息自由流通和信息市场的自由竞争，并力促将言论自由、出版自由载入宪法。

美国宪法第一修正案尽管是为保障言论自由而设的，但也蕴含了对公民知情权的保障，该修正案成了美国此后知情权进一步发展的根据。它规定，国会不得制定下列法律:建立宗教或禁止宗教自由;削减人民言论或出版自由;削减人民和平集会及向政府请愿申冤之权利。由此可见，知情权于当时虽未有专门的法律加以保障，但却是不言自明的。

另外，在知情权运动兴起之前，美国地方法院和最高法院在相关诉讼中的裁决，为公众获取政府信息提供了最初的法理依据。因此对这些判例也要有所认识。如在殖民地时期的曾格案件，确立了在诽谤罪的诉讼中，只有谎言才构成诽谤，如果所说是事实，不论说的对象是谁都不构成诽谤。这被视为是新闻自由的伟大胜利，它为主权在民，民众拥有知情权这类革命性的概念开辟了道路，这些理念都包含在后来的美国宪法中。^[37]共和国创立后，美国法院主要是根据宪法《第一修正案》、《第十四修正案》进行涉及“知情权”案件的审理，其中影响较大的有弗洛沃克诉美国案、艾布拉姆斯诉美国案、吉特洛诉纽约州案;而被认为是最具有里程碑意义的判例是尼尔诉明尼苏达州案(1931)。首席大法官查尔斯·休斯在此案结案时说:美国概念的新闻自由自从殖民地时期起就有着极为广泛的迫切需要，并一直在政府的压制中努力争取获得新闻自由。他引用麦迪逊的话说:新闻对自由的影响是，它可以对政府官员进行习惯法尚无法严格限制的具体报道来详细地监督他们。^[38]

2.知情权的宪法渊源

(1)公民知情权的宪政分析

宪政(constitutional government)，立宪政体的简称，是由近现代资产阶级思想家力主倡导并由当代民主法治国家普遍认可和施行的国家治理方式和政治模式。简而言之，宪政就是宪法政治，以宪法治理国家。具体而言，宪政指由绝大多数社会成员制定或承认具有最高效力的宪法性法律(通常指成文宪法)，通过该宪法性法律确定公共权力的组织形式、相互关系、职责权限、活动规则以及确立和保护公民权利所形成的政治体制。^[39]宪政的基本要义在于两点:一是确立和保障公民的基本权利;二是明确对国家权力的分工与制约。知情权作为公民的基本权利，是构成现代国家民主宪政的基础要素。因为，既然人民大众是国家的主权者，政府只是实现民意的机关，那么，民众就有权通过各种方式，其中主要是新闻媒体，来了解政府工作的一切情况。只有这样，民众才能有正确的辨别和准确的判断，从而能够选举出自己信赖的政府成员并对他们进行有效的监督，防止政府权力的无限膨胀而产生对社会的恶。一个民主的政府，必须经常了解民众对其决策和其他工作情况的意见，否则，它势必闭目塞听，会做出某些违背民意的决策和判断，任何政府及其首脑人物处理事情都必须以公开性为起点，而不是以保密性为起点。^[40]

首先，知情权是实现人民主权的必然要求。人民主权论是指国家的一切权力来源于人民，人民是国家的主人和最终的统治者。换言之，“人民主权论”表明人民是一切权力的源泉，国家主权属于人民，人民是国家的主人。该理论源于西方古老的民主理论和自然法理论，经由古典时期的自然权利理论与社会契约论的发扬光大而最终得以形成，其在近现代的主要政治表现形式就是宪政。

在我国，确立人民民主专政的国体和人民代表大会制的政权组织形式从《共同纲领》和1954年《宪法》就已开始。历部宪法明确宣布中华人民共和国的一切权力属于人民的人民主权原则，这就确认了人民根本利益的至上性。2004年宪法修正案明确确立“三个代表”的重要思想为我国政治生活和社会生活的指导思想，而“三个代表”的核心思想就是强调执政党和国家政权应代表最广大人民的根本利益，且最广大人民的根本利益从某种意义上说就是包括公民知情权在内的诸多公民个人利益的集合。这为我国建立健全完整的公民知情权宪政制度提供了总的指导思想。由此可知，人民主权论，是公民一切政治权利合法来源的宪政基础，知情权作为一项民主政治权利，其合法来源的宪政基础同样是人民主权论。基于人民主权论，国家的财产是人民共同的财产，国家权力行使过程产生以及依据权力掌握的信息，同样属于人民共同的财产。人民对自己的财产状况当然有了解、掌握、使用的权利，因此，人民对政府权力行使过程中所产生的以及依据权力掌握的信息，理所当然有了解、掌握、使用等权利，政府则负有满足人民信息需要的义务。

其次，知情权的人权确认是宪政制度发展的历史趋势。

人权是一个历史、发展的范畴，虽然在不同的历史时期，或同一时期的不同国家人权的范围和形式会有所不同，但把保障人权确立为立宪基本目标已逐渐成为各国立宪进程中的共同价值取向。基于美国前总统威尔逊所言:“宪法必须成为‘活的机关’，宪法的实质是国民的思想与习惯，宪法必须随国民生活的变迁而生长发展”，换言之，宪法基本权利本身作为一种主、客观权利的结合体，应随着社会的不断发展和人们认识的不断深入而不断丰富和发展，具体表现为社会越发展，权利种类便越丰富，由应然权利变为法定权利、再变为现实权利的可能性和现实性也就越大。很多国家在政治、经济的迅猛发展以及公民民主、权利意识日益增强的情况下逐渐把知情权从“表达自由”的概念中凸显出来并提升至基本人权的范畴，使其在宪政制度中得到更充分的确认和保障。可以说，作为基本人权的知情权，已经得到当代世界各国法律的普遍认可并被载入有关国际宣言和条约之中。^[41]

但是，我国宪法并没有明确规定知情权，在我国宪法权利体系中知情权充其量是一项“隐含权”。虽然在我国《政府信息公开条例》中规定了“获取政府信息”权益，但这种知情权缺乏宪法保障的状况在一定程度上确实制约着公民其他宪法性权利，如选举权与被选举权、批评建议权、申诉控告权、国家赔偿请求权等的有效行使。正像其他学者所言:“公民享有知情权的另外一层法律意义是通过政府提供的信息，公民可以更好地实现宪法法律所规定的权利。”^[42]另外，知情权也是公民生存权、发展权的题中之义。在现代社会中，信息已经成为每个人活动的基础和原动力，每个人都需要大量的信息来判断自身处境，做出各种选择，促进自身的发展与进步。同时，现实生活中存在着诸如自然环境、社会治安、政府决策等信息直接影响甚至威胁着个人的生存与发展。只有充分了解这方面的信息，公民个人才能采取各种手段予以应对，趋利避害。^[43]

综上所述，根据“宪政是以宪法为依据，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态和政治过程”^[44]加以判断，我国民主宪政建设尚处于初级阶段，在未来的修宪或宪法解释活动中，将知情权加以人权确认是符合世界宪政制度发展的历史趋势。

最后，知情权是监督权力的必然要求。

在我国，政权的人民性和政治的民主性，决定了公民有权监督国家机关的活动和国家机关工作人员的行为，且公民监督有着明确的宪法依据，受到宪法和法律的保障。因此，监督国家机关及其工作人员不仅是公民的应有权利或道德权利，而且还是一项重要的宪法权利。但是，公民是否能够对行政机关及其公职人员进行有效的监督，对行政机关及其公职人员拥有充分的了解就成为必要或前提条件。可以说，充分保障公民知情权是监督权力运行的必然要求。

(2)公民知情权的宪法保障。

虽然瑞典1766年公布的《出版自由法》中确立了公文公开原则，但并没有明确提出知情权的概念。而最早将知情权作为一项基本权利加以确认和保障的宪法是1949年《联邦德国基本法》。该法第5条第1项明确规定:“人人有以口头、书面和图画自由表达和散播自己的观点以及自由地从一般可允许的来源获得消息的权利。出版自由和通过广播和电影进行报道的自由受保障。不建立检查制度。”第17条规定:“每个人都有由其个人或同他人共同用书面形式向有关当局和议会提出请求和诉愿的权利。”第42条第1款规定:“联邦议院的会议公开进行。”此外，联邦德国还通过法院组织法、宪法法院法、行政法院法等系列组织法的形式来保证当事人的知情权，从宪法制度上明确认可知情权是一项基本权利。

一般在宪法层面确认公民知情权的方式有两种^[45]:第一种方式是通过法院对表达自由的解释，将信息自由解释为宪法权利的一部分。如1982年，印度最高法院裁定获得政府信息是《宪法》第19条所保护的言论自由和表达自由权的一部分;韩国宪法法院分别在1989年和1991年的两个判决中确认，《宪法》第21条所规定的表达自由隐含了知情权。第二种方式是宪法直接规定信息自由权，如作为瑞典宪法性法律的《出版自由法》对信息自由做了非常详细的规定。我们以为，除了上述两种方式外，应还有一种方式是通过引申的方法。如在美国宪法上对知情权的规定主要是第一修正案的规定:“国会不得制定关于下列事项的法律:确立国教或禁止信教自由;削减言论自由或新闻自由;或剥夺人民和平集会和向政府请愿申冤的权利。”我国《宪法》第2条规定公民有参政议政的权利，第35条规定公民有言论表达的自由;第41条规定公民有批评建议权等等，这些规定中都没有有关知情权的描述，但是，知政是参政、议政的前提和基础，只有知情权得到保障的前提下，人们才能更好地行使管理国家公共事务的权利，更好地行使舆论监督、言论表达的权利。否则，缺失知情权，上述权利只能成为所谓民主法治社会中的点缀。由此可见，知情权在宪法中是可以引申出一定基础的。

泰国1997年《宪法》第58条、尼泊尔1990年《宪法》第16条、菲律宾1987年《宪法》第3条第7节中都对知情权进行了规定;阿根廷《宪法》第43条、委内瑞拉《宪法》第28条对知情权进行了规定;在中东欧，阿尔巴尼亚1998年《宪法》第23条、白俄罗斯1994年《宪法》第34条、罗马尼亚1991年《宪法》第31条、保加利亚《宪法》第41条、爱沙尼亚1992年《宪法》第44条、乌克兰1996年第29条都规定了公民获得政府信息的权利。另外，知情权也在一些有关人权的国际公约中得到了充分的肯定，如1946年联合国通过第59号决议宣布:“查情报自由原为基本人权之一，且联合国所致力维护之一切自由之关键。”这实际上承认了属于信息自由范畴的知情权为基本人权。1948年联合国发表的《世界人权宣言》第19条规定:“人人有权享受主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”1966年《公民权利和政治权利国际公约》第9、18、19条将《世界人权宣言》的这一宗旨与规定进一步具体化。由此可以看出，知情权作为受宪法保障的公民的基本权利已经得到当代世界法律界的普遍认可。

面对世界各国汹涌澎湃的基本权利扩大化的趋势，学界对将知情权纳入基本权利体系是如何看待的呢?有学者认为，应当将“知的权利”认定为基本人权，并认为:“‘知的权利’是否为宪法上权利?或以何条文为依据?与在信息公开法上应否明确‘知的权利’，系属不同层次问题，不应将‘知的权利’在宪法上并无规定，或宪法解释上并无共识，作为不列入之理由。”^[46]也有学者以当下进入“信息时代”为由，认为知情权有必要入宪。^[47]还有学者认为:“在开放体系中，得成为人民权利者固然皆应受保障，但并非每项人民权利之保障皆可或皆应提升至宪法保障之层次，必须视该项权利主张者之普遍性、权利性质上不可侵害性之程度，以及法益保护之重要性等诸多方面，去衡酌该权利是否值得以宪法保障之。”基于这样的考虑，“修宪者若无意将信息权直接纳入宪法规范中，透过大法官之解释，亦可将信息权融入宪法第22条之概括保障中，但须通过以下宪法适用与解释的涵摄过程之检验”^[48]，等等。上述各方学者虽然所持理由不同，但皆以“知情权”应入宪为论点。不过，对于是启动修宪程序还是通过宪法解释将知情权添加于公民基本权利体系之中，有学者为我国全国人大常委会指出“路就在脚下，关键是它能不能迈出第一步!”^[49]由此可见，将公民知情权提升为基本权利，以宪法的形式保障知情权已经迫在眉睫。

(二)从微观层面上来讲，充分发挥大众传媒的作用

政府信息公开离不开大众传媒的参与，当然，促进政府信息公开，更离不开大众传媒作用的充分发挥。

1.确立大众传媒在信息公开中的主渠道地位

这里我们强调“确立”大众传媒在信息公开中的主渠道地位，只是从政府行政机关的主观意识层面而言的，因为客观层面大众传媒在信息公开中发挥主渠道作用体现得越来越明显，完全没有必要再从物质层面要求将大众传媒确立为信息公开的主渠道。

众所周知，行政机关基本上都有自己的传播信息的渠道，比如各机关网站、公报、公告栏等等，但是，仅仅要求政府机关通过上述渠道传播政府信息就希望能满足公民知情权实属非分之想。基于此，借助大众传媒覆盖范围广和传播信息量大、传播速度快与反馈迅速、受众人数众多的优势，通过大众传媒及时将政府公开的公共信息进行全方位、立体式的传播就成为信息公开中的不二选择。现代社会之所以称为信息社会，是因为目前的信息技术异常发达，报刊、广播、电视、互联网等四大媒体技术基本上支撑了当代信息传播的格局，也基本上奠定了实现公民知情权的物质基础。据国家新闻出版总署网站2008年8月发布的统计数据，2007年全国共出版期刊9468种，平均期印数16697万册，总印数30.41亿册，与上年相比种数持平，平均期印数增长1.59%，总印数增长6.62%;报纸1938种，平均期印数20545.37万份，总印数437.99亿份，与上年相比，种数持平，平均期印数增长4.27%，总印数增长3.17%。另据国家广电总局网站2008年4月发布的统计数据，2007年广播综合人口覆盖率达95.43%，电视综合人口覆盖率为96.58%。我国现有广播电视播出机构2587座，广播电视节目套数为3760套(其中付费广播电视节目155套)，有线电视用户超过1.5亿户，有线数字电视用户达到2006万户。^[50]据2009年7月CNNIC(中国互联网络信息中心)发布的第24次中国互联网络发展状况统计报告显示，截至2009年6月30日，中国网民规模达到3.38亿人，普及率达到25.5%。网民规模较2008年底年增长4000万人，半年增长率为13.4%，中国网民规模依然保持快速增长之势。

宽带网民规模达到3.2亿人，占网民总体的94.3%。中国手机网民规模为1.55亿人，占整体网民的45.9%，半年内手机网民增长超过3700万人。2008年12月—2009年6月中国大陆互联网基础资源对比如下:

上述数据清楚地说明互联网已经发展成为中国影响最广、增长最快、市场潜力最大的产业之一。

其实，大众传媒早已成为公众获取政府信息的最有效的平台，换言之，大众传媒相对于公民知情权的实现是必不可少的，有下列两项调查可以佐证。2004年1月中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，作为改革开放以来中央关于三农问题的第六个“一号文件”。四川省农调队对大邑、富顺、安岳、仪陇、荣经等县开展了“农民增收需要政府做什么以及农民对中央1号文件有何反应”的调查，在回答“你知道中央、国务院就农民增收发出的‘一号文件’吗?”的问题时，有23.3%的被调查农户回答“知道”，有55.6%的被调查农户回答“知道一点”，有21.1%的被调查农户回答“不知道”;在知晓的渠道上，65.5%的农户是通过广播、电视知晓的，但对文件的具体内容不十分清楚和明白，有12.7%的农户是看报纸知晓的，有10.9%的农户是听说的，还有10.9%的农户是乡镇干部传达的。^[51]河南省农调队对唐河、方城、卢氏等10个县的440家农户进行了问卷调查，在回答“你知道中央、国务院就农民增收发出的‘一号文件’吗?”的问题时，有46.6%的被调查农户回答“知道”，其中有68.8%的农户是通过广播、电视知晓的，但对文件的具体内容不清楚、不明白。^[52]

但是，面对上述大众传媒繁荣似锦和信息传播主渠道的现状，有的政府机关在历史和现实的种种原因作用下，却并没有在主观意识层面要将大众传媒作为政府信息发布主渠道，奢望继续将大众传媒仅定位于宣传工具，有意无意地采取各种非常规手段削弱、限制大众传媒在传播政府信息方面的作用发挥。不过，自以人为本、依法治国、科学发展观逐渐确立为我党和政府的执政理念后，建设透明政府和善治政府就成为我国政府改革的重要目标，政府对自身社会职能和执政方式的认知也获得了新的飞跃，政府与媒体的关系从而在一定程度上得到了调整。“从中央到地方都在以一种更加成熟和开放的态度去看待媒体，日益突破封闭的新闻管制思维。过去那种将媒体视为异己约束力量的观点正在逐渐消解，媒体的社会使命被重新解读为实施善政、促进社会变革的有力助推器。”^[53]尤其是在2008年汶川地震、广西百色那读矿“7·21”事故、深圳“9·20”火灾这些突发性灾难事件中，相关政府部门都做到了不遮掩、不回避，第一时间公布灾情;还有2008年奥运期间相关信息的国内外发布，《外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》(2008年10月17日)的实施，都保证了境内媒体和境外媒体获得了一视同仁的待遇。

2.政府信息网络传播的建构

政府信息公开的程度如何可以从以下两个方面作出判断:其一，法律法规划定的政府信息公开的范围;其二，政府信息公开所传播的范围。所以，政府信息公开的绩效不仅决定于依法所能公开的范围，而且取决于政府机关所选择的传播渠道。如此一来，《政府信息公开条例》选择“便民原则”也就顺理成章了。便民原则所强调的是政府机关要选择最能方便人民获取政府信息的途径或方式来进行传播。而网络的普及及其传播快捷、信息共享、不分时段、不分地域等特点，使其成为政府机关体现“便民原则”传播信息的最佳方式。对此，我们以为，以下是构建政府信息网络传播格局所应考虑的非常重要的三个方面。

(1)完善政府网站

我国政府网站的发展历程是伴随着政府信息化的发展历程一步步推进的，是一个从单一到丰富、从表面到内涵、从宣传到应用不断深化的过程，直到2006年1月1日，中央政府门户网站正式开通标志着形成了完整的中国政府网站体系。2009年1月11日，中国软件测评中心发布2008年中国政府网站绩效评估结果^[54]，指出2008年部委网站信息公开指标的平均绩效指数为0.623。50%以上网站发布信息公开目录初步实现了政府信息的规范性公开;70%以上网站的法规文件、统计信息、人事及公务员招考信息、规划计划等信息更新及时、内容比较全面。2008年省级政府网站的信息公开指标平均绩效指数为0.578。21家省级政府网站发布政府信息公开目录，19家省级政府网站对信息公开指南和相关制度进行了发布;超过80%的省级政府网站对“政府采购”、“法规文件”的信息公开较为全面，内容更新及时。2008年地市级政府网站信息公开指标的平均绩效指数为0.39。37.1%的地市级政府网站发布信息公开目录，16.7%的地市级政府网站制定了信息公开规定; 21.3%的地市级政府网站建立了依申请公开渠道;80%以上的地市级政府网站实现了对法规文件、规划计划、统计信息、财政资金等信息较为全面的公开。2008年区县政府网站信息公开指标的平均绩效指数为0.439。26家区县政府网站编制并发布了信息公开目录;超过50%的区县政府网站建有专门的政务信息公开频道或栏目;80%以上的区县政府网站对概况信息、法规文件、规划计划等信息进行了比较全面、及时的公开;50%以上的区县政府网站加大对政府采购、应急管理、财政预决算等深度政务信息的公开。

对比上述各组数据，我们以为，一方面，相对于历年情况，2008年政府网站建设在信息公开功能方面都获得了明显的提高和进步，体现了政府职能转变的趋势，定位更加明确;在信息内容上，开始着手纵向横向各级政府部门信息的共享、应用的协同，为网站内容保障工作提供更为广阔的信息渠道。另一方面，上述数据也表明当前政府网站建设仍然存在一些不足，如发布信息不完整，信息量少，信息更新速度慢;信息一致性、权威性、准确性还难以保证、难以衡量;网站建设与政务工作结合不够紧密;网站实用性距离用户需求尚有很大差距;政府信息的检索功能不完备、目次和索引不全面、辅助信息不完备等等，与发达国家先进政府网站还存在较大差距，这对进一步提升网站服务水平造成了严重的障碍。

对于政府网站所取得的成绩我们要保持和深化，而对于存在的不足我们要设法弥补和完善，尤其是在政府网站信息公开方面要继续努力重点建设。对此，2008年中国政府网站绩效评估结果指出应从以下几个方面不断推动政府网站健康持续发展^[55]:其一，加强政府行政服务资源梳理，不断提升信息公开的规范性;其二，加强公共企事业单位服务资源整合，拓展服务覆盖范围;其三，加强公众需求分析，进一步提升网上服务的人性化水平;其四，加强公众参与制度建设，促进网上互动规范化、日常化;其五，加强社会宣传，大力提升政府网站的社会认知度和满意度。除了上述五方面外，我们以为还应从以下两方面完善:第一，从技术层面保障公民的知情权。目前政府信息基本上都是以文本形式呈现，并辅之以少量低分辨率的图片，远远不能满足民众对信息多元化形式的要求。例如:对于政府机关召开的各种听证会，如果政府网站能提供听证会的音频或视频信息必将提高听证会信息公开的程度。另外，政府网站应避免人为设置技术性障碍的不良倾向。有的政府网站有故意设置政府信息网页浏览障碍的嫌疑。例如:虽然在政府中公布了信息目录链接，但从来都打不开。对于这种现象，北京市朝阳区的政府信息网上公开制度就明确指出，各部门信息公开必须方便居民查阅，不得故意设置阅读访问障碍，如果信息公开工作流于形式或被居民投诉，该部门将被处以在区政府网站上予以曝光等一系列处罚。同时，还列举了五项人为设置阅读障碍行为:1.个人注册:要浏览政府相关信息，先要注册为会员。2.堆积无效信息:浏览者看到所需要的信息前必须点击多个对话框，阅读很多无关信息。3.输入手机号:浏览者要阅读信息，先要输入个人手机号。4.输入密码:政府网站设置阅读权限，浏览者必须知道密码才能进入相关信息目录。5.大量子目录:浏览者要阅读自己需要的信息时，需要点击进入多个子目录。^[56]第二，从标准规范层面，制订政府网站建设指南规范信息公开。为了保证政府信息能够有序组织和整理、高效率的检索和获取，我国应该制订政府信息描述和管理的元数据标准、政府信息目录系统和政府信息资源交换体系，将其作为政府信息管理底层的支撑标准;为了保证政府信息能够在政府网站科学有效地展示和提供，必须制订政府网站建设指南，确立政府网站信息可用性、可及性标准，将其作为政府与用户交互的信息平台支持标准。^[57]目前，国家标准化委员会和国务院信息化工作办公室委托国家电子政务标准化总体组制订了《政务信息资源目录体系》和《政务信息资源交换体系》的国家标准，在政府信息资源管理规范方面取得了初步成果，但标准所倡导的理念和方法还没被普及，标准在政府信息公开、推广和应用方面的进一步完善还需要付出艰苦的努力。现在还缺乏国家级的政府网站建设指南。^[58]

(2)拓展商业网站

政府信息公开的根本目的就是满足公民的知情权，充分发挥政府信息资源的作用，所以对于依法能够公开的政府信息应当采取最佳的公开方式达到尽可能广的公开效果。不过，再好的公开方式也要满足公开范围的扩展性，政府网站也不例外。政府网站尽管是政府机关首选的公开政府信息的主渠道，但不能说是点击率极高的网络媒体。虽然目前我国政府网站历经十多年的发展和完善，取得了令人瞩目的成绩，但我们不得不承认当下还没有出现哪一个政府网站的点击率能够超越新浪、雅虎、搜狐、网易等这些商业性门户网站，所以政府部门若想扩大政府信息的影响，真正实现公民毫不费力就能获得政府信息，借助那些商业网站高流量的信息平台的优势就成为各政府部门在拓展政府信息公开方面的很好选择，即加强与商业门户网站的合作，扩大政府信息影响范围。我们以为，具体而言可以采取以下措施:首先，在知名商业网站的首页设置全国各级政府网站导航的超链接标示;其次，可以在知名商业网站上开辟政府信息公开的专区，简短介绍政府信息的相关情况，并设置超链接，将欲意详细了解全部信息内容的公众指引并带入相应的政府网站;再次，可以在知名的商业网站上发布广告。社会公众对政府网站的认知度和满意度是衡量网站服务水平的重要因素。合理的社会宣传是提高政府网站的社会认知度和满意度、有效促进政府网站服务水平的有力手段。各级政府网站应结合社会公众实际需求，策划实用性的服务指南，通过商业门户网站加强政府网站服务内容、服务功能的社会宣传工作，迅速提升政府网站的社会认知度和满意度。

(3)开发其他网络渠道

互联网虽然在我国获得了日新月异、突飞猛进的发展，但目前互联网的普及率还有待于进一步提高，尤其在农村，据统计，“截至2008年底，农村网民规模才达8460万人，且‘数字鸿沟’不仅仅存在于城乡之间，也存在于东中西部地区之间。城镇居民的互联网普及率是35.2%，农村仅为11.7%。农村网民分布的区域差异更为明显，超过50%的农村网民集中在东部农村地区，但与2007年相比，东部地区的网民所占比例降低了8.5%，而中部地区上升了大约7.9%，西部地区网民比重也有所增长”。不过，由于手机价格和话费的普遍降低，手机在我国基本上成了日用商品，据统计，“2008年是中国移动电话用户增长最多的一年，全国移动电话用户达到64123.0万”，“2008年移动电话与固定电话之间的用户规模差距已经超过3亿，手机的普及率是48.5部/百人，而固定电话的普及率是25.8部/百人，随着固定电话用户的减少，手机用户的增长，3G应用的发展，手机作为上网终端迅速崛起。截至2008年底，中国手机上网用户达到1.2亿，城镇手机上网用户达7789万人，占城镇网民总体的36.5%。农村手机上网用户约为4010万人，占农村网民总体的47.4%。2009年，随着中国3G应用的发展，手机上网也将进入快速发展时期，农村手机上网市场的前景可期，农村通信市场将会成为中国互联网快速增长的新动力。”^[59]由此，我们完全可以说，电信网络尤其是移动通信网络在我国已经成为信息传播的另一个覆盖面广、影响力大的网络媒体，手机上网、手机短信应当也业已成为政府信息公开的又一个重要渠道。尤其是面对突发事件，已有很多有关政府部门通过短信群发实现信息发布的成功案例。^[60]